Richtlijn 2004/83/EG van de Raad van 29 april 2004 inzake minimumnormen voor de erkenning van onderdanen van derde landen en staatlozen als vluchteling of als persoon die anderszins internationale bescherming behoeft, en de inhoud van de verleende bescherming

DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, en met name op artikel 63, eerste alinea, punt 1, onder c), punt 2, onder a), en punt 3, onder a),

Gezien het voorstel van de Commissie⁽¹⁾,

Gezien het advies van het Europees Parlement⁽²⁾,

Gezien het advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité⁽³⁾,

Gezien het advies van het Comité van de Regio's⁽⁴⁾,

Overwegende hetgeen volgt:

Een gemeenschappelijk asielbeleid, met inbegrip van een gemeenschappelijk Europees asielstelsel, behoort tot de doelstelling van de Europese Unie geleidelijk een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid tot stand te brengen die openstaat voor degenen die onder druk van de omstandigheden op legale wijze om bescherming in de Gemeenschap verzoeken.
De Europese Raad is tijdens zijn bijzondere bijeenkomst in Tampere op 15 en 16 oktober 1999 overeengekomen te streven naar de invoering van een gemeenschappelijk Europees asielstelsel dat stoelt op de volledige en niet-restrictieve toepassing van het Verdrag van Genève betreffende de status van vluchtelingen van 28 juli 1951 („Verdrag van Genève”), zoals aangevuld door het Protocol van New York van 31 januari 1967 („Protocol”), en zo het verbod tot uitzetting of terugleiding (non-refoulement) te handhaven en te garanderen dat niemand naar het land van vervolging wordt teruggestuurd.
Het Verdrag van Genève en het Protocol vormen de hoeksteen van het internationale rechtsstelsel ter bescherming van vluchtelingen.
Volgens de conclusies van Tampere dient een gemeenschappelijk Europees asielstelsel op korte termijn op elkaar afgestemde regels te omvatten inzake de toekenning en de inhoud van de vluchtelingenstatus.
De conclusies van Tampere houden tevens in, dat de bepalingen ten aanzien van de vluchtelingenstatus moeten worden aangevuld met maatregelen inzake subsidiaire vormen van bescherming die eenieder die een dergelijke bescherming behoeft een passende status verlenen.
Het hoofddoel van deze richtlijn is te verzekeren dat er in alle lidstaten een minimaal niveau aan bescherming wordt geboden aan personen die werkelijk bescherming behoeven omdat zij redelijkerwijze niet erop kunnen vertrouwen dat hun land van herkomst of het land van de gewone verblijfplaats deze bescherming verstrekt.
De onderlinge aanpassing van bepalingen inzake de erkenning en de inhoud van de vluchtelingenstatus en de subsidiaire bescherming dient ertoe bij te dragen de secundaire migratie van asielzoekers tussen de lidstaten te beperken, voorzover deze migratie louter door verschillen in de wetgevingen wordt veroorzaakt.
Het ligt in de aard van minimumnormen, dat de lidstaten ten aanzien van onderdanen van derde landen en staatlozen die om internationale bescherming van een lidstaat verzoeken, gunstiger bepalingen kunnen treffen of in stand houden, mits het desbetreffende verzoek door een vluchteling in de zin van artikel 1 A van het Verdrag van Genève of door een persoon die anderszins internationale bescherming behoeft, wordt geacht te zijn ingediend.
Onderdanen van derde landen of staatlozen die op het grondgebied van de lidstaten mogen blijven om redenen die geen verband houden met een behoefte aan internationale bescherming, maar, op discretionaire basis, uit mededogen of op humanitaire gronden, vallen niet onder deze richtlijn.
Deze richtlijn eerbiedigt de grondrechten en neemt de beginselen in acht die met name zijn erkend in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. In het bijzonder tracht deze richtlijn de menselijke waardigheid, het recht op asiel van asielzoekers en hun begeleidende familieleden en de bescherming bij verwijdering, uitzetting en uitlevering op grond van de artikelen 1, 18 en 19 van het Handvest ten volle te eerbiedigen.
Met betrekking tot de behandeling van personen die onder de werkingssfeer van deze richtlijn vallen, zijn de lidstaten gebonden aan de verplichtingen uit hoofde van de instrumenten van internationaal recht waarbij zij partij zijn en die discriminatie verbieden.
Het „belang van het kind” dient bij de uitvoering van deze richtlijn een van de hoofdoverwegingen van de lidstaten te zijn.
Deze richtlijn geldt onverminderd het aan het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap gehechte Protocol inzake asiel voor onderdanen van lidstaten van de Europese Unie.
De erkenning van de vluchtelingenstatus heeft declaratoire kracht.
Het Handboek over procedures en criteria voor het bepalen van de vluchtelingenstatus van het Hoge Commissariaat van de Verenigde Naties voor vluchtelingen bevat voor de lidstaten waardevolle aanwijzingen bij het vaststellen van de vluchtelingenstatus overeenkomstig artikel 1 van het Verdrag van Genève.
Er dienen minimumnormen voor de omschrijving en de inhoud van de vluchtelingenstatus te worden vastgesteld om de bevoegde nationale instanties van de lidstaten bij de toepassing van het Verdrag van Genève voor te lichten.
Het is noodzakelijk gemeenschappelijke begrippen in te voeren van de criteria op grond waarvan asielzoekers als vluchtelingen in de zin van artikel 1 van het Verdrag van Genève worden aangemerkt.
Met name is het nodig tot gemeenschappelijke begrippen te komen ten aanzien van de behoefte aan bescherming ter plaatse; de oorsprong van schade en bescherming; en binnenlandse bescherming en vervolging, met inbegrip van de redenen van de vervolging.
Bescherming wordt niet alleen geboden door de staat, maar ook door partijen of organisaties, met inbegrip van internationale organisaties, die voldoen aan de criteria van deze richtlijn, leden 2 en 3, en die een regio of een deel van enige omvang van het grondgebied van de staat beheersen.
Met name is het nodig dat de lidstaten bij de beoordeling van aanvragen om internationale bescherming van minderjarigen, met specifiek op kinderen gerichte vormen van vervolging rekening houden, zoals het ronselen van kinderen voor strijdkrachten, mensenhandel met het oog op seksuele uitbuiting en dwangarbeid.
Met name is het nodig tot een gemeenschappelijke opvatting te komen aangaande de vervolgingsgrond „het behoren tot een bepaalde sociale groep”, die zodanig moet worden uitgelegd dat daaronder zowel groepen vallen die kunnen worden gedefinieerd op grond van bepaalde fundamentele kenmerken, zoals geslacht of seksuele gerichtheid, als groepen, zoals vakbonden, die uit personen bestaan die een achtergrond of gemeenschappelijke eigenschappen bezitten, die dermate fundamenteel is voor de identiteit of de morele integriteit dat van deze personen niet mag worden gedwongen het lidmaatschap van die groep op te geven.
Handelingen welke in strijd zijn met de doelstellingen en beginselen van de Verenigde Naties zijn omschreven in de preambule en de artikelen 1 en 2 van het Handvest van de Verenigde Naties, en zijn onder andere neergelegd in de resoluties van de Verenigde Naties betreffende maatregelen ter bestrijding van het terrorisme, waarin wordt verklaard dat „terroristische daden, methoden en werkwijzen strijdig zijn met de doelstellingen en beginselen van de Verenigde Naties”, en dat het doelbewust financieren en plannen van en het aanzetten tot terroristische daden eveneens strijdig zijn met de doelstellingen en beginselen van de Verenigde Naties.
Als bedoeld in artikel 14, kan het begrip „status” ook de vluchtelingenstatus omvatten.
Tevens dienen minimumnormen te worden vastgesteld voor de omschrijving en inhoud van subsidiaire bescherming. De subsidiaire beschermingsregeling moet de in het Verdrag van Genève vastgelegde regeling ter bescherming van vluchtelingen aanvullen.
Er dienen criteria te worden vastgesteld om degenen die om internationale bescherming verzoeken, als personen te erkennen die voor subsidiaire bescherming in aanmerking komen. Deze criteria dienen in overeenstemming te zijn met de internationale verplichtingen van de lidstaten uit hoofde van instrumenten op het gebied van de mensenrechten en met de bestaande praktijken in de lidstaten.
Gevaren waaraan de bevolking van een land of een deel van de bevolking in het algemeen is blootgesteld, vormen normaliter op zich geen individuele bedreiging die als ernstige schade kan worden aangemerkt.
Zich ervan bewust dat de gezinsleden louter door hun verwantschap met de vluchteling normaal gezien op zodanige wijze kwetsbaar zijn voor daden van vervolging dat zulks een grond voor de toekenning van de status van vluchteling zou kunnen vormen.
Het begrip nationale veiligheid en openbare orde heeft ook betrekking op gevallen waarin een onderdaan van een derde land behoort tot een vereniging die steun verleent aan het internationale terrorisme of een dergelijke vereniging steunt.
De voordelen die aan de gezinsleden van personen met subsidiaire bescherming worden toegekend, hoeven niet noodzakelijkerwijs dezelfde te zijn als die welke aan de statushouder worden toegekend, doch moeten in vergelijking daarmee wel billijk zijn.
Binnen de grenzen van hun internationale verplichtingen kunnen de lidstaten bepalen dat alvorens voordelen inzake de toegang tot werkgelegenheid, sociale zekerheid, gezondheidszorg en integratievoorzieningen kunnen worden toegekend, een verblijfstitel overeenkomstig artikel 22 moet zijn afgegeven.
Deze richtlijn is niet van toepassing op financiële voordelen die door de lidstaten worden toegekend om onderwijs en opleiding te bevorderen.
Er dient rekening te worden gehouden met de praktische problemen die personen met de vluchtelingenstatus of de subsidiaire-beschermingsstatus ondervinden bij het waarmerken van hun buitenlandse diploma's, getuigschriften of andere bewijzen van officiële kwalificaties.
Met name om sociale problemen te voorkomen is het dienstig dat personen met de vluchtelingenstatus of de subsidiaire-beschermingsstatus in het kader van de sociale bijstand zonder discriminatie passende sociale voorzieningen en bestaansmiddelen ontvangen.
Wat sociale bijstand en gezondheidszorg betreft moeten de gedetailleerde bepalingen inzake de verstrekking van de fundamentele prestaties in de nationale wetgeving worden vastgesteld. De mogelijkheid om de prestaties voor personen met de subsidiaire-beschermingsstatus te beperken tot de fundamentele prestaties moet zodanig worden opgevat dat hieronder ten minste is begrepen minimale inkomenssteun, steun bij ziekte, bij zwangerschap en bij hulpverlening aan ouders, in de mate waarin deze overeenkomstig de wetgeving van de betreffende lidstaat aan eigen onderdanen worden toegekend.
Personen met de vluchtelingenstatus of de subsidiaire-beschermingsstatus behoren toegang te krijgen tot lichamelijke en geestelijke gezondheidszorg.
De uitvoering van deze richtlijn dient met regelmatige tussenpozen te worden geëvalueerd, met name rekening houdend met de ontwikkeling van de internationale verplichtingen van de lidstaten inzake non-refoulement, met de ontwikkeling van de arbeidsmarkt in de lidstaten alsook met de ontwikkeling van de gemeenschappelijke basisbeginselen op het stuk van de integratie.
Aangezien de doelstellingen van de voorgestelde richtlijn, namelijk minimumnormen vast te stellen voor de toekenning door de lidstaten van internationale bescherming aan onderdanen van derde landen en staatlozen en de inhoud van de verleende bescherming, niet voldoende door de lidstaten kunnen worden verwezenlijkt, en derhalve wegens de omvang en de gevolgen van de voorgestelde maatregel beter door de Gemeenschap kunnen worden verwezenlijkt, kan de Gemeenschap, overeenkomstig het in artikel 5 van het Verdrag neergelegde subsidiariteitsbeginsel, maatregelen nemen. Overeenkomstig het in hetzelfde artikel neergelegde evenredigheidsbeginsel gaat de onderhavige richtlijn niet verder dan nodig is om deze doelstellingen te verwezenlijken.
Overeenkomstig artikel 3 van het Protocol betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk en Ierland, gehecht aan het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, heeft het Verenigd Koninkrijk bij brief van 28 januari 2002 kennis gegeven van zijn wens deel te nemen aan de aanneming en toepassing van deze richtlijn.
Overeenkomstig artikel 3 van het Protocol betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk en Ierland, gehecht aan het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, heeft Ierland bij brief van 13 februari 2002 kennis gegeven van zijn wens deel te nemen aan de aanneming en toepassing van deze richtlijn.
Overeenkomstig de artikelen 1 en 2 van het Protocol betreffende de positie van Denemarken, gehecht aan het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, neemt Denemarken niet deel aan de aanneming van deze richtlijn en is deze richtlijn niet bindend voor, noch van toepassing in Denemarken,

HEEFT DE VOLGENDE RICHTLIJN VASTGESTELD:

HOOFDSTUK I ALGEMENE BEPALINGEN

Artikel 1 Onderwerp en werkingssfeer

Het doel van deze richtlijn is minimumnormen vast te stellen voor de erkenning van onderdanen van derde landen en staatlozen als vluchteling of als persoon die anderszins internationale bescherming behoeft, alsmede de inhoud van de verleende bescherming.

Artikel 2 Definities

In deze richtlijn wordt verstaan onder:

„internationale bescherming”: de vluchtelingenstatus en de subsidiaire bescherming zoals omschreven in de punten d) en f);
„Verdrag van Genève”: het Verdrag betreffende de status van vluchtelingen dat op 28 juli 1951 te Genève tot stand is gekomen, zoals gewijzigd bij het Protocol van New York van 31 januari 1967;
„vluchteling”: een onderdaan van een derde land die zich wegens een gegronde vrees voor vervolging om redenen van ras, godsdienst, nationaliteit, politieke overtuiging of het behoren tot een bepaalde sociale groep, buiten het land bevindt waarvan hij de nationaliteit bezit en de bescherming van dat land niet kan of, wegens deze vrees, niet wil inroepen, dan wel een staatloze die zich om dezelfde reden buiten het land bevindt waar hij vroeger gewoonlijk verbleef en daarheen niet kan, dan wel wegens genoemde vrees niet wil terugkeren, en op wie artikel 12 niet van toepassing is;
„vluchtelingenstatus”: de erkenning door een lidstaat van een onderdaan van een derde land of een staatloze als vluchteling;
„persoon die voor de subsidiaire-beschermingsstatus in aanmerking komt”: een onderdaan van een derde land of een staatloze die niet voor de vluchtelingenstatus in aanmerking komt, doch ten aanzien van wie er zwaarwegende gronden bestaan om aan te nemen dat, wanneer hij naar zijn land van herkomst, of in het geval van een staatloze, naar het land waar hij vroeger gewoonlijk verbleef, terugkeert, een reëel risico zou lopen op ernstige schade als omschreven in artikel 15, en op wie artikel 17, leden 1 en 2, niet van toepassing is, en die zich niet onder de bescherming van dat land kan of, wegens dat risico, wil stellen;
„subsidiaire-beschermingsstatus”, de erkenning door een lidstaat van een onderdaan van een derde land of een staatloze als een persoon die voor subsidiaire bescherming in aanmerking komt;
„verzoek om internationale bescherming”: een verzoek van een onderdaan van een derde land of een staatloze om bescherming van een lidstaat die kennelijk de vluchtelingenstatus of de subsidiaire-beschermingsstatus wenst en niet uitdrukkelijk verzoekt om een andere, niet onder deze richtlijn vallende vorm van bescherming waarom afzonderlijk kan worden gevraagd;
„gezinsleden”: voorzover het gezin reeds bestond in het land van herkomst, de volgende leden van het gezin van de persoon aan wie de vluchtelingenstatus of de subsidiaire-beschermingsstatus is verleend die in verband met het verzoek om internationale bescherming in dezelfde lidstaat aanwezig zijn:
- de echtgenoot van de persoon aan wie de vluchtelingenstatus of de subsidiaire-beschermingsstatus is verleend of diens niet-gehuwde partner met wie hij een duurzame relatie onderhoudt, indien de wetgeving of de praktijk van de betrokken lidstaat ongehuwde paren krachtens zijn vreemdelingenwetgeving op een vergelijkbare wijze behandelt als gehuwde paren;
- de minderjarige kinderen van de bij het eerste gedachtestreepje bedoelde paren of de persoon aan wie de vluchtelingenstatus of de subsidiaire-beschermingsstatus is verleend, mits zij ongehuwd zijn en ten laste komen, ongeacht de vraag of zij naar nationaal recht wettige, buitenechtelijke of geadopteerde kinderen zijn;
„niet-begeleide minderjarigen”: onderdanen van derde landen en staatlozen jonger dan 18 jaar die zonder begeleiding van een voor hen hetzij wettelijk, hetzij volgens het gewoonterecht verantwoordelijke volwassene op het grondgebied van de lidstaten aankomen, zolang zij niet daadwerkelijk onder de hoede van een dergelijke volwassene zijn gesteld. Ook vallen onder deze definitie minderjarigen die, nadat zij het grondgebied van de lidstaten zijn binnengekomen, zonder begeleiding zijn komen te verkeren;
„verblijfstitel”: iedere door de instanties van een lidstaat overeenkomstig de wetgeving van die lidstaat verstrekte vergunning of machtiging op grond waarvan een onderdaan van een derde land of staatloze op het grondgebied van die lidstaat mag verblijven;
„land van herkomst”: het land of de landen van de nationaliteit of, voor staatlozen, van de vroegere gewone verblijfplaats.

Artikel 3 Gunstiger normen

De lidstaten kunnen ter bepaling van wie als vluchteling of als voor subsidiaire bescherming in aanmerking komend persoon wordt erkend en ter bepaling van de inhoud van de internationale bescherming, gunstiger normen vaststellen of handhaven indien die met deze richtlijn verenigbaar zijn.

HOOFDSTUK II BEOORDELING VAN VERZOEKEN OM INTERNATIONALE BESCHERMING

Artikel 4 Beoordeling van feiten en omstandigheden