Hof van Justitie EU 05-02-1963 ECLI:EU:C:1963:1

Ontvankelijkheid

De Nederlandse Regering, de Belgische Regering en de Nederlandse administratie der belastingen (die schriftelijk heeft verklaard, zich geheel te refereren aan de door de Nederlandse Regering ingezonden opmerkingen) constateren dat Van Gend & Loos de Regeringen van de Benelux-landen voornamelijk verwijt, dat deze met het Protocol van Brussel van 25 juli 1958 artikel 12 van het E.E.G.-Verdrag hebben geschonden, door na de inwerkingtreding van dit Verdrag een douanerecht te verhogen, dat in hun handelsbetrekkingen met de andere Lid-Staten van de Gemeenschappen wordt toegepast.

De Nederlandse Regering stelt, dat een beweerde schending van het Verdrag door een van de Lid-Staten door geen andere procedure dan die van de artikelen 169 of 170 aan het oordeel van het Hof kan worden onderworpen, dat wil zeggen uitsluitend op initiatief van een andere Lid-Staat of van de Commissie; zij stelt in het bijzonder, dat een dergelijke kwestie niet aan het Hof kan worden voorgelegd via de prejudiciële procedure van artikel 177.

Naar haar oordeel kan het Hof in het kader van de onderhavige zaak zich niet uitspreken over een dergelijke vraag, daar deze niet de uitlegging van het Verdrag betreft, doch de toepassing van het Verdrag in een concreet geval.

De Belgische Regering is van mening, dat door de eerste vraag een staatsrechtelijk probleem aan het Hof wordt voorgelegd, dat uitsluitend tot de bevoegdheid van de nationale Nederlandse rechter behoort.

Laatstgenoemde ziet zich geplaatst tegenover twee internationale overeenkomsten, die beide in de nationale wetgeving zijn opgenomen; uitgaande van de gedachte dat zij werkelijk met elkaar in tegenspraak zouden zijn, moet hij in de nationale sfeer beslissen of het ene Verdrag de voorkeur verdient boven het andere dan wel, juister, of een vroegere nationale goedkeuringswet de voorkeur verdient boven een latere.

Het betreft hier kennelijk een vraag van intern staatsrecht, die niet de uitlegging van een artikel van het E.E.G.-Verdrag raakt, die slechts kan worden beantwoord aan de hand van normen welke in de Nederlandse rechtsorde door de Grondwet en door de rechtspraak zijn gesteld, en die uitsluitend tot de competentie van de Nederlandse rechter behoort.

De Belgische Regering merkt nog op, dat een beslissing over de eerste aan het Hof voorgelegde vraag niet alleen niet nodig is voor de Tariefcommissie om haar beschikking te geven, doch zelfs geen enkele invloed kan uitoefenen op de oplossing van de reële moeilijkheid waarvoor zij zich geplaatst ziet.

Ongeacht het oordeel van het Hof zal de Tariefcommissie namelijk nog steeds dezelfde vraag hebben te beantwoorden, te weten of zij het recht heeft geen rekening te houden met de wet van 16 december 1959 tot goedkeuring van het Protocol van Brussel, onder het voorwendsel dat deze in tegenspraak zou zijn met de vroegere wet van 5 december 1957, houdende goedkeuring van het Verdrag tot oprichting van de E.E.G.

De gestelde vraag is dus eigenlijk geen prejudiciële vraag, daar de beantwoording hiervan de rechter ten gronde niet in staat zal stellen een eindbeslissing te nemen in het geschil dat voor hem aanhangig is.

De Commissie van de E.E.G. merkt daarentegen op, dat de uitwerking van het Verdrag op het interne recht van de Lid-Staten niet wordt bepaald door het eigen nationale recht van ieder van hen, doch door het Verdrag zelf; het gaat dus inderdaad om een vraag betreffende de uitlegging van het Verdrag.

Overigens stelt de Commissie, dat een niet-ontvankelijkverklaring tot het paradoxale en ontstellende gevolg zou leiden, dat de rechten der burgers in alle gevallen waarin het gemeenschapsrecht wordt geschonden zouden zijn verzekerd, behoudens indien deze schending door een Lid-Staat geschiedt.

Ten principale

De vraag of artikel 12 interne werking heeft, wordt door Van Gend & Loos bevestigend beantwoord.

Zij stelt in het bijzonder:

• artikel 12 is toepasselijk zonder voorafgaande opneming in de nationale wetgeving der Lid-Staten, daar het slechts een verplichting oplegt om niet te doen;

• het artikel heeft rechtstreekse werking, zonder dat uitwerking door de communautaire wetgever nodig is, daar alle door de Lid-Staten in hun onderlinge handelsbetrekkingen toegepaste douanerechten per 1 januari 1957 zijn geconsolideerd (artikel 14 van het Verdrag);

• hoewel het zich niet rechtstreeks tot de onderdanen van de Lid-Staten, doch tot de nationale overheden richt, wordt door schending van het artikel inbreuk gemaakt op de grondslagen van de Gemeenschap, zodat niet alleen de Gemeenschap zelf, doch ook de burgers tegen een dergelijke schending dienen te worden beschermd;

• het leent zich bij uitstek voor rechtstreekse toepassing door de nationale rechter, die tot taak heeft er voor te waken dat geen douanerechten in strijd met de bepalingen van het artikel worden ingevoerd of verhoogd.

De Commissie wijst met nadruk op het belang, dat aan de beantwoording van de eerste vraag door het Hof moet worden toegekend: deze zal niet alleen gevolgen hebben voor de interpretatie van de onderhavige verdragsbepaling in een bijzonder geval en voor de werking, die in de rechtsorde van de Lid-Staten aan de bepaling zal worden toegekend, doch ook voor een aantal andere bepalingen van het Verdrag, die even duidelijk en volledig zijn als artikel 12.

Uit een analyse van de juridische structuur van het Verdrag en de daardoor in het leven geroepen rechtsorde vloeit volgens de Commissie enerzijds voort, dat de Lid-Staten niet alleen het aangaan van wederzijdse verplichtingen, doch ook de instelling van een communautair recht hebben beoogd, anderzijds, dat zij de toepassing van dit recht niet hebben willen onttrekken aan de normale bevoegdheid van de nationale rechterlijke instanties.

Het gemeenschapsrecht dient in de gehele Gemeenschap daadwerkelijk en op gelijke wijze te worden toegepast.

Hieruit volgt in de eerste plaats, dat de uitwerking van het communautaire recht op het interne recht van de Lid-Staten niet wordt bepaald door dit interne recht, doch uitsluitend door het communautaire recht, vervolgens, dat de nationale rechterlijke instanties zijn gehouden de regels van communautair recht rechtstreeks toe te passen en ten slotte, dat de nationale rechter gehouden is de regels van communautair recht te doen prevaleren boven de daarmede in strijd zijnde nationale wetgeving, zelfs indien deze van latere datum is.

In dit verband merkt de Commissie op, dat de omstandigheid, dat een regel van communautair recht zich naar de vorm tot de Staten richt, niet voldoende is om de belanghebbende burgers het recht te ontzeggen, de toepassing van de regel voor de nationale rechter af te dwingen.

Wat meer in het bijzonder de aan het Hof voorgelegde vraag betreft, is de Commissie van oordeel, dat artikel 12 een rechtsregel bevat die zich leent voor daadwerkelijke toepassing door de nationale rechter.

De bepaling is volkomen duidelijk in die zin, dat zij een concrete en ondubbelzinnige verplichting bevat voor de Lid-Staten met betrekking tot de vorming van het interne recht in een materie die de burger rechtstreeks raakt; en zij wordt door geen enkele andere verdragsbepaling aangetast of verzwakt.

De bepaling is bovendien volledig en afdoende in die zin, dat geen nadere beslissing op communautair niveau nodig is om aan de daarin omschreven verplichting concrete inhoud te geven.

De Nederlandse Regering maakt onderscheid tussen interne werking en rechtstreekse werking (of rechtstreekse toepasselijkheid), waarbij de eerste bepalend zou zijn voor de tweede.

Zij is van oordeel, dat alleen dan bevestigend kan worden geantwoord op de vraag of een zekere bepaling van het Verdrag interne werking heeft, indien elk van de voor deze vraag beslissende elementen — de bedoeling der Verdragsluitende Partijen en de materiële inhoud van de betrokken bepaling — tot een dergelijke conclusie aanleiding geeft.

Ten aanzien van de bedoeling der Verdragsluitende Partijen stelt de Nederlandse Regering dat reeds uit de woorden van artikel 12 blijkt, dat dit artikel alleen een verplichting schept voor de Lid-Staten, die vrij zijn te beslissen omtrent de wijze waarop zij deze verplichting wensen na te leven; dit wordt door een vergelijking met andere verdragsbepalingen bevestigd.

Daar artikel 12 interne werking ontbeert, kan het a fortiori geen rechtstreekse werking hebben.

Zelfs indien het enkele feit, dat artikel 12 een verplichting schept voor de Lid-Staten, als interne werking zou worden beschouwd, zou dit artikel nog geen rechtstreekse werking kunnen hebben in die zin dat het de burgers van de Lid-Staten in staat zou stellen subjectieve, door de rechter te handhaven rechten te doen gelden.

Subsidiair voert de Nederlandse Regering aan, dat het E.E.G.-Verdrag ten aanzien van de eisen voor de aanwezigheid van rechtstreekse werking niet verschilt van een „klassiek” verdrag. De elementen waarop het hierbij aankomt zijn de bedoeling van partijen en de bewoordingen van het Verdrag.

De vraag of artikel 12 op grond van Nederlands staatsrecht rechtstreekse werking heeft, betreft de interpretatie van Nederlands recht en behoort niet tot de bevoegdheden van het Hof van Justitie.

Ten slotte wijst de Nederlandse Regering op de gevolgen, die haars inziens zouden voortvloeien uit een bevestigend antwoord op de eerste door de Tariefcommissie gestelde vraag:

• het zou het door de opstellers van het Verdrag nagestreefde systeem verstoren;

• het zou een grote rechtsonzekerheid scheppen ten aanzien van de vele bepalingen van gemeenschapsverordeningen, die de Lid-Staten uitdrukkelijk verplichtingen opleggen; dit zou van invloed zijn op de in de toekomst door deze Staten te verlenen medewerking;

• de Staten zouden aansprakelijk worden gesteld door middel van een procedure die niet tot dat doel is voorzien.

De Belgische Regering stelt, dat artikel 12 niet behoort tot de bepalingen — die in het Verdrag uitzondering zijn — met rechtstreekse interne werking.

Artikel 12 bevat niet een algemene rechtsnorm, inhoudende dat elk nieuw douanerecht of elke verhoging van een bestaand recht ambtshalve ongeldig of absoluut nietig is, doch een verplichting voor de Lid-Staten zich van het nemen van dergelijke maatregelen te onthouden.

Het schept dus niet een onmiddellijk geldend recht, dat de burgers kunnen inroepen en doen handhaven, doch verlangt van de Regeringen een verder ingrijpen om het in het Verdrag gestelde doel te bereiken. De naleving van deze verplichting kan niet voor de nationale rechter worden afgedwongen.

De Duitse Regering is eveneens van oordeel, dat artikel 12 van het E.E.G.-Verdrag niet een rechtsregel vormt, die in alle Lid-Staten rechtstreeks van toepassing is; het legt hun een internationale verplichting op (inzake het douanebeleid), die door de nationale instanties met wetgevende bevoegdheid ten uitvoer dient te worden gelegd.

De douanerechten, die voor de burgers van een van de Lid-Staten van de Gemeenschappen gelden, vloeien dus, althans gedurende de overgangstijd, niet uit het E.E.G.-Verdrag of uit de beschikkingen van de Instellingen, doch uit de wettelijke voorschriften van de Lid-Staten voort. Artikel 12 bevat slechts de regels, die de Lid-Staten bij hun wetgeving in acht dienen te nemen.

De verplichting die het oplegt bestaat overigens slechts ten opzichte van de andere verdragspartners.

Naar Duits recht zou een wettelijk voorschrift, waarbij een douanerecht werd vastgesteld in strijd met artikel 12, niettemin van kracht zijn.

In het kader van het E.E.G.-Verdrag is de rechtsbescherming van de burgers der Lid-Staten, door bepalingen welke van hun eigen grondwettelijk stelsel afwijken, slechts gewaarborgd tegenover die beschikkingen van de Instellingen der Gemeenschap, waardoor zij rechtstreeks en individueel worden geraakt.

Ontvankelijkheid

De Nederlandse Regering en de Belgische Regering zijn van oordeel, dat de tweede vraag, evenals de eerste, niet ontvankelijk is.

Het antwoord op de vraag, of het Protocol van Brussel van 1958 van de zijde van de Staten die het hebben ondertekend een inbreuk vormt op de in artikel 12 van het E.E.G.-Verdrag neergelegde verplichtingen, kan naar hun oordeel niet worden gegeven in het kader van een procedure tot het verkrijgen van een prejudiciële beslissing, daar hierbij niet de uitlegging doch de toepassing van het Verdrag in het geding is.

Tot dit doel is voorts een grondig onderzoek en een concrete beoordeling van de feiten en omstandigheden die aan een bepaalde situatie eigen zijn vereist, hetgeen evenmin in overeenstemming is met artikel 177.

De Nederlandse Regering voert voorts aan, dat indien het niet nakomen door een Staat van zijn communautaire verplichtingen op andere wijze aan het Hof zou kunnen worden voorgelegd dan door de procedures van de artikelen 169 en 170, daardoor inbreuk zou worden gemaakt op de processuele voorrechten van die Staat.

Wat de Duitse Regering betreft, deze stelt — zonder uitdrukkelijk een exceptie van niet-ontvankelijkheid op te werpen — dat artikel 12 slechts een internationale verplichting voor de Lid-Staten in het leven roept en dat de vraag, of een ter uitvoering daarvan getroffen nationale regeling aan deze verplichting voldoet, niet op de voet van artikel 177 door het Hof kan worden beslist, daar zij niet de uitlegging van het Verdrag betreft.

Ook Van Gend & Loos is van oordeel, dat de directe vorm, waarin de tweede vraag is gesteld, een onderzoek van feitelijke aard noodzakelijk zou maken, dat niet staat ter competentie van het Hof, optredende op grond van artikel 177.

De vraag van uitlegging die in feite rijst zou volgens haar als volgt kunnen worden geformuleerd:

Is het mogelijk dat een afwijking van hetgeen vóór 1 maart 1960 (of juister: vóór 1 januari 1958) gold, niet het karakter draagt van een verhoging als gewraakt in artikel 12 van het Verdrag, alhoewel die afwijking in rekenkundige zin een verhoging betekent?

Ten principale

Van Gend & Loos geeft een nauwkeurige beschrijving van de wijze van indeling der aminoplasten in de achtereenvolgende tarieven, om te bewijzen dat deze doelbewust, en niet als een onontkoombaar gevolg van de omzetting van het oude naar het nieuwe tarief, zijn belast met een recht van 8 % in plaats van 3 %.

De Nederlandse Regering heeft dus met schending van artikel 12 van het E.E.G.-Verdrag een in haar handelsbetrekkingen met de andere Lid-Staten toegepast douanerecht verhoogd.

De Nederlandse Regering en de Belgische Regering stellen, dat ureumformaldehyde voor de omzetting van het Beneluxtarief van 1958 niet was onderworpen aan het invoerrecht van 3 % bedoeld in post 279-a-2 van het Tariefbesluit van 1947, doch aan het invoerrecht van 10 % bedoeld in post 332 bis (lijm).

De praktijk had namelijk uitgewezen, dat de onderhavige goederen meestal als lijm werden gebruikt en over het algemeen ook als zodanig konden worden gebruikt. De betrokken ministeries hadden daarom beslist, dat het onderhavige produkt steeds als lijm behoorde te worden belast en onder post 332 bis diende te worden opgenomen.

Hoewel de Tariefcommissie in bepaalde gevallen, waarin de bestemming niet voldoende was bepaald, het produkt waarop het geding betrekking heeft had ingedeeld onder post 279-a-2, hadden de autoriteiten in de Beneluxlanden het nog voor de inwerkingtreding van de nomenclatuur van Brussel, die op zichzelf onaantastbaar is, aan een invoerrecht van 10 % onderworpen.

In casu kan dus geen sprake zijn van verhoging van een douanerecht of van een afwijking van artikel 12 van het Verdrag.

Van Gend & Loos merkt hieromtrent op, dat alleen die waterige oplossingen van aminoplasten onder post 332 bis konden worden ingedeeld, waaraan vulstoffen of bindmiddelen waren toegevoegd, waardoor alleen nog een harder nodig was om een volledig werkende lijm te vervaardigen, met andere woorden die waterige oplossingen die niet als een grondstof konden worden beschouwd.

De Commissie van de E.E.G. is in de eerste plaats van oordeel, dat het verbod van artikel 12 betrekking heeft op elk goed dat voorwerp kan zijn van goederenverkeer tussen de Lid-Staten (voor zover dit goederenverkeer zich uitstrekt over produkten die voldoen aan een van de voorwaarden van artikel 19, lid 2).

Artikel 12 bedoelt niet alleen handhaving van het algemeen niveau der douanerechten die de onderscheidene Lid-Staten in hun onderlinge handelsbetrekkingen toepassen, doch betreft ieder produkt afzonderlijk; het lijdt geen enkele uitzondering, zelfs niet van gedeeltelijke of tijdelijke aard.

De Commissie merkt vervolgens op, dat ten aanzien van artikel 12 dient te worden uitgegaan van het ten tijde van de inwerkingtreding van het Verdrag feitelijk toegepaste recht; dit laatste resulteert uit het geheel van wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen en gebruiken.

Het feit, dat aminoplasten in een aantal gevallen onder een andere tariefpost zijn ingedeeld, is op zichzelf onvoldoende om niet aan te nemen, dat het recht van 10 % van post 332 bis voor de aminoplasten als feitelijk toegepast recht moet worden aangemerkt.

In casu dient te worden uitgegaan van het begrip „klaarblijkelijke geldigheid”: wanneer er een officiële interpretatie bestaat van de bevoegde instantie en in overeenstemming daarmede aan de uitvoerende ambtenaren instructies worden gegeven voor de vaststelling van de wijze van heffing van een bepaald recht, dan is dat het „toegepaste recht” in de zin van artikel 12 van het Verdrag.

De Commissie beschouwt dus het recht van 10 % als toegepast recht bij de inwerkingtreding van het Verdrag; in casu heeft zich derhalve geen verhoging voorgedaan in strijd met artikel 12.