Hof van Justitie EU 04-12-1974 ECLI:EU:C:1974:133

De feiten en het procesverloop

De „Church of Scientology” is een in de Verenigde Staten van Amerika gevestigde organisatie die in het Verenigd Koninkrijk werkzaam is via een „College” te East Grinstead, Sussex. De Britse Regering acht de activiteiten van de „Church of Scientology” in strijd met de openbare orde. Op 25 juli 1968 verklaarde de minister van Volksgezondheid in het Lagerhuis dat de regering overtuigd is van de sociale schadelijkheid van scientologie. In de verklaring werd onder meer gezegd:

„Scientologie is een pseudo-filosofische cultus … Na bestudering van alle beschikbare gegevens is de regering tot de overtuiging gekomen dat de scientologie sociaal schadelijk is. Zij vervreemdt gezinsleden van elkaar en schrijft haar tegenstanders kwaadwillige en schandelijke beweegredenen toe; haar autoritaire beginselen en praktijken vormen een potientiële bedreiging voor de persoonlijkheid en het welzijn van haar misleide volgelingen; met name haar methoden kunnen een ernstig gevaar opleveren voor de gezondheid van degenen, die zich eraan onderwerpen. Er zijn aanwijzingen dat nu ook kinderen worden geïndoctrineerd. Volgens de bestaande wetgeving kan de beoefening der scientologie niet worden verboden, maar de regering heeft de scientologie zo verwerpelijk bevonden, dat al het mogelijke moet worden gedaan om de groei ervan te verhinderen … Buitenlanders komen hier de scientologie bestuderen en aan het zogenaamde College te Eeast Grinstead werken. De regering kan dit volgens de bestaande wetgeving tegengaan … een heeft besloten dat te doen. De volgende maatregelen worden onmiddellijk van kracht…

(…)

1. Voor arbeid bij een scientologische instelling… worden aan vreemdelingen geen arbeidsvergunningen afgegeven”.

Mejuffrouw van Duyn is Nederlands onderdaan. Bij brief van 4 mei 1973 werd haar een betrekking als secretaresse bij de Church of Scientology aan het College te East Grinstead aangeboden. Voornemens die betrekking te aanvaarden, arriveerde zij op 9 mei 1973 op Gatwick Airport, waar haar na ondervraging door de immigratieambtenaar de toegang tot het Verenigd Koninkrijk werd geweigerd. Tijdens de ondervraging bleek dat zij gedurende zes maanden bij een scientologische instelling in Amsterdam had gewerkt, een cursus in de scientologie had gevolgd, praktizerend scientologe was en bij een scientologische instelling in het Verenigd Koninkrijk dacht te gaan werken.

De grond waarop Mejuffrouw van Duyn de toegang tot het Verenigd Koninkrijk werd geweigerd, is vermeld in het document „Refusal of Leave to Enter” dat haar door de immigratieambtenaar werd ter hand gesteld, en luidt: „Naar aanleiding van Uw verzoek om toelating tot het Verenigd Koninkrijk teneinde een functie te aanvaarden bij de Church of Scientology wordt U medegedeeld dat de Secretary of State het ongewenst acht die toestemming te verlenen aan iemand die voor deze organisatie werkt of daarbij in dienst is.”

Ingevolge sectie 4 lid 1, van de Immigration Act 1971 berust de bevoegdheid om de toegang tot het Verenigd Koninkrijk te weigeren bij de immigratieambtenaren. De toegang werd door de immigratieambtenaar geweigerd overeenkomstig het regeringsbeleid en krachtens Rule 65 van de toepasselijke Immigration Rules for Control of Entry, die kracht van wet hebben. Rule 65 luidt:

„Iedere passagier, behalve de echtgenote of een kind beneden 18 jaar van een in het Verenigd Koninkrijk gevestigde persoon, kan toegang worden geweigerd met als grond dat die uitsluiting in het algemeen belang is, wanneer:

1. de Secretary of State persoonlijk aldus heeft beslist of

2. volgens inlichtingen waarover de immigratieambtenaar beschikt, een weigering op die grond terecht lijkt, bijvoorbeeld indien vanwege het karakter, het gedrag of de relaties van de passagier het verlenen van toegang ongewenst is.”

Mejuffrouw van Duyn stelt met een beroep op de gemeenschapsregels inzake het vrije verkeer van werknemers, met name artikel 48 EEG-Verdrag, verordening nr. 1612/68 en artikel 3 van richtlijn nr. 64/22^(*), dat de weigering van toegang onwettig is en verzoekt het High Court te verklaren dat zij gerechtigd is in verband met tewerkstelling in het Verenigd Koninkrijk te verblijven en aldaar toegang te krijgen.

Alvorens nader te beslissen, heeft het High Court besloten het geding te schorsen en het Hof van Justitie krachtens artikel 177 EEG-Verdrag te verzoeken om een prejudiciële uitspraak over de volgende vraagpunten:

1. Is artikel 48 EEG-Verdrag rechtstreeks toepasselijk in die zin, dat het voor particulieren rechten doet ontstaan, welke zij in een Lid-Staat in rechte geldend kunnen maken?

2. Is de op 25 februari 1964 overeenkomstig het EEG-Verdrag vastgestelde richtlijn nr. 64/221 rechtstreeks toepasselijk in die zin, dat zij voor particulieren rechten doet ontstaan, welke zij in een Lid-Staat in rechte geldend kunnen maken?

3. Dienen artikel 48 EEG-Verdrag en artikel 3 van richtlijn nr. 64/221/EEG aldus te worden verstaan dat een Lid-Staat bij het nakomen van zijn verplichting om de maatregel van openbare orde uitsluitend te doen berusten op het persoonlijke gedrag van de betrokken persoon, is gerechtigd als persoonlijk gedrag in aanmerking te nemen:

   1. het feit dat de betrokken persoon is of was aangesloten bij een groep of organisatie, wier activiteiten door de Lid-Staat strijdig worden geacht met het openbaar belang, maar in die Staat niet onwettig zijn,

   2. het feit dat de betrokken persoon voornemens is in die Lid-Staat een dienstbetrekking bij een dergelijke groep of organisatie te aanvaarden, terwijl aan de onderdanen van die Lid-Staat, die bij een dergelijke groep of organisatie een soortgelijke dienstbetrekking wensen te aanvaarden, geen beperkingen in de weg worden gelegd?

4. De verwijzingsbeschikking van 1 maart 1974 is ingeschreven ter griffie van het Hof op 13 juni 1974.

Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend voor mejuffrouw van Duyn door A. Newman, voor het Verenigd Koninkrijk door W. H. Godwin en voor de Commissie door haar juridisch adviseur A. McClellan.

Het Hof heeft, op rapport van de Rechter-Rapporteur en gehoord de Advocaat-Generaal, besloten zonder instructie tot de mondelinge behandeling over te gaan.

Bij het Hof ingediende schriftelijke opmerkingen

Ten aanzien van de eerste vraag

Overwegende dat het Hof in de eerste plaats wordt gevraagd of artikel 48 EEG-Verdrag rechtstreeks toepasselijk is in die zin dat het voor particulieren rechten doet ontstaan, welke zij in een Lid-Staat in rechte geldend kunnen maken;

Overwegende dat artikel 48, leden 1 en 2, bepaalt dat het vrije verkeer van werknemers aan het einde van de overgangsperiode tot stand wordt gebracht en „de afschaffing” inhoudt „van elke discriminatie op grond van de nationaliteit tussen de werknemers der Lid-Staten, wat betreft de werkgelegenheid, de beloning en de overige arbeidsvoorwaarden”;

dat deze bepalingen de Lid-Staten een duidelijk omschreven verplichting opleggen waartoe generlei handeling van hetzij de gemeenschapsinstellingen hetzij de Lid-Staten nodig is en die laatstgenoemde bij de uitvoering dier verplichting geen enkele beoordelingsbevoegdheid laat;

dat lid 3 bij de omschrijving van de rechten die het beginsel van het vrije verkeer van werknemers meebrengt, een voorbehoud maakt inzake de beperkingen die om redenen van openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid zijn gerechtvaardigd;

dat de toepassing van dit voorbehoud evenwel vatbaar is voor rechterlijke toetsing, zodat de mogelijkheid voor een Lid-Staat om het voorbehoud in te roepen niet verhindert dat artikel 48, waarin het beginsel van het vrije verkeer van werknemers is neergelegd, voor particulieren rechten doet ontstaan, welke zij in rechte geldend kunnen maken en welke de nationale rechter dient te handhaven;

dat de eerste vraag derhalve bevestigend dient te worden beantwoord;

Ten aanzien van de tweede vraag

Overwegende dat het Hof in de tweede plaats wordt gevraagd of richtlijn nr. 64/221 van de Raad van 25 februari 1964 voor de coördinatie van de voor vreemdelingen geldende bijzondere maatregelen ten aanzien van verplaatsing en verblijf, die gerechtvaardigd zijn uit hoofde van de openbare orde, de openbare veiligheid en de volksgezondheid, rechtstreeks toepasselijk is in die zin, dat zij voor particulieren rechten doet ontstaan, welke zij in een Lid-Staat in rechte geldend kunnen maken;

dat uit de verwijzingsbeschikking volgt dat het van de bepalingen der richtlijn hier alleen gaat om artikel 3, lid 1, dat voorschrijft dat „de maatregelen van openbare orde of openbare veiligheid uitsluitend moeten berusten op het persoonlijk gedrag van de betrokkene”;

Overwegende dat het Verenigd Koninkrijk heeft opgemerkt dat artikel 189 van het Verdrag onderscheid maakt tussen de werking van verordeningen, richtlijnen en beschikkingen en dat bijgevolg moet worden aangenomen dat de Raad, door geen verordening maar een richtlijn vast te stellen, heeft gewild dat de richtlijn anders zou werken dan een verordening en dus niet rechtstreeks toepasselijk zou zijn;

Overwegende evenwel, dat wanneer krachtens de voorschriften van artikel 189 verordeningen rechtstreeks toepasselijk zijn en mitsdien naar hun aard tot directe gevolgen kunnen leiden, zulks niet wil zeggen dat andere groepen handelingen als in dit artikel bedoeld nimmer analoge gevolgen teweeg kunnen brengen;

dat het met de dwingende werking, die in artikel 189 aan de richtlijn wordt toegekend, onverenigbaar ware indien men in beginsel zou uitsluiten dat een daarbij opgelegde verplichting kan worden ingeroepen door personen op wie zij betrekking heeft;

dat met name in gevallen waarin de gezagsorganen van de Gemeenschap de Lid-Staten bij richtlijn hebben verplicht een bepaalde gedragslijn te volgen, het nuttig effect van zodanige handeling zou worden verzwakt wanneer de justitiabelen zich daarop in rechte niet zouden mogen beroepen en de nationale rechterlijke instanties daarop niet als element van het gemeenschapsrecht acht zouden mogen slaan;

dat artikel 177, waarin aan de nationale rechterlijke instanties wordt toegestaan zich tot het Hof te wenden inzake de geldigheid en de uitlegging van alle handelingen der instellingen, zonder onderscheid, voorts impliceert dat die handelingen door justitiabelen bij genoemde rechterlijke instanties mogen worden ingeroepen; dat in ieder afzonderlijk geval moet worden onderzocht, of aard, opzet en bewoordingen van het betrokken voorschrift medebrengen dat het in de rechtsbetrekkingen tussen de Lid-Staten en particulieren tot directe gevolgen kan leiden;

Overwegende dat artikel 3, lid 1, van richtlijn nr. 64/221, door het voorschrift dat de maatregelen van openbare orde uitsluitend moeten berusten op het persoonlijk gedrag van de betrokkene, strekt tot beperking van de discretionaire bevoegdheid welke de nationale wetgevingen in het algemeen toekennen aan de ter zake van toelating en uitzetting van vreemdelingen bevoegde autoriteiten;

dat enerzijds de bepaling een verplichting bevat, waaraan geen enkel voorbehoud of voorwaarde is verbonden en die naar haar aard geen enkele nadere handeling nodig maakt van hetzij de gemeenschapsinstellingen, hetzij de Lid-Staten;

dat anderzijds, daar het om een verplichting voor de Lid-Staten gaat om, bij de toepassing van een uitzonderingsbepaling op een der grondbeginselen van het Verdrag ten gunste van particulieren, geen rekening te houden met factoren buiten het persoonlijk gedrag, de rechtszekerheid van de belanghebbenden verlangt dat zij die verplichting kunnen inroepen, ook al is deze vervat in een normatieve handeling die niet van rechtswege in haar geheel rechtstreeks werkt;

dat, wanneer over de uitlegging van de zin en juiste strekking van de bepaling vragen kunnen rijzen, deze langs gerechtelijke weg kunnen worden opgelost, mede gelet op de procedure van artikel 177 van het Verdrag;

dat derhalve de gestelde vraag aldus moet worden beantwoord dat artikel 3, lid 1, van richtlijn nr. 64/221 van de Raad van 25 februari 1964 voor particulieren rechten doet ontstaan, welke zij in een Lid-Staat in rechte geldend kunnen maken en welke de nationale rechter dient te handhaven;

Ten aanzien van de derde vraag

Overwegende dat het Hof in de derde plaats wordt gevraagd of artikel 48 van het Verdrag en artikel 3 van richtlijn nr. 64/221 aldus dienen te worden verstaan dat

„een Lid-Staat bij het nakomen van zijn verplichting om de maatregel van openbare orde uitsluitend te doen berusten op het persoonlijk gedrag van de betrokken persoon, is gerechtigd als persoonlijk gedrag in aanmerking te nemen:

1. het feit dat de betrokken persoon is of was aangesloten bij een groep of organisatie, wier activiteiten door de Lid-Staat strijdig worden geacht met het openbaar belang, maar in die Staat niet onwettig zijn,

2. het feit dat de betrokken persoon voornemens is in die Lid-Staat een dienstbetrekking bij een dergelijke groep of organisatie te aanvaarden, terwijl aan de onderdanen van die Lid-Staat, die bij een dergelijke groep of organisatie een soortgelijke dienstbetrekking wensen te aanvaarden, geen beperkingen in de weg worden gelegd.”

Overwegende dat ten deze allereerst dient te worden onderzocht of aansluiting bij een groep of organisatie op zichzelf persoonlijk gedrag kan opleveren in de zin van artikel 3 van richtlijn nr. 64/221;

dat, al vermag een aansluiting die in het verleden is geëindigd in het algemeen niet rechtvaardigen dat het recht op vrij verkeer binnen de Gemeenschap aan de belanghebbende wordt ontzegd, niettemin een tegenwoordige aansluiting, als blijk van deelneming aan de activiteiten van de groep of organisatie alsmede van identificering met haar doel en strekking, kan worden beschouwd als een vrijwillige handeling van de betrokkene en bijgevolg als onderdeel van diens persoonlijk gedrag in de zin van genoemde bepaling;

Overwegende dat de gestelde vraag voorts het probleem doet rijzen welk belang moet worden toegekend aan het feit dat de activiteiten van de betrokken organisatie, die door de Lid-Staat strijdig worden geacht met het openbaar belang, door de nationale wet toch niet zijn verboden;

dat ten deze zij opgemerkt dat het begrip openbare orde in communautair verband en met name als rechtvaardiging van een uitzondering op het grondbeginsel van het vrije verkeer van werknemers, strikt moet worden opgevat, zodat de strekking ervan niet eenzijdig door elk der Lid-Staten zonder controle van de gemeenschapsinstellingen kan worden bepaald;

dat niettemin de specifieke omstandigheden die een beroep op het begrip openbare orde zouden kunnen rechtvaardigen, naar land en tijd kunnen verschillen en dat mitsdien ten deze aan de bevoegde nationale autoriteiten een beoordelingsmarge, binnen de door het Verdrag gestelde grenzen, moet worden toegekend;

dat hieruit volgt dat van een Lid-Staat, welks bevoegde autoriteiten een duidelijk standpunt hebben ingenomen ten opzichte van de activiteiten van een bepaalde organisatie door deze als een gevaar voor de maatschappij aan te merken, en die bestuurlijke maatregelen hebben getroffen om die activiteiten tegen te gaan, voor een beroep op het begrip openbare orde niet kan worden verlangd die activiteiten bij de wet te doen verbieden, indien zulks onder de gegeven omstandigheden niet dienstig wordt geacht;

Overwegende dat de gestelde vraag tenslotte het probleem doet rijzen of een Lid-Staat om redenen van openbare orde gerechtigd is zich ertegen te verzetten dat een onderdaan van een andere Lid-Staat op zijn grondgebied een dienstbetrekking aanvaardt bij een groep of organisatie, terwijl aan zijn eigen onderdanen geen analoge beperkingen in de weg worden gelegd;

Overwegende dat ten deze het Verdrag, ook al bevat dit het beginsel van het vrije verkeer van werknemers zonder discriminatie tussen de onderdanen van de Lid-Staten, in artikel 48, lid 3, bij de daaruit voortvloeiende rechten een voorbehoud maakt voor beperkingen die zijn gerechtvaardigd uit hoofde van openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid;

dat, onder dit voorbehoud, de rechten krachtens genoemde bepaling onder meer omvatten het recht om in te gaan op een feitelijk aanbod van tewerkstelling, zich te dien einde vrij te verplaatsen over het grondgebied der Lid-Staten en in een der Lid-Staten te verblijven teneinde daar een beroep uit te oefenen;

dat het genoemde voorbehoud, indien van toepassing, derhalve tot gevolg heeft dat de toegang tot het grondgebied van een Lid-Staat en het verblijf aldaar kunnen worden geweigerd aan een onderdaan van een andere Lid-Staat;

dat anderzijds een beginsel van internationaal recht dat het EEG-Verdrag niet geacht kan worden in de betrekkingen tussen de Lid-Staten te miskennen, zich ertegen verzet dat een Lid-Staat zijn eigen onderdanen het recht van toegang tot zijn grondgebied en verblijf aldaar ontzegt;

dat hieruit volgt dat een Lid-Staat om redenen van openbare orde in voorkomend geval een onderdaan van een andere Lid-Staat kan verhinderen gebruik te maken van het beginsel van het vrije verkeer van werknemers om een bepaalde dienstbetrekking te aanvaarden, ook al legt zij haar eigen onderdanen geen analoge beperking op;

dat mitsdien op de gestelde vraag moet worden geantwoord dat artikel 48 EEG-Verdrag en artikel 3, lid 1, van richtlijn nr. 64/221 aldus dienen te worden verstaan dat een Lid-Staat, met een beroep op de beperkingen die door de openbare orde zijn gerechtvaardigd, als persoonlijk gedrag van de betrokkene in aanmerking mag nemen dat deze is aangesloten bij een groep of organisatie, wier activiteiten door de Lid-Staat als een gevaar voor de maatschappij worden beschouwd zonder evenwel te zijn verboden, en zulks zelfs wanneer geen beperkingen worden opgelegd aan onderdanen van die Staat, die bij diezelfde groepen of organisaties een soortgelijke dienstbetrekking wensen te aanvaarden als de onderdaan van een andere Lid-Staat;

Ten aanzien van de kosten

Overwegende dat de kosten, door het Verenigd Koninkrijk en door de Commissie van de Europese Gemeenschappen wegens indiening hunner opmerkingen bij het Hof gemaakt, niet voor vergoeding in aanmerking kunnen komen;

dat de procedure ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding als een aldaar gerezen incident is te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen;