Hof van Justitie EU 16-12-1976 ECLI:EU:C:1976:191

Opmerkingen van de firma Comet

Verzoekster in het hoofdgeding erkent dat in het algemeen het laten verlopen van een beroepstermijn binnen het kader van nationaal recht aan de justitiabele kan worden tegengeworpen en een overheidsbesluit onaantastbaar maakt.

De vraag van de Nederlandse rechter komt erop neer of dit beginsel ook toepassing moet vinden in het geval van een gepretendeerde of zelfs vaststaande situatie van strijdigheid van het overheidsbesluit met het gemeenschapsrecht; aan de orde is daarom de verhouding tussen nationaal recht en gemeenschapsrecht.

Komt de justitiabele een zelfstandige actie toe om aan een situatie van strijdigheid met het gemeenschapsrecht een einde te kunnen maken? Is deze actie onafhankelijk van nationaal recht, zodat zij ook kan worden ingesteld na het verstrijken van de beroepstermijn naar nationaal recht? Of moet juist worden aangenomen dat de beroepstermijnen van toepassing zijn, omdat, zoals in de verwijzingsuitspraak wordt opgemerkt, „aanvaarding van het standpunt van verzoekster zou meebrengen, dat de besluiten van de nationale administratie zonder beperking naar tijdsduur bij de nationale rechter kunnen worden aangevochten, waardoor de administratie die bescherming zou komen te ontberen, welke zij nodig heeft voor het op juiste wijze vervullen van haar eigen, dan wel van de haar in EEG-verband opgedragen taken.”

Verzoekster meent dat het opheffen van een situatie van strijdigheid met het gemeenschapsrecht voorrang moet hebben boven een exceptie van nietontvankelijkheid wegens overschrijding van een beroepstermijn.

De voorrang van het gemeenschapsrecht boven het nationale recht is een algemeen rechtsbeginsel; het impliceert dat de communautaire rechtsorde wordt aangetast als de Lid-Staten nog de praktische mogelijkheid zouden hebben maatregelen te nemen die de praktische invloed van het Verdrag, welke op de rechtstreekse werking van een aantal regels berust, kunnen neutraliseren.

Een Lid-Staat moet zich er niet op kunnen beroepen dat aan formele vereisten is voldaan, indien dit niet medebrengt dat de rechtssituatie van de justitiabele totaal en onvoorwaardelijk in overeenstemming is met de strekking van het gemeenschapsrecht. Verzoekster wijst ten deze op artikel 5 van het Verdrag en de rechtspraak van het Hof betreffende de „nuttige werking” van het gemeenschapsrecht.

Met betrekking tot de vraag of een individuele burger een actie tot zijn beschikking heeft, meent verzoekster dat deze vraag niet slechts aan formele regels moet worden getoetst, maar ook aan de plicht van de Lid-Staten, de particulieren en de gemeenschapsinstellingen om de toepassing van het gemeenschapsrecht in de praktijk te waarborgen. Het correlaat van deze plicht is het recht van iedere Europese burger op „Folgenbeseitigung”, dat wil zeggen dat de gevolgen van een met het gemeenschapsrecht strijdige situatie hoe dan ook worden opgeheven. Verzoekster verwijst naar het betoog van de firma Rewe in zaak 33-76 en naar 's Hofs arrest in zaak 39-72 (Commissie t. Italië, arrest van 7 februari 1972, Jurispr. 1973, blz. 101), waarin wordt gesteld dat een handelen van een Lid-Staat in strijd met zijn verplichtingen grond kan opleveren voor aansprakelijkheid van die Staat tegenover de betrokken burgers.

De individuele actie is noodzakelijk en dient ook noodzakelijk voorrang te hebben boven regels van nationaal recht om de totale gelding en uniforme toepassing van het gemeenschapsrecht te waarborgen. Verzoekster dient derhalve ontvankelijk te worden verklaard en verweerder mag aan het overschrijden van de beroepstermijn niet het recht ontlenen te weigeren op het beroepen besluit terug te komen.

De nationale bepaling is onverenigbaar met het gemeenschapsrecht, ongeacht of het Hof deze inbreuk heeft vastgesteld, 's Hofs beslissing draagt een declaratoir en niet een constitutief karakter.

Wat betreft de consequenties die een zelfstandige actie kan hebben voor de nationale overheid, en hetgeen dienaangaande door de verwijzende rechter is opgemerkt, wijst verzoekster erop dat indien men rekening houdt met praktische overwegingen met betrekking tot de financiële consequenties van de erkenning van een individuele actie, het wederom de Lid-Staat is die in de praktijk uitmaakt wat de rechtsgevolgen van zijn handelen zijn.

De bescherming die de administratie nodig heeft om haar taken te kunnen vervullen, zal zij in de eerste plaats zelf moeten scheppen door te zorgen dat haar handelingen in overeenstemming zijn met het gemeenschapsrecht.

Opmerkingen van de Commissie van de Europese Gemeenschappen

Ofschoon, aldus de Commissie, partijen het erover eens zijn dat de litigieuze heffingen moeten worden aangemerkt als heffingen van gelijke werking als uitvoerrechten en 'als zodanig sedert het einde van de eerste etappe (1 januari 1962) ingevolge artikel 16 EEG-Verdrag zijn verboden, moet toch worden opgmerkt dat dit niet betekent dat indien zo een heffing toch wordt toegepast, de betrokken onderneming een zelfstandige rechtsvordering toekomt, op grond waarvan zij, onafhankelijk van enige in het nationale recht verankerde rechtsgrondslag, de teruggave van de door haar betaalde heffing zou kunnen vorderen.

Het feit dat artikel 16 rechtstreeks werkt, is boven elke twijfel verheven, maar de conclusie dat de debiteur zich er rechtstreeks op kan beroepen dat de heffing in strijd is met het Verdrag, betekent nog niet dat daarmede reeds vaststaat onder welke omstandigheden, op welke wijze en op welke rechtsgrondslag hij de terugbetaling van die onwettig geheven belasting kan vorderen.

Artikel 16 EEG-Verdrag verleent de belastingdebiteur in de eerste plaats het recht de heffing niet te voldoen. Bovendien kan hij het reeds betaalde terugvorderen. Het Hof is er evenwel steeds van uitgegaan dat de terugvordering van ten onrechte toegepaste nationale of communautaire heffingen dient te geschieden op basis van aan het nationale recht ontleende rechtsgrondslagen voor dergelijke vorderingen. De Commissie haalt onder meer het arrest van 19 december 1968 aan (zaak 13-68, Salgoil, Jurispr. 1968, blz. 631), waarin wordt overwogen dat „voor zover bij de onderhavige bepalingen (de artikelen 31 en 32 EEG-Verdrag) aan de justitiabelen rechten worden toegekend die de nationale rechter dient te handhaven, deze laatste gehouden is de bescherming van die rechten te verzekeren, terwijl de rechtsorde van elk der Lid-Staten de bevoegde rechterlijke instanties moet aanwijzen en daartoe genoemde rechten heeft te kwalificeren naar maatstaven van nationaal recht.”

Voorts is in het arrest van 16 december 1960 (zaak 6-60, Humblet, Jurispr. 1960, blz. 1189) verklaard dat vorderingen tot toekenning van interesten, die worden ingesteld naar aanleiding van de teruggave van met het Verdrag strijdige heffingen, volgens het nationale recht moeten worden behandeld, terwijl volgens het arrest van 21 mei 1976 (zaak 26-74, Roquette Frères, nog niet gepubliceerd) vorderingen tot schadevergoeding wegens in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid ten onrechte opgelegde invoerheffingen, eerst overeenkomstig de voorschriften van het nationale recht moeten worden ingesteld tegen de Lid-Staat die de heffingen heeft geïnd, en dat pas daarna de Gemeenschap op basis van artikel 215 EEG-Verdrag kan worden aangesproken.

De omstandigheid dat vorderingen tot terugbetaling volgens nationale bepalingen moeten worden ingesteld, houdt stellig in dat die teruggave afhankelijk wordt gemaakt van regels die van Lid-Staat tot Lid-Staat verschillen; deze situatie beantwoordt evenwel aan de huidige stand van de integratie op het gebied van de individuele rechtsbescherming.

Het in het Verdrag neergelegde systeem voor de rechtsbescherming wordt gekenmerkt door het feit dat de door het communautaire recht en het nationale recht voor de rechtsbescherming geschapen waarborgen elkaar aanvullen en ineengrijpen en zich dus niet over en weer als absolute tegenstellingen uitsluiten. Met dit systeem is het zeer wel verenigbaar dat de rechtmatigheid van de toepassing van een heffing van gelijke werking als een douanerecht aan het Verdrag wordt getoetst, maar dat de betrokkene om zijn vordering tot teruggave te kunnen effectueren, naar het nationale recht wordt verwezen.

Op het nationale recht gebaseerde subjectieve rechten op teruggave kunnen door de betrokkene slechts geldend worden gemaakt in de mate en onder de voorwaarden die het desbetreffende nationale recht daarvoor stelt. Dit geldt zowel voor de materiële voorwaarden als voor het probleem van de rechterlijke bevoegdheid en de te volgen procedure en impliceert ook de vraag of voor de vordering tot teruggave van de verrichte betalingen volstaan kan worden met het beroep op één rechtsgrondslag dan wel of naast het eigenlijke recht op teruggave nog een afzonderlijke vordering tot intrekking van de ten aanzien van de betrokkene uitgevaardigde betalingsbevelen geldend moeten worden gemaakt.

In dit opzicht geldt in beginsel materieel nationaal recht; dit sluit de mogelijkheid niet uit dat bepaalde voorschriften van dit nationale recht in een concreet geval worden onderzocht in het licht van de vraag of, en in hoeverre, zij tegen het beginsel van de in artikel 16 EEG-Verdrag neergelegde rechtsbescherming indruisen omdat zij een volledige en onbeperkte terugbetaling a priori uitsluiten.

Op zich genomen laat de stelling dat artikel 16 EEG-Verdrag ten behoeve van de particulieren rechten in het leven roept welke de nationale rechter dient te handhaven, ook een uitlegging in deze zin toe, dat dit voorschrift niet slechts als toets voor de rechtmatigheid van een bepaalde heffing geldt, maar dat zij daaraan ook de bijkomende functie van materieelrechtelijke grondslag voor een zelfstandig subjectief recht op teruggave verleent. Dit zou betekenen dat de mogelijkheden van terugvordering in één rechtsgrondslag samengevat en aan de voorwaarden, verschillen en toevalligheden van de nationale rechtsorden en de specifieke regelingen daarvan onttrokken worden, en dat op een essentieel punt de individuele rechtsbescherming tegen de met het Verdrag strijdige gedragingen van de Lid-Staten wordt geunificeerd. De Lid-Staten zouden dan de terugbetaling van ten onrechte opgelegde heffingen niet kunnen doen afhangen van andere, door hun nationale recht gestelde voorwaarden, maar bijgevolg zouden de betrokkenen ter staving van hun vorderingen tot teruggave ook niet meer kunnen teruggrijpen op de grondslagen van hun nationale recht. Volgens de Commissie is deze opvatting zeer duidelijk niet die waarvan het Hof in zijn jurisprudentie over de rechtstreekse werking van de artikelen 13, lid 2, en 16 is uitgegaan; men zou evenwel een beroep kunnen doen op de theorie van samenloop van rechtsvorderingen en het aan de justitiabele kunnen overlaten de weg van het nationale dan wel die van het gemeenschapsrecht te kiezen. Dit zou niet slechts een novum op het gebied van het gemeenschapsrecht betekenen; ook is te verwachten dat de — vanwege de erdoor gestelde strenge eisen — minder gunstige rechtsgrondslag door de andere zal worden verdrongen.

Wat de toepasselijkheid van nationaal procesrecht betreft, is de Commissie van mening dat, ongeacht de rechtsgrondslag van de vordering — nationaal dan wel communautair —, het de Nederlandse rechter is die overeenkomstig het Nederlandse procesrecht moet worden geadieerd. Er bestaan immers geen communautaire voorschriften van procesrecht, die uitdrukkelijk of naar hun aard voorrang boven de nationale bepalingen hebben.

Blijft evenwel de vraag te beantwoorden of, en in hoeverre, artikel 16 EEG-Verdrag aan de toepassing van de Nederlandse Wet ARBO in de weg staat.

Gaat men ervan uit dat artikel 16 niet meer is dan een vaststelling van de onrechtmatigheid van de exportheffing, dan is het nationale procesrecht zonder enige beperking van toepassing zonder in conflict te komen met voorrang genietend communautair recht. Indien men evenwel artikel 16 aldus interpreteert, dat het een rechtstreekse grondslag behelst voor een terugvorderingsrecht van verzoekster, is het, aldus de Commissie, denkbaar dat het doel van de artikel 16 neergelegde norm en de door de Wet ARBO aan het beroep gestelde voorwaarden met elkaar in conflict komen.

Wanneer aan de uit artikel 16 af te leiden aanspraak op terugbetaling eerst dan volledig recht wordt gedaan wanneer alle ten onrechte toegepaste heffingen zijn terugbetaald, en het effect van de hier in geding zijnde bepalingen van de Wet ARBO juist daarin is gelegen, dat terugbetaling na een bepaalde termijn niet meer mogelijk is, zouden de door deze wet aan het beroep gestelde voorwaarden niet met succes aan verzoekster kunnen worden tegengeworpen. Voor deze oplossing pleit de overweging dat de zin en het effect van de rechtsbescherming die de particulieren door rechtstreeks werkende bepalingen wordt geboden, nu juist hierin bestaan, dat de terugbetaling in alle Lid-Staten aan uniforme voorwaarden is gebonden.

Anderzijds dient men niet uit het oog te verliezen dat men bij de huidige stand van de wetgeving met deze oplossing afziet van iedere regeling van voor de instelling van een beroep geldende voorwaarden en termijnen, aangezien een communautaire regeling van deze aspecten ontbreekt en het nationale procesrecht niet van toepassing zou zijn.

Een dergelijke principiële en algemene terzijdestelling van nationale procedurevoorschriften zou maar moeilijk te rijmen zijn met het tot dusverre door het Hof van Justitie erkende beginsel, dat de nationale rechter moet beslissen volgens zijn eigen nationale procesrecht.

De Commissie meent dat, ook al moet artikel 16 EEG-Verdrag voorrang hebben boven nationaal recht, de toepassing van nationaal procesrecht daardoor niet absoluut wordt uitgesloten.

De bepalingen van de Wet ARBO berusten op het beginsel dat de rechtsbescherming van de particulieren ondergeschikt is aan de eis van rechtszekerheid; dit beginsel is in de rechtsorde van alle Lid-Staten bekend. De Commissie verwijst met name naar 's Hofs arrest van 8 april 1976 (zaak 43-75, Defrenne, nog niet gepubliceerd), waarin wordt overwogen dat individuele rechten van particulieren, die rechtstreeks worden ontleend aan een bepaling van het EEG-Verdrag, met het oog op de handhaving van de rechtszekerheid slechts gedurende bepaalde tijd geldend kunnen worden gemaakt, ook wanneer zulks niet uitdrukkelijk in een voorschrift van gemeenschapsrecht wordt bepaald.

Onwettig zouden evenwel procesvoorschriften zijn die a priori de mogelijkheid uitsluiten dat aanspraken op teruggave door de justitiabele in rechte geldend worden gemaakt, of ze afhankelijk stellen van onmogelijk te vervullen voorwaarden. Maar in dit opzicht stuit toepassing van artikel 33 van de Wet ARBO niet op bezwaren.

De Commissie concludeert dat ten aanzien van zowel op nationaal als op communautair recht steunende vorderingen ter zake van teruggave de voorschriften van nationaal procesrecht betreffende ontvankelijkheid en termijnen van beroep van toepassing zijn, totdat een uniforme gemeenschapsregeling is getroffen.

Opmerkingen van de regering van de Bondsrepubliek Duitsland

De regering van de Bondsrepubliek Duitsland verwijst naar haar opmerkingen in zaak 33-76 (Rewe).

Volgens die opmerkingen verschaft geen enkele bepaling van gemeenschapsrecht aan particulieren een recht op vernietiging of intrekking van een nationale bestuurshandeling die naar nationaal recht onaantastbaar is geworden. De particulieren kunnen zich slechts op de rechtstreekse werking van een gemeenschapsvoorschrift beroepen voor zover dit ingevolge de administratief- en procesrechtelijke bepalingen van de betrokken Lid-Staat mogelijk is.

Dat het gemeenschapsrecht geen bepalingen op het gebied van het administratieve procesrecht bevat, komt niet omdat de gemeenschapsinstellingen hun harmonisatietaak nog niet hebben uitgevoerd, maar veeleer omdat de Gemeenschap ingevolge het EEG-Verdrag zo is ingericht, dat — afgezien van de sectoren van eigen gemeenschapsbestuur en van de algemene harmonisatietaak — de tenuitvoerlegging van het gemeenschapsrecht in handen is gesteld van de administratie en de rechterlijke instanties der Lid-Staten.

De in de gemeenschapsconstitutie verankerde taakverdeling tussen de Gemeenschap en de Lid-Staten brengt mee dat aanspraken van particulieren op vernietiging of intrekking van bestuurshandelingen, respectievelijk op restitutie van het betaalde, hun grond en ook hun grens vinden in de desbetreffende nationale bepalingen.

Er kan dan ook geen sprake zijn van „collisie” tussen gemeenschapsrecht en nationaal recht; door het nationale procesrecht gestelde beperkingen dragen daardoor immers tevens een gemeenschapsrechtelijk karakter.

De bepalingen inzake de formele rechtskracht van overheidsbeschikkingen zijn gegeven in het belang van de rechtszekerheid en de rechtsvrede; deze beginselen zijn als elementen van de rechtsorde der Lid-Staten tevens ongeschreven normen van het gemeenschapsrecht.

De Duitse regering beseft dat de rechtspositie van de particulieren van Lid-Staat tot Lid-Staat kan verschillen. Bij een gelijke mogelijkheid tot nietigverklaring van met het gemeenschapsrecht strijdige overheidsbeschikkingen zou men echter de ongewenste situatie krijgen, dat het administratieve recht van de Lid-Staten voor bepaalde bestuurshandelingen met afwijkende regelingen zou moeten werken. Een dergelijke uniforme mogelijkheid in de Gemeenschap is dan ook ondenkbaar zonder volledige gelijktrekking van het adnfinistratieve procesrecht.

Noch uit artikel 5 van het Verdrag noch uit de „algemene rechtsbeginselen” van de Lid-Staten voor de administratieve procedure kan een gemeenschappelijke aanspraak op intrekking van definitief geworden bestuurshandelingen worden afgeleid.

Het Hof van Justitie heeft in zijn rechtspraak herhaaldelijk de bevoegdheid van de nationale wetgever erkend om, voor zover communautairrechtelijke vorderingen in het kader liggen van de tenuitvoerlegging van gemeenschapsrecht door de Lid-Staten, de procesrechtelijke aspecten daarvan te regelen.

De Duitse regering komt tot de conclusie dat particulieren noch aan de bepalingen houdende verbod van heffingen van gelijke werking als douanerechten, noch aan andere bepalingen van gemeenschapsrecht een aanspraak ontlenen op intrekking van een bestuurshandeling die volgens het recht van de betrokken Staat wegens verstrijken van de beroepstermijn onaanvechtbaar is geworden.

Overwegende dat ter terechtzitting van 9 november 1976 verzoekster in het hoofdgeding, ten deze vertegenwoordigd door M. Hattinga Verschure, advocaat te 's-Gravenhage, de regering van de Bondsrepubliek Duitsland, ten deze vertegenwoordigd door M. Seidel, als gemachtigde, en de Commissie van de Europese Gemeenschappen, ten deze vertegenwoordigd door J. H. J. Bourgeois, als gemachtigde, in hun mondelinge opmerkingen zijn gehoord;

Overwegende dat de advocaat-generaal ter terechtzitting van 30 november 1976 conclusie heeft genomen;