Arrest van het Hof van 5 april 1979.

Gegevens

Instantie: Hof van Justitie EU

Datum uitspraak: 5 april 1979

Uitspraak

ARREST VAN 5-4-1979 — ZAAK 148/78 RATTI

In zaak 148/78,

betreffende een verzoek aan het Hof krachtens artikel 177 EEG-Verdrag van de Pretura Penale te Milaan, in het aldaar dienende strafgeding tegen

TULLIO RATTI, te Milaan

HET HOF VAN JUSTITIE,

samengesteld als volgt: J. Mertens de Wilmars, president van de Eerste Kamer, waarnemend president, Mackenzie Stuart, president van de Tweede Kamer, P. Pescatore, M. Sørensen, A. O'Keeffe, G. Bosco en A. Touffait, rechters,

advocaat-generaal: G. Reischl

griffier: A. Van Houtte

het navolgende

ARREST

De feiten

De feiten, het procesverloop en de krachtens artikel 20 van s' Hofs Statuut-EEG ingediende schriftelijke opmerkingen kunnen worden samengevat als volgt:

I — De feiten en het procesverloop

De firma Silvam te Senago (Milaan), met als wettelijke vertegenwoordiger de heer Ratti, heeft ingevolge een besluit van de directie een aanvang gemaakt met het verpakken en etiketteren van oplosmiddelen op de wijze voorgeschreven in de richtlijn van de Raad nr. 73/173 van 4 juni 1973. Tevens is zij begonnen 's Raads richtlijn nr. 77/728 van 7 november 1977 op haar vernissen toe te passen.

Deze beide richtlijnen zijn echter nog niet in de Italiaanse rechtsorde „gerecipieerd”: thans geldt daar nog wet nr. 245 van 5 maart 1963 (Gazzetta Ufficiale, blz. 1451), die zowel betrekking heeft op oplosmiddelen als op vernissen.

Wet nr. 245 is enerzijds strenger (in alle gevallen moet de hoeveelheid benzeen, tolueen en xyleen in het oplosmiddel of de vernis worden aangegeven) en anderzijds soepeler (de aanduiding van alle giftig, corrosief, irriterend of licht ontvlambaar geachte bestanddelen is niet verplicht) dan de beide genoemde richtlijnen, hetgeen zowel voor de in Italië vervaardigde produkten als voor de ingevoerde problemen oplevert.

Ratti wordt voor de Pretura te Milaan, Ve strafkamer, strafrechtelijk vervolgd wegens overtreding van wet nr. 245. Daar de Pretura van oordeel was dat het geding vragen van uitlegging van gemeenschapsrecht opwierp, heeft het de volgende prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie voorgelegd:

Is richtlijn nr. 73/173 van 4 juni 1973 van de Raad van de Europese Gemeenschappen, en met name artikel 8 daarvan, een rechtstreeks toepasselijke rechtsregel, waaraan particulieren subjectieve rechten ontlenen die door de nationale rechter moeten worden beschermd?
Is het niettegenstaande dat artikel, geoorloofd om bij nationale wet nauwkeuriger en meer gedetailleerde, althans andere eisen en maxima dan in de richtlijn omschreven vast te stellen, en kan daarin een belemmering worden gezien voor het vrije verkeer van en de handel in de in deze richtlijn bedoelde waren en produkten (dat wil zeggen oplosmiddelen), doordat aldus gezien de door de nationale wettelijke regeling opgelegde verplichting om op de verpakkingen gegevens te vermelden die in de richtlijn niet worden vereist — rechtstreeks invloed wordt uitgeoefend op de instelling en werking van de gemeenschappelijke markt?
Kan met name de verplichting om op de verkoopverpakking de aanwezigheid van benzeen, tolueen en xyleen in het oplosmiddel of in het produkt te vermelden, met specificatie van het totale percentage daarvan, en afzonderlijk dat van benzeen alleen, zulks op grond van artikel 8 van wet nr. 245 van 5 maart 1963 onverenigbaar zijn met genoemde richtlijn, en wel zulks op grond van het enkele feit dat bedoelde vermeldingen (onder strafbedreiging) verplicht zijn gesteld, dan wel gezien de modaliteiten ter nakoming van die verplichting voorzien, mede in aanmerking genomen de algemene ratio welke aan de richtlijn ten grondslag schijnt te liggen?
Houden de ingeroepen nationale bepalingen, die zonder onderscheid van toepassing zijn op alle produkten die op de binnenlandse markt worden aangeboden, wat die produkten betreft een belemmering, verbod of beperking van de handel en het vrije verkeer in, ook al zijn zij bedoeld om de gezondheid der verbruikers in verdergaande mate te beschermen?
(Er bestaat overvloedige wetenschappelijke literatuur waarin, althans sedert de jaren '60, de nadruk wordt gelegd op de gevaarlijkheid van stoffen als benzeen, tolueen en xyleen, vooral voor arbeiders die dikwijls — zonder het te weten — gedwongen zijn om te gaan met oplosmiddelen waarin die stoffen in zeer hoge percentages voorkomen, en niet alleen voor hen, immers iedere consument die een vernis in handen krijgt waarin die stoffen voorkomen, kan aan ernstige risico's zijn blootgesteld.)
Is richtlijn nr. 77/728 van 7 november 1977 van de Raad van de Europese Gemeenschappen, en inzonderheid artikel 9 daarvan, wat betreft de negatieve verplichtingen welke sedert de kennisgeving van die richtlijn aan de Lid-Staten zijn opgelegd, onmiddellijk en rechtstreeks toepasselijk, wanneer een particulier zich vóór het verstrijken van de termijn binnen welke de Lid-Staat tot aanpassing had over te gaan, in goed vertrouwen naar de richtlijn heeft gedragen?

De verwijzingsbeschikking van 8 mei 1978 is op 21 juni 1978 ter griffie van het Hof ingeschreven. Krachtens artikel 20 van 's Hofs Statuut-EEG zijn schriftelijke opmerkingen ingediend door verdachte in het hoofdgeding, de Raad en de Commissie van de Europese Gemeenschappen.

Het Hof heeft, op rapport van de rechter-rapporteur en gehoord de advocaat-generaal, besloten zonder instructie tot de mondelinge behandeling over te gaan.

II — Schriftelijke opmerkingen, ingediend krachtens artikel 20 van 's Hofs Statuut-EEG

A — Opmerkingen van verdachte in het hoofdgeding

De heer Ratti merkt in de eerste plaats op dat „de Italiaanse wettelijke regeling strafsancties voorziet die kennelijk in strijd zijn met zowel de gemeenschapsregeling inzake oplosmiddelen als met die inzake vernissen”, en bespreekt dan wat hem als het voornaamste punt voorkomt: „de werking die beide voornoemde richtlijnen in de rechtsorde van een Lid-Staat kunnen hebben.”

Voor het antwoord op deze vraag beroept hij zich in de eerste plaats op de „vaste rechtspraak van het Hof” en verwijst daarbij onder meer naar de arresten van 4 december 1974 (zaak 41/74, Van Duyn, Jurispr. 1974, blz. 1337) en van 1 februari 1977 (zaak 51/76, Verbond van Nederlandse Ondernemingen, Jurispr. 1977, blz. 113). Volgens deze rechtspraak zou een richtlijn „rechtstreekse werking” hebben wanneer zij gedetailleerde en volledige verplichtingen oplegt, en de Lid-Staat geen enkele discretionaire bevoegdheid laat.

Vervolgens poogt hij aan te tonen dat beide richtlijnen „rechtstreekse werking” hebben. Verdachte merkt op dat artikel 8 van de richtlijn Oplosmiddelen duidelijke en gedetailleerde verplichtingen oplegt, die de Lid-Staten slechts als zodanig kunnen overnemen: afmeting, kleur, vorm en plaats van het etiket zijn bijvoorbeeld in bijzonderheden geregeld. Hetzelfde merkt hij op met betrekking tot artikel 9 van de richtlijn Vernissen.

Met betrekking tot deze laatste richtlijn zou zich echter een termijnprobleem voordoen: de Lid-Staten beschikken namelijk over een termijn van 24 maanden om deze richtlijn na te komen, zodat zij dus eerst in november 1979 van toepassing wordt. Men zou daarom kunnen stellen dat wet nr. 245 nog van kracht was op het moment dat de feiten met betrekking tot de vernissen zich hebben voorgedaan. Verdachte in het hoofdgeding meent evenwel dat men dient na te gaan waarom de gemeenschapswetgever een dergelijke termijn stelt. De verklaring hiervan is enkel te vinden in simpele economische redenen: afzet van bestaande voorraden, de noodzaak van nieuwe analyses, aanmaak van nieuwe etiketten, enz. De termijn kan dus enkel betrekking hebben op verplichtingen om te doen. Deze redenen gelden echter niet voor de in artikel 9 van de richtlijn bedoelde verplichting, die een verplichting om niet te doen zou zijn, waarvoor geen termijn nodig is. Dit zou te meer gelden waar de op de etiketten gebruikte aanduidingen en tekens krachtens ministerieel besluit van 17 december 1977 (Gaz. Uff., suppl. nr. 30 van 31 januari 1978) reeds in de nationale rechtsorde waren opgenomen.

Bovendien stelt verdachte in het hoofdgeding dat het „absurd” zou zijn wanneer „de producent in een Lid-Staat waarin de richtlijn reeds in de nationale rechtsorde is gerecipieerd, zijn overeenkomstig deze richtlijn geëtiketteerd produkt niet naar een andere Lid-Staat kan exporteren, omdat deze Staat de richtlijn nog niet is nagekomen.” Dit zou een „schending (zijn) van de fundamentele beginselen van het vrije goederenverkeer binnen de Gemeenschap.”

Tenslotte betoogt verdachte in het hoofdgeding dat „zo zijn opvatting niet een juiste uitlegging van de betrokken bepalingen zou zijn, dit noodzakelijkerwijs betekent dat de voor de uitvoering van de richtlijn gestelde termijn van twee jaar geen termijn voor de uitvoering is, doch een termijn vóór welks verstrijken geen uitvoering aan de richtlijn kan worden gegeven dan wel deze uitvoering verboden kan worden.”

B — Opmerkingen van de Raad

Ter inleiding wijst de Raad op het belang van de richtlijn als zeer vaak gebruikt juridisch instrument om te komen tot onderlinge aanpassing van wettelijke bepalingen, en vooral op het belang van de termijn waarbinnen de Lid-Staten de richtlijn moeten nakomen. Ten deze is de Raad van mening dat „de uniformiteit van de op deze produkten toepasselijke technische voorschriften krachtens de richtlijn noodzakelijkerwijs eerst na afloop van deze termijn binnen de gemeenschappelijke markt verzekerd moet zijn.”

De Raad vat de vijf vragen samen in twee hoofdvragen:

„De voorwaarden waaronder de richtlijnen in geding rechtstreekse werking kunnen hebben.”
Ten deze is de Raad van oordeel dat de rechtspraak van het Hof voldoende duidelijk is. Hij wijst enkel op een onzuiver woordgebruik: de Pretura te Milaan vraagt of er sprake is van „rechtstreekse toepasselijkheid”, terwijl de rechtspraak van het Hof het begrip „rechtstreekse werking” heeft ontwikkeld. Vervolgens stelt de Raad dat het Hof enkel rechtstreekse werking ten gunste van particulieren aanneemt wanneer „de in de richtlijn aan de Lid-Staat opgelegde verplichting volkomen is, dat wil zeggen wanneer zij niet afhankelijk is van voorwaarden noch van het verstrijken van een termijn.”.
Met betrekking tot de aard van de door de richtlijnen opgelegde verplichtingen, is de Raad van oordeel dat, zo de verplichting om de handel in produkten die niet aan de voorschriften in de richtlijn voldoen, te verbieden uiteraard een verplichting om te doen is, dit eveneens geldt voor de verplichting om de handel in produkten die aan de voorschriften van de richtlijn beantwoorden, toe te staan. De Lid-Staat dient immers zijn nationale recht te wijzigen.
„Het moment waarop rechtstreekse werking zich voordoet.”
In de eerste plaats voert de Raad aan dat de Lid-Staat „zelf kan uitmaken op welk tijdstip hij de richtlijn zal nakomen, zolang hij dat maar binnen de gestelde termijn doet”. Het is dus niet vanzelfsprekend dat de richtlijn rechtstreeks werkt.
Vervolgens betoogt de Raad dat zelfs wanneer het Hof onder bepaalde omstandigheden aan sommige bepalingen van richtlijnen rechtstreekse werking toekent, „het toch niet aan particulieren het recht kan verlenen zich op een door een richtlijn aan een Lid-Staat opgelegde verplichting te beroepen, voordat de Commissie of de andere Lid-Staten daarop krachtens artikel 169 of 170 EEG-Verdrag een beroep hebben mogen doen”. Vóór het verstrijken van de termijn kan er geen sprake zijn van niet-nakoming.
Tenslotte gaat de Raad in op het verweerschrift dat bij de Pretura te Milaan is ingediend (punten 2, 3 en 4). De Raad ontkent niet dat de omstandigheid dat de betrokken richtlijnen alle Lid-Staten betreffen, invloed kan hebben op de uitlegging die het Hof eraan zal geven. Maar bij zijn weten heeft het Hof tot nu toe een dergelijke omstandigheid niet in aanmerking genomen om te bepalen of daaraan rechtstreeks werking toekomt; in ieder geval betekent het niet dat de aan de Lid-Staat toegekende termijn voor nakoming geen rol meer zou spelen. Met een beroep op de rechtspraak van het Hof (arrest van 6 oktober 1970, zaak 9/70, Grad, Jurispr. 1970, blz. 825) concludeert de Raad dat „een in een tot de Lid-Staten gerichte handeling vervat verbod slechts effect sorteert vanaf het moment waarop de gemeenschappelijke regeling binnen de gehele gemeenschappelijke markt moet worden toegepast, wanneer het de bedoeling is de toepassing van die regeling te verzekeren”. In casu is het doel deze toepassing uiterlijk bij het verstrijken van de termijn te verzekeren.
Mitsdien is de Raad van oordeel dat vraag e) ontkennend moet worden beantwoord, aangezien artikel 9 van richtlijn nr. 77/728 geen rechtstreekse werking kan hebben zolang de in artikel 12 gestelde termijn niet is verstreken. Dit antwoord geldt eveneens voor richtlijn nr. 73/173.

C — Opmerkingen van de Commissie

Na een overzicht van de feiten, waarbij zij opmerkt dat de Italiaanse wet nr. 245 zowel soepeler als stringenter is dan de richtlijnen, beantwoort de Commissie de vijf gestelde vragen.

Eerste vraag

De Commissie wijst op het onzuivere woordgebruik van de Pretura: waar het hier gaat om richtlijnen, kan in plaats van de uitdrukking „rechtstreeks toepasselijk” enkel het door het Hof ontwikkelde begrip „rechtstreeks werkend” worden gebruikt. De Commissie herinnert aan de drie criteria waaraan moet zijn voldaan, wil een bepaling van een richtlijn rechtstreekse werking hebben: de verplichting moet duidelijk en nauwkeurig omschreven zijn, zij moet onvoorwaardelijk zijn, en zij moet de Lid-Staat geen beleidsvrijheid laten. Na richtlijn nr. 73/173 artikel voor artikel te hebben onderzocht, concludeert de Commissie „dat de artikelen 2, 4, 5 en 6 . .. alsmede artikel 8 gelezen in samenhang met deze artikelen, rechtstreeks werken en dat derhalve de justitiabele zich daarop voor de bevoegde nationale rechterlijke) instantie kan beroepen.”

Tweede vraag

Gezien het antwoord op de eerste vraag, „kan een Lid-Staat in zijn nationale wetgeving geen stringentere voorwaarden stellen dan die van de richtlijn”; dit geldt zowel voor rechtstreeks op de binnenlandse markt in het verkeer gebrachte produkten als voor ingevoerde. Bovendien vormt het feit dat aan laatstbedoelde produkten andere voorwaarden worden gesteld dan die van de richtlijn, ongetwijfeld een inbreuk op het in artikel 30 EEG-Verdrag verankerde beginsel van het vrije verkeer van goederen".

Derde vraag

Volgens de Commissie lijkt het duidelijk dat artikel 8 van de Italiaanse wet nr. 245, dat in alle gevallen vermelding van de aanwezigheid van tolueen, xyleen en benzeen alsmede het percentage daarvan voorschrijft, andere verplichtingen oplegt dan de richtlijn.

Vierde vraag

De Commissie is van oordeel dat de Italiaanse wettelijke bepalingen „maatregelen van gelijke werking zijn als kwantitatieve invoerbeperkingen, als bedoeld in artikel 30 EEG-Verdrag”. Artikel 36 kan geen afwijkingen toestaan van een harmonisatiemaatregel in een bepaalde sector. Dit is alleen mogelijk „door onder toezicht van de Commissie tijdelijk gebruik te maken van de vrijwaringsclausule van artikel 9 van de richtlijn”.

Vijfde vraag

De Commissie stelt allereerst dat „rechtstreekse werking” moet worden toegekend aan de artikelen 3, 5, 6, 7 en 9 van richtlijn nr. 77/728. Wat het termijnprobleem betreft, meent de Commissie echter dat eerst moet worden vastgesteld „op welk moment de verplichting van de Lid-Staat uit een richtlijn ontstaat”. Vóór het verstrijken van de in artikel 12 van de richtlijn gestelde termijn van 24 maanden kan dus geen verplichting van de Lid-Staat worden aangenomen. Volgens de rechtspraak van het Hof (zaak 9/70, Grad, reeds aangehaald) kan in dit geval geen beroep worden gedaan op artikel 191 EEG-Verdrag.

Haar redenering voortzettend verwijst de Commissie naar een algemene interpretatieregel: aangezien „de rechtstreekse werking van een richtlijn betrekkelijk uitzonderlijk is”, kan hieraan geen extensieve uitlegging worden gegeven. Ook artikel 189 EEG-Verdrag dwingt tot die zienswijze.

In antwoord op het verweer in het hoofdgeding, als zou artikel 9 een verplichting om niet te doen opleggen, zegt de Commissie dat dit artikel enkel een „beschrijvende samenvatting” van de richtlijn geeft en derhalve moet worden gezien als een „positieve verplichting om de noodzakelijke nationale aanpassingsvoorschriften vast te stellen”. Deze verplichting kan eerst ontstaan bij het verstrijken van de termijn van 24 maanden.

Ten aanzien van het argument van de nationale rechter, waarin gesproken wordt van „een mogelijkerwijs gewettigd vertrouwen van de particulier die vóór het verstrijken van de termijn overeenkomstig de richtlijn handelt”, is de Commissie van oordeel dat hiervan geen sprake kan zijn, omdat de verplichting enkel voor de Lid-Staten geldt en niet voor particulieren. Zolang de Lid-Staat niet in gebreke is, kunnen de particulieren zich tegenover de Staat niet op een recht beroepen.

De Commissie vindt dat zelfs met betrekking tot ingevoerde produkten artikel 30 niet kan worden toegepast; het gaat hier immers om de opvolging van twee nationale wettelijke regelingen betreffende deze materie, met als kernprobleem de uiterste datum waarop die opvolging moet plaatsvinden. De Commissie is van oordeel dat de oudere regeling geldig blijft „tot het verstrijken van de termijn die aan de Staat is gesteld om zijn wetgeving te wijzigen”.

Concluderend geeft de Commissie in overweging de vragen van de Pretore te Milaan te beantwoorden als volgt:

De artikelen 2, 4, 5 en 6 van 's Raads richtlijn nr. 73/173 alsmede artikel 8 gelezen in samenhang met deze artikelen, hebben rechtstreeks werking.

De nationale wettelijke regeling mag geen meer stringente en meer gedetailleerde, althans andere verplichtingen en beperkingen bevatten dan genoemde richtlijn; voor ingevoerde produkten uit andere Lid-Staten zouden die verplichtingen daarenboven een belemmering van het vrije goederenverkeer vormen.

De door de wettelijke regeling van een Lid-Staat opgelegde verplichting om op de verpakking van een oplosmiddel aan te geven of zich daarin benzeen, tolueen en xyleen bevindt, met nauwkeurige vermelding van het totale percentage aan deze produkten en afzonderlijk nog het percentage aan benzeen, is in strijd met bovengenoemde richtlijn.

De doelstelling de gebruikers van de betrokken produkten een betere bescherming van de lichamelijke integriteit te waarborgen, geeft de Lid-Staten niet het recht om andere eisen te stellen dan in de betrokken richtlijn worden voorzien.

De artikelen 3, 5, 6 en 7 van 's Raads richtlijn nr. 77/728, alsmede artikel 9 gelezen in samenhang met deze artikelen, hebben rechtstreeks werking; deze rechtstreekse werking treedt in bij het verstrijken van de in artikel 12 genoemde termijn, dat wil zeggen op 9 november 1979”.

III — Mondelinge behandeling

Ter terechtzitting van 25 januari 1979 zijn mondelinge opmerkingen gemaakt door T. Ratti, verdachte in het hoofdgeding, ten deze vertegenwoordigd door R. De Falco; de Raad, ten deze vertegenwoordigd door zijn juridisch adviseur R. Fornasier; en de Commissie, ten deze vertegenwoordigd door haar juridisch adviseur G. P. Alessi.

Op een vraag van het Hof heeft Ratti geantwoord dat het praktisch onmogelijk is de produkten van de onderneming Silvam te exporteren, wanneer de in de Italiaanse wetten voorgeschreven etiketten op de verpakkingen worden aangebracht.

De advocaat-generaal heeft ter terechtzitting van 20 februari 1979 conclusie genomen.

In rechte

1 Bij beschikking van 8 mei 1978, ingekomen ten Hove op 21 juni daaropvolgend, heeft de Pretura Penale te Milaan krachtens artikel 177 EEG-Verdrag verscheidene vragen gesteld over de uitlegging van twee richtlijnen van de Raad betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen der Lid-Staten, te weten richtlijn nr. 73/173/EEG van 4 juni 1973 inzake de indeling, de verpakking en het kenmerken van bepaalde gevaarlijke preparaten (oplosmiddelen) (PB L 189 van 1973, blz. 7), en richtlijn nr. 77/728/EEG van 7 november 1977 inzake de indeling, de verpakking en het kenmerken van verven, vernissen, drukinkten, kleefstoffen en soortgelijke preparaten (PB L 303 van 1977, blz. 23).

2 Deze vragen zijn gesteld in een strafgeding tegen de directeur van een onderneming die oplosmiddelen en vernissen fabriceert, ter zake van overtreding van sommige bepalingen van de Italiaanse wet nr. 245 van 5 maart 1963 (Gazzetta Ufficiale van 21 maart 1963, blz. 1451), volgens welke onder meer de fabrikanten van benzeen, tolueen en xyleen bevattende produkten verplicht zijn op de verpakkingen met deze produkten een etiket aan te brengen waarop niet enkel de aanwezigheid van die stoffen wordt vermeld, doch ook het totale percentage ervan en afzonderlijk het percentage benzeen.

3 Ten tijde van de feiten had deze wettelijke regeling, voor zover oplosmiddelen betreffende, moeten zijn aangepast ter uitvoering van richtlijn nr. 73/173 van 4 juni 1973; de bepalingen daarvan moesten de Lid-Staten uiterlijk op 8 december 1974 in hun nationale rechtsorde invoeren, een verplichting waaraan de Italiaanse regering niet had voldaan.

4 Had deze aanpassing plaatsgevonden, dan zou de Italiaanse wettelijke bepaling waarvan de overtreding verdachte ten laste is gelegd, zijn opgeheven en zouden bijgevolg de voorwaarden voor toepassing van de in de betrokken wet opgenomen strafbepalingen zijn gewijzigd.

5 Wat het verpakken en het kenmerken van vernissen betreft, was ten tijde van de litigieuze feiten richtlijn nr. 77/728 van 7 november 1977 wel reeds door de Raad vastgesteld, doch ingevolge artikel 12 hebben de Lid-Staten tot 9 november 1979 de tijd om de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke maatregelen te treffen voor het nakomen van deze richtlijn.

6 Ook de invoering in de Italiaanse rechtsorde van de bepalingen van deze richtlijn zal tot gevolg hebben dat de Italiaanse wettelijke bepalingen waarvan de overtreding verdachte ten laste is gelegd, worden opgeheven.

7 Zowel ten aanzien van de oplosmiddelen als van de vernissen die in zijn onderneming worden vervaardigd, heeft de verdachte zich bij het verpakken en kenmerken ervan geconformeerd aan de bepalingen van enerzijds richtlijn nr.. 73/173 (oplosmiddelen), die de Italiaanse regering heeft nagelaten in haar nationale rechtsorde over te nemen, en anderzijds richtlijn nr. 77/728 (vernissen), die de Lid-Staten vóór 9 november 1979 moeten hebben uitgevoerd.

8 De antwoorden op de gestelde vragen — waarvan de eerste vier betrekking hebben op richtlijn nr. 73/173 en de vijfde op richtlijn nr. 77/728 — moeten de nationale rechter in staat stellen te beslissen of de bij de Italiaanse wet nr. 245 op overtreding van haar bepalingen gestelde straffen in het onderhavige geval mogen worden toegepast.

A — Uitlegging van richtlijn nr. 73/173

9 Deze richtlijn is vastgesteld krachtens artikel 100 EEG-Verdrag en 's Raads richtlijn van 27 juni 1967 betreffende gevaarlijke stoffen (PB nr. 196 van 1967, blz. 1), zoals gewijzigd bij richtlijn van 21 mei 1973 (PB L 167 van 1973, blz. 1), teneinde de onderlinge aanpassing te verzekeren van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de Lid-Staten inzake de indeling, de verpakking en het kenmerken van bepaalde gevaarlijke preparaten (oplosmiddelen).

10 Vaststelling van deze richtlijn leek noodzakelijk omdat er aangaande gevaarlijke stoffen en preparaten in de Lid-Staten wettelijke regelingen bestaan die vooral met betrekking tot het kenmerken, de verpakking en de indeling volgens de graad van gevaarlijkheid van deze produkten aanzienlijk uiteenlopen.

11 Deze verschillen vormden een belemmering voor het handelsverkeer van deze produkten en waren rechtstreeks van invloed op de instelling en de werking van de gemeenschappelijke markt van gevaarlijke preparaten, zoals oplosmiddelen, die zowel in de industrie, de landbouw en de ambachten als in het huishouden zeer vaak worden gebruikt.

12 Om een einde te maken aan deze verschillen werden in de richtlijn een aantal bepalingen opgenomen met betrekking tot de indeling, de verpakking en het kenmerken van de betrokken produkten (artikel 2, leden 1, 2 en 3; artikelen 4, 5 en 6).

13 Het door de Pretura te Milaan met name genoemde artikel 8, volgens hetwelk de Lid-Staten om redenen in verband met de indeling, de verpakking of het kenmerken, het op de markt brengen van gevaarlijke preparaten niet mogen verbieden, beperken of belemmeren indien deze preparaten voldoen aan de door de richtlijn gestelde voorwaarden, formuleert weliswaar een algemene verplichting, doch heeft geen zelfstandige betekenis, daar het slechts de noodzakelijke aanvulling is van de in vorengenoemde artikelen opgenomen materiële bepalingen om het vrije verkeer van de betrokken produkten te waarborgen.

14 Volgens artikel 11 van richtlijn nr. 73/173 moeten de Lid-Staten deze binnen 18 maanden na kennisgeving ervan nakomen.

15 Aangezien de kennisgeving aan alle Lid-Staten heeft plaatsgehad op 8 juni 1973, is de termijn van 18 maanden op 8 december 1974 verstreken,

16 doch op het tijdstip van de feiten van het geding waren de bepalingen van de richtlijn in de Italiaanse rechtsordenog niet van kracht geworden.

17 De nationale rechter, die vaststelde dat „er een kennelijke tegenspraak bestaat tussen de gemeenschapsregeling en het Italiaanse nationale recht”, heeft zich dan ook afgevraagd „welke van beide regelingen in casu voorrang had”, en het Hof de volgende, eerste vraag voorgelegd:

„Is richtlijn nr. 73/173 van 4 juni 1973 van de Raad van de Europese Gemeenschappen, en met name artikel 8 daarvan, een rechtstreeks toepasselijke rechtsregel, waaraan particulieren subjectieve rechten ontlenen die door de nationale rechter moeten worden beschermd?”

18 Deze vraag werpt het algemene probleem op van het rechtskarakter van de bepalingen van een richtlijn die is vastgesteld ingevolge artikel 189 EEG-Verdrag.

19 In een vaste rechtspraak, laatstelijk bij arrest van 1 februari 1977 (zaak 51/76, Verbond van Nederlandse Ondernemingen, Jurispr. 1977, blz. 113), heeft het Hof ten deze reeds verklaard dat wanneer krachtens de voorschriften van artikel 189 verordeningen rechtstreeks toepasselijk zijn en mitsdien naar hun aard directe werking kunnen hebben, daaruit niet volgt dat andere groepen handelingen als in dit artikel bedoeld, nimmer analoge werking kunnen hebben.

20 Met de dwingende werking die in artikel 189 aan de richtlijn wordt toegekend, ware het onverenigbaar principieel uit te sluiten dat de daarbij opgelegde verplichting kan worden ingeroepen door betroffen personen.

21 Met name in gevallen waarin het gemeenschapsgezag de Lid-Staten bij richtlijn heeft verplicht een bepaalde gedragslijn te volgen, zou het nuttig effect van zodanige handeling worden verzwakt, wanneer de justitiabelen zich daarop in rechte niet zouden mogen beroepen en de nationale rechterlijke instanties daarop geen acht zouden mogen slaan als op een element van gemeenschapsrecht.

22 Mitsdien kan een Lid-Staat die de door de richtlijn voorgeschreven uitvoeringsmaatregelen niet tijdig heeft getroffen, het feit dat hij de op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen, niet aan de justitiabelen tegenwerpen.

23 Wanneer dus een justitiabele die overeenkomstig de bepalingen van een richtlijn heeft gehandeld, de nationale rechter verzoekt een nationale bepaling die onverenigbaar is met die door een Lid-Staat — in strijd met zijn verplichting — niet in zijn nationale rechtsorde ingevoerde richtlijn, buiten toepassing te laten, dan dient die rechter aan dat verzoek te voldoen indien de betrokken verplichting onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig is.

24 Op de eerste vraag moet dus worden geantwoord, dat een Lid-Staat zijn nationale, nog niet aan een richtlijn aangepaste wetgeving — ook indien deze strafbedreigingen bevat — na het verstrijken van de voor de uitvoering van die richtlijn gestelde termijn niet mag toepassen op degene die overeenkomstig de bepalingen van die richtlijn handelt.

25 De tweede vraag van de nationale rechter komt in wezen hierop neer of de staat tot wie de richtlijn is gericht, bij de uitvoering van de bepalingen van de richtlijn inzake oplosmiddelen in zijn nationale rechtsorde „nauwkeuriger en meer gedetailleerde, althans andere eisen en maxima kan voorschrijven”, onder meer door het vermelden van niet door de richtlijn geëiste gegevens op de verpakkingen verplicht te stellen.

26 Blijkens artikel 3, juncto artikel 8 van richtlijn nr. 73/173 kunnen oplosmiddelen enkel op de markt worden gebracht indien zij in overeenstemming zijn „met de bepalingen van deze richtlijn en van haar bijlage”, en staat het de Lid-Staten niet vrij om naast de door deze richtlijn voor de invoer voorziene regeling een afwijkende regeling voor de binnenlandse markt te handhaven.

27 Uit het stelsel van richtlijn nr. 73/173 volgt dus dat een Lid-Staat in zijn nationale wettelijke regeling geen voorwaarden mag opnemen die meer restrictief of zelfs meer gedetailleerd, althans anders zijn dan die welke in de richtlijn zijn voorzien terzake van de indeling, de verpakking en het kenmerken van oplosmiddelen, en dat dit verbod om andere beperkingen op te leggen, zowel geldt voor de rechtstreekse afzet van produkten op de nationale markt als voor ingevoerde produkten.

28 De tweede vraag van de nationale rechter moet in deze zin worden beantwoord.

29 In de derde plaats vraagt de nationale rechter of de verplichting om op de verkoopverpakking de aanwezigheid van benzeen, tolueen en xyleen in het oplosmiddel te vermelden, met specificatie van het totale percentage daarvan en afzonderlijk dat van benzeen, zulks op grond van artikel 8 van wet nr. 245 van 5 maart 1963, onverenigbaar kan zijn met genoemde richtlijn.

30 Artikel 8 van de Italiaanse wet nr. 245 van 5 maart 1963 legt de verplichting op om „wanneer de oplosmiddelen benzeen, tolueen of xyleen bevatten, op de verkoopverpakking een etiket aan te brengen waarop de aanwezigheid van deze stoffen, alsmede het totale percentage daarvan en afzonderlijk het percentage benzeen zijn vermeld . . .”

31 Artikel 5 van richtlijn nr. 73/173 bepaalt evenwel dat op elke verpakking duidelijk leesbaar en onuitwisbaar moet worden vermeld of deze giftige bestanddelen in de zin van artikel 2, zoals benzeen, bevat alsmede, maar zulks slechts in enkele gevallen, schadelijke bestanddelen zoals tolueen en xyleen in een concentratie van meer dan 5 gewichtspercenten.

32 Daarentegen is niets voorgeschreven betreffende het vermelden van het afzonderlijke dan wel totale percentage van deze stoffen.

33 De nationale rechter moet derhalve worden geantwoord dat richtlijn nr. 73/173 aldus moet worden uitgelegd dat de nationale bepalingen niet mogen eisen dat de aanwezigheid van de bestanddelen van de betrokken produkten op de verpakking wordt vermeld in termen die verder gaan dan die van genoemde richtlijn.

34 De vierde vraag luidt als volgt:

„Houden de ingeroepen nationale bepalingen die zonder onderscheid van toepassing zijn op alle produkten die op de binnenlandse markt worden aangeboden, wat die produkten betreft een belemmering, verbod of beperking van de handel en het vrije verkeer in, ook al zijn zij bedoeld om de gezondheid der gebruikers in verdergaande mate te beschermen?”

35 Deze vraag heeft betrekking op artikel 36 EEG-Verdrag, dat uitzonderingen op het vrije verkeer van goederen toestaat, voor zover die gerechtvaardigd zijn uit hoofde van de openbare veiligheid, de gezondheid en het leven van personen en dieren.

36 Wanneer met toepassing van artikel 100 EEG-Verdrag communautaire richtlijnen de harmonisatie voorschrijven van maatregelen die noodzakelijk zijn om onder meer de bescherming van de gezondheid van personen en dieren te waarborgen, en communautaire procedures instellen voor het toezicht op de naleving ervan, is een beroep op artikel 36 niet meer gerechtvaardigd, aangezien de uitvoering van de geëigende controles en het treffen van de beschermingsmaatregelen voortaan binnen het kader van de harmonisatierichtlijn moet geschieden.

37 Richtlijn nr. 73/173 bepaalt dat indien een Lid-Staat constateert dat een gevaarlijk preparaat, hoewel het voldoet aan de voorschriften van deze richtlijn, gevaar oplevert voor de gezondheid of de veiligheid, hij tijdelijk en onder toezicht van de Commissie volgens de in artikel 9 van de richtlijn voorgeschreven procedure gebruik kan maken van de in dat artikel vervatte vrijwaringsclausule.

38 Mitsdien zijn nationale bepalingen die verder gaan dan die van richtlijn nr. 73/173 slechts verenigbaar met het gemeenschapsrecht indien zij zijn vastgesteld overeenkomstig de in artikel 9 van de richtlijn voorgeschreven procedure en vormen.

B — Uitlegging van richtlijn nr. 77/728

39 In de vijfde plaats vraagt de nationale rechter of richtlijn nr. 77/728 van de Raad van 7 november 1977, en inzonderheid artikel 9 daarvan, wat betreft de negatieve verplichtingen welke sedert de datum van kennisgeving van die richtlijn aan de Lid-Staten zijn opgelegd, onmiddellijk en rechtstreeks toepasselijk is, wanneer een particulier zich vóór het verstrijken van de termijn binnen welke de Lid-Staat tot aanpassing had over te gaan, in goed vertrouwen naar de richtlijn heeft gedragen.

40 Het doel van deze richtlijn komt overeen met dat van richtlijn nr. 73/173, doordat zij een soortgelijke regeling treft voor de gevaarlijke stoffen bevattende preparaten, bestemd om te worden gebruikt als verf, vernis, drukinkt, kleefstof en soortgelijke preparaten.

41 Volgens artikel 12 van de richtlijn moeten de Lid-Staten deze nakomen binnen 24 maanden na kennisgeving ervan, welke heeft plaatsgevonden op 9 november 1977.

42 Deze termijn is dus nog niet verstreken en de Staten tot wie de richtlijn is gericht, hebben tot 9 november 1979 de tijd om de bepalingen ervan in hun nationale rechtsorde in te voeren.

43 Op grond van hetgeen is uiteengezet in de motivering van het antwoord op de eerste vraag van de nationale rechter, kan de richtlijn, en inzonderheid artikel 9 daarvan, mitsdien eerst aan het einde van de gestelde termijn — zo de Lid-Staat dan in gebreke is gebleven — de in het antwoord op de eerste vraag omschreven werking hebben.

44 Zolang die termijn niet is verstreken, blijven de Lid-Staten terzake vrij.

45 Indien een Lid-Staat de bepalingen van een richtlijn vóór het verstrijken van de daarin gestelde termijn in zijn nationale rechtsorde heeft ingevoerd, kan dit geen gevolg hebben ten aanzien van de overige Lid-Staten.

46 Waar tenslotte een richtlijn naar haar aard slechts aan de Lid-Staten verplichtingen oplegt, kan een particulier vóór het verstrijken van de voor de nakoming ervan gestelde termijn zich niet op het beginsel van het „gewettigd vertrouwen” beroepen.

47 Op de vijfde vraag moet dus worden geantwoord dat richtlijn nr. 77/728 van de Raad van 5 november 1977, en inzonderheid artikel 9 daarvan, voor de particulier die vóór afloop van de termijn waarbinnen de Lid-Staat zich dient aan te passen, handelt in overeenstemming met de bepalingen ervan, geen enkel gevolg kan hebben dat door de nationale rechterlijke instanties in aanmerking kan worden genomen.

Kosten

48 De kosten door de Raad en door de Commissie wegens indiening hunner opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen.

49 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.

HET HOF VAN JUSTITIE,

uitspraak doende op de door de Pretura Penale te Milaan bij beschikking van 8 mei 1978 gestelde vragen, verklaart voor recht:

Een Lid-Staat mag zijn nationale, nog niet aan een richtlijn aangepaste wetgeving — ook indien deze in strafbedreigingen voorziet —, na de voor de uitvoering van die richtlijn gestelde termijn niet toepassen op degene die overeenkomstig de bepalingen van die richtlijn handelt.
Uit het stelsel van richtlijn nr. 73/173 volgt dat een Lid-Staat in zijn nationale wettelijke regeling geen voorwaarden mag opnemen die meer restrictief of zelfs meer gedetailleerd, althans anders zijn dan die welke in de richtlijn zijn voorzien ter zake van de indeling, de verpakking en het kenmerken van oplosmiddelen, en dat dit verbod om andere beperkingen op te leggen zowel geldt voor de rechtstreekse afzet van produkten op de nationale markt als voor ingevoerde produkten.
Richtlijn nr. 73/173 moet aldus worden uitgelegd, dat de nationale bepalingen niet mogen eisen dat de aanwezigheid van de bestanddelen van de betrokken produkten op de verpakking wordt vermeld in termen die verder gaan dan die van genoemde richtlijn.
Nationale bepalingen die verder gaan dan die van richtlijn nr. 73/173, zijn slechts verenigbaar met het gemeenschapsrecht indien zij zijn vastgesteld overeenkomstig de in artikel 9 van de richtlijn voorgeschreven procedure en vormen.
Richtlijn nr. 77/728 van de Raad van 7 november 1977, en inzonderheid artikel 9 hiervan, kan voor de particulier die vóór afloop van de termijn waarbinnen de Lid-Staat zich dient aan te passen, handelt in overeenstemming met de bepalingen ervan, geen enkel gevolg hebben dat door de nationale rechterlijke instanties in aanmerking kan worden genomen.

Mertens de Wilmars

Mackenzie Stuart

Pescatore

Sørensen

O'Keeffe

Bosco

Touffait

Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op vijf april negentienhonderdnegenenzeventig.

De griffier

A. Van Houtte

De waarnemend president

J. Mertens de Wilmars

president van de Eerste Kamer