Arrest van het Hof (Zesde kamer) van 18 november 1987.

Het rechtskarakter van de waarborg

9 De waarborg, die ingevolge artikel 38, lid 1, sub c, tweede streepje, van verordening nr. 3183/80 opnieuw moet worden gesteld, beoogt te garanderen dat de houder van een uitvoercertificaat de waar tijdens de geldigheidsduur van het certificaat uitvoert conform zijn verplichting krachtens artikel 8 van dezelfde verordening.

10 Met betrekking tot het rechtskarakter van deze waarborg verklaarde het Hof reeds in zijn arrest van 17 december 1970 (zaak 11/70, Internationale Handelsgesellschaft, Junspr. 1970, blz. 1125), dat de waarborgregeling een mechanisme is dat is afgestemd op de vrijwillige aard van de aavragen van de certificaten, en dat het door zijn eenvoud en efficiëntie een noodzakelijk en tevens passend middel is om de bevoegde gezagsorganen in staat te stellen tot een zo efficiënt mogelijk interventiebeleid op de markt. Na er in hetzelfde arrest op te hebben gewezen dat, vergeleken met de waarborgregeling, aan een stelsel van geldboeten die achteraf worden opgelegd, uit het oogpunt van bestuur en rechtsbedeling zowel in het stadium waarin de beschikking moet worden genomen als in dat van haar uitvoering niet onaanzienlijke moeilijkheden zouden verbonden zijn, heeft het Hof ten slotte overwogen, dat verbeurte van de waarborg als gevolg van niet-nakoming van de uitvoerverphchting niet met een strafsanctie mag worden gelijkgesteld, omdat de waarborg slechts de nakoming van een vrijwillig aangegane verbintenis garandeert.

11 De opgeworpen vraag strekt er derhalve enkel toe te vernemen, of een gemeenschapsregeling die, zoals artikel 38, lid 1, sub c, tweede streepje, van verordening nr. 3183/80, het opnieuw stellen van een tevoren vrijgegeven waarborg voor een uitvoercertificaat voorschrijft, een strafrechtelijk karakter heeft. Genoemd artikel vindt in combinatie met artikel 42, lid 3, van dezelfde verordening toepassing, wanneer een marktdeelnemer een uitvoercertificaat in de zin van artikel 8 van verordening nr. 3183/80 heeft aangevraagd en verkregen, en vervolgens opteert voor de bijzondere regeling van de artikelen 30, lid 2, en 22, lid 1, sub b, vierde streepje, van dezelfde verordening en van artikel 4 van verordening nr. 565/80. Volgens deze regeling wordt de waarborg, hoewel de verplichting tot uitvoer nog met is nagekomen en dus nog bestaat, op verzoek van de belanghebbende vrijgegeven zodra de waar in het kader van de vooruitbetaling van de uitvoerrestituties onder douanecontrole is geplaatst. De vrijgegeven waarborg moet evenwel opnieuw worden gesteld en wordt verbeurd, wanneer later blijkt dat de verplichting tot uitvoer niet is nagekomen tijdens de geldigheidsduur van het uitvoercertificaat.

12 Met betrekking tot zulk een regeling moet worden vastgesteld, dat wanneer een reeds vrijgegeven waarborg die een bepaalde verplichting moest garanderen, opnieuw moet worden gesteld, hij zijn karakter van zekerheid verliest en een sanctie wordt ingeval de betrokken verplichting niet is nagekomen en dit ook niet meer mogelijk is. Het is evenwel de vraag, of deze sanctie een strafrechtelijk karakter heeft dan wel of zij wegens haar bijzondere kenmerken moet worden beschouwd als een bijzonder administratiefrechtelijk instrument dat deel uitmaakt van de in de onderhavige zaak toepasselijke en hierboven beschreven waarborgregeling.

13 Te dezen moet het volgende worden opgemerkt: Indien een marktdeelnemer zelf kiest voor de bijzondere regeling waarin de waarborg vervroegd wordt vrijgegeven, dan doet hij zulks vrijwillig en vanwege het economisch belang dat hij daarin ziet. De sanctie is dan niets anders dan een compensatie voor de vervroegde vrijgifte van de waarborg, die niet definitief, maar voorlopig is toegestaan onder de voorwaarde dat de verplichting tot uitvoer tijdig wordt nagekomen; ingeval de uitvoertermijn niet wordt nageleefd, heeft zij dus enkel tot gevolg, dat de marktdeelnemer wiens waarborg vervroegd is vrijgegeven, economisch in dezelfde positie wordt gebracht als de marktdeelnemer die heeft geopteerd voor de algemene regeling waarin de waarborg voor een uitvoercertificaat eerst wordt vrijgegeven nadat de betrokken waar daadwerkelijk en binnen de termijn is uitgevoerd. In een systeem met vervroegde vrijgifte van de waarborg vormt de genoemde sanctie derhalve het logische uitvloeisel van de waarborgregeling en zij streeft hetzelfde doel na als de waarborg zelf. De sanctie wordt automatisch en los van eventuele schuld van de betrokken marktdeelnemer opgelegd. Zij maakt dus deel uit van de betrokken waarborgregeling en heeft geen strafrechtelijk karakter.

14 De twee door de verwijzende rechter aangehaalde typisch strafrechtelijke beginselen „nulla poena sine culpa” en „in dubio pro reo” zijn bijgevolg in het kader van een waarborgregeling als hiervoor omschreven, niet toepasselijk.

15 Dit betekent echter niet, dat de rechtssubjecten zonder rechtsbescherming zouden zijn. Naar het Hof immers reeds heeft uitgemaakt (arrest van 25 september 1984, zaak 117/83, Könecke, Jurispr. 1984, blz. 3291), kunnen — al dan niet strafrechtelijke — sancties slechts worden opgelegd indien daarvoor een duidelijke en eenduidige rechtsgrondslag bestaat. Voorts heeft het Hof steeds beklemtoond, dat de grondrechten deel uitmaken van de algemene rechtsbeginselen, welker eerbiediging het verzekert. Volgens vaste rechtspraak ten slotte (laatstelijk het arrest van18 maart 1987, zaak 56/86, Société pour l'exportation des sucres, Jurispr. 1987, blz. 1423), moeten de bepalingen van gemeenschapsrecht in overeenstemming zijn met het evenredigheidsbeginsel, hetgeen wil zeggen dat de middelen die worden aangewend, geschikt moeten zijn om het gestelde doel te bereiken, en niet verder mogen gaan dan ter bereiking van dat doel noodzakelijk is.

16 In de onderhavige zaak moet de aarzeling van de verwijzende rechter ter zake van de verenigbaarheid van de betrokken regeling met gemeenschapsrecht van hogere rang derhalve aldus worden begrepen, dat hij betwijfelt of de regeling gelet op haar rechtsgrondslag en het evenredigheidsbeginsel geldig is.

De rechtsgrondslag

17 Te dezen stellen verzoeksters in hun bij het Hof ingediende schriftelijke opmerkingen, dat in de onderhavige zaak een duidelijke en eenduidige rechtsgrondslag voor een sanctie ontbreekt. Artikel 42, lid 3, van verordening nr. 3183/80 bepaalt immers, dat artikel 38 van de verordening „mutatis mutandis” moet worden toegepast; wat met de woorden „mutatis mutandis” is bedoeld, zou niet duidelijk zijn. Verder zou artikel 42, lid 3, van verordening nr. 3183/80 evenmin een voldoende duidelijke rechtsgrondslag bieden, aangezien het niet is geformuleerd zoals voor een sanctiebepaling behoort. Deze bepaling zou immers enkel zijn gericht tot de instantie die het certificaat heeft afgegeven.

18 Ingevolge artikel 42 van verordening nr. 3183/80 moet de bevoegde instantie artikel 38, lid 1, sub c, toepassen, wanneer een produkt onder douanecontrole is geplaatst en de voor de uitvoer gestelde termijn niet is nagekomen. Vorderingen om de waarborg opnieuw te stellen, als waartegen in het hoofdgeding wordt opgekomen, berusten dus op een verwijzing die duidelijk en volstrekt niet dubbelzinnig is.

Het evenredigheidsbeginsel

19 Naar het oordeel van de verwijzende rechter is dit beginsel geschonden, omdat de hoogte van de sanctie niet afhangt van de mate van schuld en omdat tussen de verschillende vormen van schuld, te weten schuld, grove schuld en opzet, niet wordt onderscheiden.

20 Het volstaat eraan te herinneren, dat onderscheidingen als de door de verwijzende rechter bedoelde, niet verenigbaar zouden zijn met de aard van de betrokken sanctie die, zoals reeds gezegd, deel uitmaakt van een regeling waarvoor de marktdeelnemer vrijwillig en met het oog op zijn eigen belangen heeft gekozen, en in het kader waarvan geen plaats is voor het begrip schuld. Voor het geval van overmacht geeft artikel 36, lid 1, van verordening nr. 3183/80 een uitdrukkelijke regeling.

21 In verband met het evenredigheidsbeginsel moet voorts het door verzoeksters ter terechtzitting aangevoerde argument worden onderzocht, dat zij in strijd met het „ne bis in idem”-beginsel voor dezelfde feiten tweemaal zouden zijn bestraft. De waarborg van artikel 6 van verordening nr. 565/80, die is verbeurdverklaard, heeft volgens hen namelijk evenals de waarborg voor het certificaat, die zij thans opnieuw zouden moeten stellen, ten doel om de uitvoer van de waar te garanderen.

22 Dienaangande moet worden vastgesteld, dat beide waarborgen niet hetzelfde doel hebben. De waarborg van artikel 6 van verordening nr. 565/80 moet de terugbetaling van de vooruitbetaalde uitvoerrestitutie garanderen voor het geval de uitvoer niet plaatsvindt; hij garandeert niet de uitvoer zelf. De in de onderhavige zaak aan de orde zijnde waarborg daarentegen is bedoeld als zekerheid, dat de verplichting tot uitvoer tijdens de geldigheidsduur van de certificaten wordt nagekomen.

23 Aangezien beide waarborgen derhalve volstrekt verschillende doelstellingen nastreven, kan de definitieve verbeurdverklaring ervan, zelfs op grond van dezelfde gebeurtenis, niet onevenredig worden geacht wanneer de verschillende risico's met het oog waarop die waarborgen zijn gesteld, een feit worden.

24 De verhoging met 20% is, zoals het Hof reeds heeft verklaard (arrest van 5 februari 1987, zaak 288/85, Piange Kraftfutterwerke GmbH & Co., Jurispr. 1987, blz. 611) bedoeld om te voorkomen, dat de betrokken exporteur een ongerechtvaardigd voordeel zou genieten ingeval er geen recht op toekenning van een restitutie bestond. Gelet op dit doel van de verhoging, kan een toeslag van 20% niet onevenredig worden geacht.

25 Blijkens het voorafgaande is bij het onderzoek van de gestelde vraag niet gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid kunnen aantasten van artikel 38, lid 1, sub c, tweede streepje, van verordening nr. 3183/80 van de Commissie.

Kosten

26 De kosten door de Commissie van de Europese Gemeenschappen wegens indiening van haar opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.