Hof van Justitie EU 30-05-1991 ECLI:EU:C:1991:224

Het ontbreken van een algemene dwingende regeling

Paragraaf 3 BImSchG omschrijft schadelijke gevolgen voor het milieu als „immissies die door de aard, omvang of duur ervan gevaar, aanzienlijk nadeel of aanzienlijke hinder opleveren voor het publiek of voor de omgeving”. Deze wet stelt echter geen drempelwaarde vast, waarboven deze immissies moeten worden geacht schadelijk te zijn voor het milieu. Volgens § 48 BImSchG dient de bondsregering, na de betrokkenen te hebben gehoord en met goedkeuring van de Bundesrat, „algemene bestuursrechtelijke bepalingen uit te vaardigen ter uitvoering van deze wet”.

Op grond van § 48 vaardigde de bondsregering in 1974 de Erste Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum Bundes-Immissionsschutzgesetz (Technische Anleitung zur Reinhaltung der Luft — TA Luft) uit, die nadien herhaaldelijk is gewijzigd, onder meer op 27 februari 1986 (GMBl., blz. 95). In confesso is, dat punt 2.5.1 TA Luft immissiewaarden voor zwaveldioxyde en zwevende deeltjes vaststelt, die overeenstemmen met de waarden in bijlage IV bij de richtlijn.

De Commissie meent echter, dat de TA Luft geen dwingende regeling is. Bovendien is de werkingssfeer ervan haars inziens beperkter dan die van de richtlijn.

De Commissie voert aan, dat administratieve bepalingen in de Duitse rechtsorde over het algemeen niet als rechtsregels worden beschouwd. Het Grundgesetz, en meer bepaald artikel 80, lid 1, stelt de uitvaardiging van verordeningen door de administratie afhankelijk van bepaalde, met name procedurele voorwaarden, waaraan in het onderhavige geval niet is voldaan. Bovendien erkennen zowel de rechtspraak als de rechtsleer, dat administratieve bepalingen niet dwingend behoeven te worden nageleefd, wanneer zich een atypische situatie voordoet, dat wil zeggen een situatie die de opsteller van het voorschrift niet heeft kunnen of willen regelen met de door hem te geven algemene voorziening. Overigens gelden de voorschriften van de TA Luft slechts voor de daarin vermelde industriële installaties en niet voor andere vervuilers.

De Bondsrepubliek Duitsland betoogt, dat de TA Luft geen gewone bestuursrechtelijke bepaling is. In de eerste plaats is zij vastgesteld volgens een bijzondere procedure waaraan vertegenwoordigers van wetenschappelijke instellingen, de betrokken personen, van het bedrijfsleven, het wegverkeer en de hoogste instanties van de Länder hebben meegewerkt, en is zij ter goedkeuring voorgelegd aan de Bundesrat. Daar zij een bindende norm aanvult, is zij even bindend als die norm zelf. Zij laat de administratie daarbij geen enkele beoordelingsmarge. De nationale rechtspraak bevestigt deze opvatting. Het algemene begrip „schadelijke gevolgen voor het milieu” uit het Immissionsschutzgesetz is door de in de TA Luft voorgeschreven grenswaarden geconcretiseerd. Deze grenswaarden gelden derhalve voor alle gevallen, waarin de lucht zwaveldioxyde en zwevende deeltjes bevat.

Volgens de rechtspraak van het Hof (zie onder meer het arrest van 28 februari 1991, zaak C-131/88, Commissie/Duitsland, Jurispr. 1991, blz. I-825) is voor de omzetting van een richtlijn in intern recht niet noodzakelijkerwijs vereist, dat de bepalingen ervan formeel en letterlijk in een uitdrukkelijke, specifieke wettelijke bepaling worden overgenomen, en kan naar gelang van de inhoud van de richtlijn een algemene juridische context daartoe voldoende zijn, wanneer deze daadwerkelijk de volledige toepassing van de richtlijn op voldoende bepaalde en duidelijke wijze verzekert, zodat, ingeval de richtlijn rechten voor particulieren in het leven beoogt te roepen, de begunstigden al hun rechten kunnen kennen en ze zo nodig voor de nationale rechterlijke instanties kunnen doen gelden.

In zoverre moet worden vastgesteld, dat de verplichting die artikel 2 van de richtlijn aan de Lid-Staten oplegt om grenswaarden vast te stellen die gedurende bepaalde periodes en onder bepaalde voorwaarden niet mogen worden overschreden, is ingevoerd „ter bescherming van met name de gezondheid van de mens”. Dit betekent, dat de betrokkenen zich in alle gevallen waarin de overschrijding van de grenswaarden de gezondheid van de mens kan bedreigen, op dwingende bepalingen moeten kunnen beroepen om hun rechten te kunnen doen gelden. Overigens is opneming van grenswaarden in een bepaling waarvan de bindende kracht buiten twijfel staat, ook hierom noodzakelijk, opdat een ieder wiens activiteiten vervuiling kunnen veroorzaken, precies weet welke verplichtingen hij heeft.

In de eerste plaats moet echter worden vastgesteld, dat de in de richtlijn voorgeschreven grenswaarden alleen zijn terug te vinden in de TA Luft en dat deze slechts een beperkte werkingssfeer heeft.

In tegenstelling tot wat de Bondsrepubliek Duitsland betoogt, geldt deze regeling niet voor alle inrichtingen. Krachtens punt 1 geldt zij namelijk enkel voor inrichtingen die vergunningplichtig zijn overeenkomstig § 4 BlmSchG, dat wil zeggen inrichtingen die wegens hun kenmerken of hun exploitatie in het bijzonder schadelijke gevolgen voor het milieu kunnen veroorzaken of anderszins gevaar, aanzienlijk nadeel of aanzienlijke hinder voor het publiek of de omgeving kunnen opleveren. Punt 1 TA Luft legt de bestuursorganen in wezen enkel verplichtingen op bij het onderzoek van vergunningaanvragen voor de bouw, de exploitatie of de wijziging van dergelijke inrichtingen, of wanneer aan die inrichtingen naderhand verplichtingen worden opgelegd of bij het onderzoek van de aard en de omvang van de uitstoot van deze inrichtingen of van de immissies in het gebied waar de invloed van deze inrichtingen merkbaar is.

Derhalve is de werkingssfeer van deze regeling de onmiddellijke omgeving van welbepaalde gebouwen of installaties, terwijl de richtlijn een ruimere werkingssfeer heeft, die het gehele grondgebied van de Lid-Staten bestrijkt. Zoals de Commissie terecht opmerkt, behoeft de verontreiniging door zwaveldioxyde en zwevende deeltjes niet te zijn veroorzaakt door vergunningplichtige inrichtingen, maar kan bij voorbeeld ook afkomstig zijn van een groot verkeersaanbod, particuliere stookinstallaties of uit het buitenland. Aan het algemene karakter van de richtlijn wordt te kort gedaan door een omzetting die beperkt blijft tot bepaalde oorzaken van de overschrijding van de erin vastgestelde grenswaarden en tot bepaalde door de bestuursorganen te treffen maatregelen.

In de tweede plaats wordt ook binnen de eigenlijke werkingssfeer van deze regeling, dat wil zeggen bij de vergunningplichtige inrichtingen, niet voldaan aan het streven om het de particulier mogelijk te maken zijn rechten te doen gelden. De Bondsrepubliek Duitsland en de Commissie verschillen namelijk van mening over de vraag, in hoeverre volgens de Duitse rechtsleer en rechtspraak technische bestuursbepalingen een dwingend karakter hebben. De Commissie heeft verwezen naar rechtspraak waarin met name op het vlak van het fiscaal recht een dergelijk karakter wordt ontkend; van haar kant heeft de Bondsrepubliek Duitsland uitspraken aangehaald waarin dat karakter op het gebied van de kernenergie wordt erkend. Vastgesteld moet worden, dat de Bondsrepubliek Duitsland in het concrete geval van de TA Luft geen nationale uitspraken heeft vermeld, die aan deze regeling expliciet rechtstreekse werking jegens derden toekennen naast haar bindende kracht voor de overheid. Derhalve kan niet worden gesteld, dat de particulier de omvang van zijn rechten met zekerheid kan kennen om ze in voorkomend geval voor de nationale rechterlijke instanties geldend te maken, of ook dat degenen wier activiteiten vervuiling kunnen veroorzaken, voldoende zijn ingelicht over de omvang van hun verplichtingen.

Derhalve is niet aangetoond, dat artikel 2, lid 1, van de richtlijn is uitgevoerd met een onbetwistbare dwingende kracht en met de specificiteit, nauwkeurigheid en duidelijkheid die volgens de rechtspraak van het Hof nodig zijn om te voldoen aan het vereiste van rechtszekerheid.

Het ontbreken van passende maatregelen ter handhaving van de grenswaarden

De Commissie verwijt de Bondsrepubliek Duitsland, dat zij geen passende maatregelen heeft getroffen om te verzekeren, dat de grenswaarden van de richtlijn daadwerkelijk worden nageleefd, zoals artikel 3 van de richtlijn voorschrijft. In Bremen en in Sleeswijk-Holstein bestaan geen smogverordeningen. Ook de plannen ter bescherming van de lucht, die de Länder krachtens §§ 44 tot en met 47 BlmSchG moeten opstellen en uitvoeren wanneer het gevaar dreigt dat de luchtvervuiling schadelijke gevolgen heeft voor het milieu, garanderen niet dat de grenswaarden van de richtlijn daadwerkelijk worden nageleefd. In de eerste plaats betreffen deze maatregelen niet het hele grondgebied, maar enkel bepaalde, in de verordeningen van de Länder aangewezen gebieden. In de tweede plaats is de beslissing over het opstellen van die plannen aan het beleid van de bestuursorganen overgelaten. In de derde plaats blijkt uit geen enkele wettelijke bepaling, dat bij die plannen de grenswaarden van de richtlijn in acht moeten worden genomen.

De Bondsrepubliek Duitsland betoogt, dat de grenswaarden van de richtlijn in de praktijk sinds 1983 niet meer zijn overschreden. In smogverordeningen is slechts voorzien voor de gebieden waar luchtvervuiling kan voorkomen. Het zou wel zeer formalistisch zijn om preventiemaatregelen voor te schrijven in gebieden waar geen gevaar is, dat de grenswaarden van de richtlijn worden overschreden. Bij de beslissing over de uitvoering van plannen ter bescherming van de lucht beschikken de bestuursorganen over geen enkele beleidsruimte, wanneer concrete gevaren zich duidelijk aftekenen. Sinds 1 september 1990 moeten bij deze plannen de grenswaarden van de richtlijn in acht worden genomen.

In de eerste plaats moet erop worden gewezen, dat de overeenstemming van een praktijk met de beschermende voorschriften van een richtlijn geen reden kan zijn om deze richtlijn in de interne rechtsorde niet door bepalingen om te zetten die zo nauwkeurig, duidelijk en doorzichtig zijn, dat de particulier zijn rechten en plichten kan kennen. Zoals het Hof heeft beslist in het arrest van 15 maart 1990 (zaakC-339/87, Commissie/Nederland, Jurispr. 1990, blz. I-851, r. o. 25), moeten de Lid-Staten om de volledige toepassing van richtlijnen rechtens en niet alleen feitelijk te verzekeren, zorgen voor een duidelijk wettelijk kader op het betrokken gebied.

Het argument van de Bondsrepubliek Duitsland, dat in de praktijk geen enkele inbreuk op de richtlijn is vastgesteld, kan dan ook niet worden aanvaard.

Derhalve moet worden onderzocht, of de bepalingen die de Bondsrepubliek Duitsland heeft ingeroepen, op correcte wijze uitvoering geven aan de richtlijn.

Krachtens § 44 BlmSchG moeten de instanties die volgens het in de Lander geldende recht bevoegd zijn, in bepaalde „Belastungsgebiete” doorlopend de aard en de omvang vaststellen van bepaalde vormen van luchtverontreiniging die schadelijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben. Indien daaruit blijkt, dat zich in het gehele „Belastungsgebiet” of in delen ervan door die luchtverontreiniging schadelijke gevolgen voor het milieu voordoen of te verwachten zijn, dienen die instanties voor dat gebied een plan ter bescherming van de lucht op te stellen (§ 47 in de redactie zoals die gold ten tijde van de instelling van het beroep).

Artikel 3, lid 1, van de richtlijn bepaalt, dat de Lid-Staten maatregelen nemen opdat de concentraties van zwaveldioxyde en zwevende deeltjes in de lucht niet meer bedragen dan de grenswaarden.

In dit verband moet worden vastgesteld, dat de bevoegde instanties van de Länder slechts plannen ter bescherming van de lucht behoeven op te stellen, wanneer zij schadelijke gevolgen voor het milieu vaststellen. Zoals reeds vermeld, geeft het Bundes-Immissionsschutzgesetz echter niet aan, vanaf welke drempelwaarde die gevolgen als schadelijk zijn te beschouwen. De TA Luft van haar kant legt de bestuursorganen slechts verplichtingen op in verband met bepaalde maatregelen en met betrekking tot bepaalde inrichtingen. Er bestaan dus geen algemene en dwingende voorschriften op grond waarvan de bestuursorganen in alle gevallen waarin het gevaar van overschrijding van de grenswaarden van de richtlijn bestaat, verplicht zouden zijn maatregelen te nemen.

Bijgevolg is artikel 3 van de richtlijn niet zodanig in nationaal recht omgezet, dat alle mogelijke gevallen worden gedekt, en mist de nationale regeling het dwingende karakter dat nodig is om aan het vereiste van rechtszekerheid te voldoen.

Dat de Duitse wettelijke regeling na het instellen van het beroep is gewijzigd, doet aan dit oordeel niet af. Het is immers vaste rechtspraak, dat het voorwerp van een krachtens artikel 169 EEG-Verdrag ingesteld beroep wordt bepaald door het met redenen omkleed advies van de Commissie en dat, ook wanneer de inbreuk na het verstrijken van de krachtens artikel 169, tweede alinea, gestelde termijn is opgeheven, handhaving van het beroep van belang blijft ter vaststelling van de grondslag van de aansprakelijkheid die ten gevolge van de niet-nakoming op een Lid-Staat kan rusten jegens andere Lid-Staten, de Gemeenschap of particulieren.

Mitsdien moet worden vastgesteld, dat de Bondsrepubliek Duitsland, door niet binnen de gestelde termijn alle nodige maatregelen vast te stellen om te voldoen aan richtlijn 80/779 van de Raad van 15 juli 1980 betreffende grenswaarden en richtwaarden van de luchtkwaliteit voor zwaveldioxyde en zwevende deeltjes, de krachtens het EEG-Verdrag op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.

Kosten

Ingevolge artikel 69, paragraaf 2, van het Reglement voor de procesvoering moet de in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen. Aangezien de Bondsrepubliek Duitsland in het ongelijk is gesteld, dient zij in de kosten te worden verwezen.