Hof van Justitie EU 19-11-1991 ECLI:EU:C:1991:428

De rechtstreekse werking van de bepalingen van de richtlijn waarin de rechten van de werknemers worden omschreven

Met het eerste onderdeel van hun eerste vraag wensen de verwijzende rechters te vernemen, of de bepalingen van de richtlijn waarin de rechten van de werknemers worden omschreven, aldus moeten worden uitgelegd, dat wanneer uitvoeringsmaatregelen niet tijdig zijn getroffen, de belanghebbenden die rechten voor de nationale rechter tegenover de staat kunnen doen gelden.

Het is vaste rechtspraak, dat een Lid-Staat die door een richtlijn voorgeschreven uitvoeringsmaatregelen niet tijdig heeft getroffen, de niet-nakoming van de krachtens de richtlijn op hem rustende verplichtingen niet aan particulieren kan tegenwerpen. Wanneer dus de bepalingen van een richtlijn inhoudelijk gezien onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn en uitvoeringsmaatregelen niet tijdig zijn getroffen, kunnen particulieren zich op die bepalingen beroepen tegenover elk nationaal voorschrift dat niet met de richtlijn in overeenstemming is. Hetzelfde geldt wanneer die bepalingen rechten vastleggen die particulieren tegenover de staat kunnen doen gelden (arrest van 19 januari 1982, zaak 8/81, Becker, Jurispr. 1982, blz. 53, r. o. 24 en 25).

Mitsdien moet worden onderzocht, of de bepalingen van richtlijn 80/987 waarin de rechten van de werknemers worden omschreven, onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn. Dit onderzoek moet zich toespitsen op drie aspecten, te weten de bepaling van de kring van personen die voor de door de betrokken bepalingen geboden garantie in aanmerking komen, de inhoud van die garantie en, ten slotte, de identiteit van het orgaan dat de garantie verschuldigd is. In dit verband rijst met name de vraag, of de staat kan worden geacht de garantie verschuldigd te zijn op grond dat hij de nodige uitvoeringsmaatregelen niet tijdig heeft getroffen.

Wat om te beginnen de bepaling van de voor de garantie in aanmerking komende kring van personen betreft, moet worden opgemerkt, dat de richtlijn volgens artikel 1, lid 1, van toepassing is op uit arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen voortvloeiende aanspraken van werknemers tegenover werkgevers die in staat van insolventie in de zin van artikel 2, lid 1, verkeren. Laatstgenoemde bepaling omschrijft de gevallen waarin de werkgever moet worden geacht in staat van insolventie te verkeren. Artikel 2, lid 2, verwijst voor de definitie van de begrippen „werknemer” en „werkgever” naar het nationale recht. Artikel 1, lid 2, ten slotte bepaalt, dat de Lid-Staten bij wijze van uitzondering onder bepaalde voorwaarden bepaalde, in de bijlage bij de richtlijn genoemde categorieën werknemers van de werkingssfeer van de richtlijn kunnen uitsluiten.

Bovenstaande bepalingen zijn voldoende nauwkeurig en onvoorwaardelijk om de nationale rechter in staat te stellen te bepalen, of iemand al dan niet moet worden geacht onder de werkingssfeer van de richtlijn te vallen. De rechter behoeft immers slechts na te gaan, in de eerste plaats of de betrokkene naar nationaal recht de status van werknemer heeft en of hij niet overeenkomstig artikel 1, lid 2, juncto de bijlage van de richtlijn van de werkingssfeer daarvan is uitgesloten (zie voor de voorwaarden voor die uitsluiting de arresten van 2 februari 1989, zaak 22/87, Commissie/Italië, reeds aangehaald, r. o. 18-23, en 8 november 1990, zaak C-53/88, Commissie/Griekenland, Jurispr. 1990, blz. I-3917, I-3931, r.o. II-26), en in de tweede plaats of er sprake is van een van de in artikel 2 van de richtlijn bedoelde gevallen waarin een werkgever wordt geacht in staat van insolventie te verkeren.

Met betrekking tot de inhoud van de garantie bepaalt artikel 3 van de richtlijn, dat de betaling moet worden verzekerd van de onvervulde aanspraken die voortvloeien uit arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen en die betrekking hebben op het loon over de vóór een door de Lid-Staat bepaalde datum vallende periode. Bij de bepaling van die datum kan de Lid-Staat kiezen uit drie mogelijkheden: a) de datum van het intreden van de insolventie van de werkgever; b) de datum van de aanzegging van het ontslag van de betrokken werknemer wegens insolventie van de werkgever, of c) de datum van het intreden van de insolventie van de werkgever of die van de beëindiging van de arbeidsovereenkomst of de arbeidsverhouding van de betrokken werknemer wegens insolventie van de werkgever.

Al naar gelang de gemaakte keuze is de Lid-Staat ingevolge artikel 4, leden 1 en 2, bevoegd de betalingsverplichting te beperken tot een periode van drie maanden of acht weken, voor de berekening waarvan genoemde bepaling nadere regels geeft. Ingevolge artikel 4, lid 3, ten slotte kunnen de Lid-Staten een garantieplafond vaststellen ten einde te voorkomen dat er bedragen worden uitgekeerd die voorbijschieten aan het sociale doel van de richtlijn. Indien zij van deze bevoegdheid gebruik maken, moeten zij de Commissie meedelen welke methoden zij hanteren om dat plafond vast te stellen. Volgens artikel 10 doet de richtlijn geen afbreuk aan de bevoegdheid van de Lid-Staten om de nodige maatregelen te treffen met het oog op het voorkomen van misbruiken en, met name, om de verplichting tot honorering van aanspraken onder bepaalde omstandigheden te weigeren of te beperken.

Artikel 3 van de richtlijn laat de Lid-Staat dus een keuze bij de bepaling van de datum met ingang waarvan de honorering van aanspraken moeten worden verzekerd. Uit de rechtspraak van het Hof (arresten van 4 december 1986, zaak 71/85, FNV, Jurispr. 1986, blz. 3855, en 24 maart 1987, zaak 286/85, McDermott en Cotter, Jurispr. 1987, blz. 1453, r. o. 15) vloeit echter reeds impliciet voort, dat de omstandigheid dat de staat over een veelheid van alternatieven beschikt om het door de richtlijn voorgeschreven resultaat te bereiken, particulieren niet de mogelijkheid ontneemt, voor de nationale rechter de rechten te doen gelden waarvan de inhoud op de enkele basis van de bepalingen van de richtlijn met voldoende nauwkeurigheid kan worden vastgesteld.

In casu bestaat het door de richtlijn voorgeschreven resultaat hierin, dat de werknemers bij insolventie van hun werkgever de honorering van hun onvervulde aanspraken wordt gegarandeerd. De omstandigheid dat de Lid-Staten ingevolge de artikelen 3 en 4, leden 1 en 2, over een zekere beoordelingsmarge beschikken met betrekking tot de methoden om die garantie vast te stellen en met betrekking tot de beperking van het bedrag ervan, neemt niet weg, dat het te bereiken resultaat nauwkeurig en onvoorwaardelijk is.

Zoals de Commissie en verzoekers hebben opgemerkt, is het immers mogelijk de door de richtlijn geboden minimumwaarborg vast te stellen door uit te gaan van de datum bij keuze waarvan het waarborgfonds het minst zal hoeven te betalen. Dat is de datum waarop de insolventie van de werkgever is ingetreden, aangezien de andere twee data — die van de aanzegging van het ontslag van de werknemer en die van de beëindiging van de arbeidsovereenkomst of de arbeidsverhoudingen —, zoals zij in artikel 3 zijn omschreven, noodzakelijkerwijs ná de datum van het intreden van de insolventie liggen, zodat bij keuze van die data de honorering van aanspraken over een langere periode moet worden verzekerd.

De bij artikel 4, lid 2, verleende bevoegdheid om de garantie te beperken sluit niet uit, dat de door de richtlijn geboden minimumwaarborg kan worden bepaald. Blijkens de tekst van deze bepaling zijn de Lid-Staten immers bevoegd, de aan de werknemers geboden garanties te beperken tot bepaalde, vóór de in artikel 3 bedoelde datum vallende perioden. Voor elk van de drie in artikel 3 genoemde data wordt bepaald tot welke periode de betalingsverplichting kan worden beperkt, zodat hoe dan ook kan worden vastgesteld in hoeverre de Lid-Staat de door de richtlijn geboden garantie had kunnen verminderen naar gelang van de datum die hij zou hebben gekozen indien hij de richtlijn had omgezet.

Met betrekking tot artikel 4, lid 3, volgens hetwelk de Lid-Staten een garantieplafond mogen vaststellen ten einde te voorkomen dat er bedragen worden uitgekeerd die voorbijschieten aan het sociale doel van de richtlijn, en artikel 10, bepalende dat de richtlijn geen afbreuk doet aan de bevoegdheid van de Lid-Staten de nodige maatregelen te treffen ter voorkoming van misbruiken, moet worden opgemerkt, dat een Lid-Staat die zijn verplichting tot omzetting van een richtlijn niet is nagekomen, de door die richtlijn ten behoeve van particulieren in het leven geroepen rechten niet buiten spel kan zetten met het betoog, dat zo hij de nodige uitvoeringsmaatregelen wél had getroffen, hij bevoegd zou zijn geweest het bedrag van de waarborg te beperken (zie met betrekking tot een soortgelijke bevoegdheid ter voorkoming van misbruiken op fiscaal gebied, het arrest van 19 januari 1982, zaak 8/81, Becker, Jurispr. 1982, blz. 53, r. o. 34).

Mitsdien moet worden vastgesteld, dat de in geding zijnde bepalingen onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn waar het gaat om de inhoud van de garantie.

Wat ten slotte de identiteit betreft van het orgaan dat de waarborg verschuldigd is, bepaalt artikel 5 van de richtlijn:

„De Lid-Staten stellen de nadere regels vast voor de organisatie, de financiering en de werking van de waarborgfondsen en nemen daarbij met name de volgende beginselen in acht:

1. het vermogen van de fondsen moet gescheiden zijn van het bedrijfskapitaal van de werkgevers en dient zodanig te zijn gevormd dat het niet vatbaar is voor beslag bij een procedure wegens insolventie;

2. de werkgevers moeten in de financiering bijdragen, tenzij de overheid voor de volledige financiering zorgt;

3. de verplichting om aanspraken te honoreren rust op het fonds, ongeacht of de verplichtingen om bij te dragen tot de financiering werden nagekomen.”

In casu is betoogd, dat waar de richtlijn in de mogelijkheid van volledige financiering van de waarborgfondsen door de overheid voorziet, het onaanvaardbaar is dat een Lid-Staat aan de richtlijn iedere werking zou kunnen ontzeggen met het argument, dat hij de op hem rustende financiële verplichtingen geheel of gedeeltelijk op anderen had kunnen afwentelen.

Dit betoog kan niet worden aanvaard. Blijkens de bewoordingen van de richtlijn is de Lid-Staat verplicht, door de oprichting van waarborgfondsen een behoorlijk georganiseerd waarborgstelsel in het leven te roepen. Ingevolge artikel 5 beschikt hij over een ruime beoordelingsmarge met betrekking tot de organisatie, de werking en de financiering van de waarborgfondsen. De door de Commissie aangevoerde omstandigheid, dat de richtlijn als mogelijkheid noemt dat een dergelijk stelsel volledig door de overheid wordt gefinancierd, maakt de staat nog niet tot het orgaan dat de onvervulde aanspraken verschuldigd is. De betalingsverplichting rust op de waarborgfondsen en de Lid-Staat kan slechts in de uitoefening van zijn bevoegdheid om het waarborgstelsel te organiseren, bepalen dat de waarborgfondsen volledig door de overheid worden gefinancierd. In dat geval verplicht de staat zich tot iets waartoe hij in beginsel niet gehouden is.

Hieruit volgt, dat de betrokken bepalingen van de richtlijn weliswaar voldoende nauwkeurig en onvoorwaardelijk zijn waar het de bepaling van de voor de garantie in aanmerking komende kring van personen en de inhoud van die garantie betreft, doch dat zulks nog niet betekent dat particulieren die bepalingen voor de nationale rechter kunnen inroepen. In de eerste plaats immers wordt in die bepalingen niet gepreciseerd wie de garantie verschuldigd is, en in de tweede plaats kan de staat niet worden geacht de garantie verschuldigd te zijn op de enkele grond dat hij niet tijdig uitvoeringsmaatregelen heeft getroffen.

Mitsdien moet op het eerste onderdeel van de eerste vraag worden geantwoord, dat de bepalingen van richtlijn 80/987 waarin de rechten van de werknemers worden omschreven, aldus moeten worden uitgelegd, dat wanneer uitvoeringsmaatregelen niet tijdig zijn getroffen, de belanghebbenden die rechten voor de nationale rechter niet tegenover de staat kunnen doen gelden.

De aansprakelijkheid van de staat voor schade als gevolg van het feit dat hij de krachtens het gemeenschapsrecht op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen

Met het tweede onderdeel van hun eerste vraag wensen de nationale rechters te vernemen, of een Lid-Staat gehouden is de schade te vergoeden die particulieren lijden doordat richtlijn 80/987 niet in nationaal recht is omgezet.

Het gaat hier dus om de vraag, of en in hoeverre de staat aansprakelijk is voor schade die is ontstaan doordat hij de krachtens het gemeenschapsrecht op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen.

Dit probleem moet worden onderzocht in het licht van het algemene systeem en de fundamentele beginselen van het Verdrag.

De tweede en de derde vraag

Gezien het antwoord op de eerste prejudiciële vraag, behoeven de tweede en de derde vraag geen beantwoording.

Kosten

De kosten door de Italiaanse regering, de regering van het Verenigd Koninkrijk, de Nederlandse regering en de Duitse regering alsmede de Commissie van de Europese Gemeenschappen wegens indiening hunner opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.