Hof van Justitie EU 10-12-1991 ECLI:EU:C:1991:464

Arrest

1 Bij beschikking van 6 april 1990, bij het Hof binnengekomen op 7 juni daaraanvolgend, heeft het Tribunale di Genova krachtens artikel 1 77 EEG-Verdrag twee prejudiciële vragen gesteld over de uitlegging van de artikelen 7, 30, 85j 86 en 90 EEG-Verdrag.

2 Deze vragen zijn gerezen in een geding tussen de vennootschap Merci convenzionali porto di Genova SpA (hierna: „Merci”) en de vennootschap Siderurgica Gabrielli SpA (hierna: „Siderurgica”) over de uitvoering van loswerkzaamheden in de haven van Genua.

3 Uit het aan het Hof overgelegde dossier blijkt dat in Italië het laden, lossen, overslaan en het verplaatsen in het algemeen van goederen en al het andere materieel in de haven op grond van artikel 110 van de Codice della Navigazione (hierna: „Codice”) zijn voorbehouden aan havencorporaties waarvan de werknemers, die eveneens de hoedanigheid van lid van deze corporaties bezitten, op grond van de artikelen 152 en 156 van het Regolamento Navigazione Maritima (hierna: „Regolamento”) de Italiaanse nationaliteit moeten hebben. Op inbreuken op de uitsluitende rechten die aan de havencorporaties zijn verleend, worden in artikel 1172 van de Codice sancties gesteld.

4 De organisatie van werkzaamheden in de haven voor rekening van derden is op grond van artikel 111 van de Codice in concessie gegeven aan havenondernemingen. Voor de uitvoering van de werkzaamheden in de haven dienen deze bedrijven — die in het algemeen als privaatrechtelijke ondernemingen zijn opgericht — uitsluitend gebruik te maken van de havencorporaties.

5 Overeenkomstig de Italiaanse regeling wendde Siderurgica zich tot Merci, een onderneming waaraan het uitsluitende recht was toegekend, in de haven van Genua werkzaamheden met betrekking tot conventionele goederen uit te voeren, voor het lossen van een uit de Bondsrepubliek Duitsland geïmporteerde partij staal, hoewel de goederen onmiddellijk door het boordpersoneel hadden kunnen worden gelost. Voor de loswerkzaamheden deed Merci op haar beurt een beroep op de havencorporatie van Genua.

6 Als gevolg van een vertraging bij het lossen van de goederen, die in het bijzonder was te wijten aan stakingen van arbeiders van de havencorporatie, ontstond een geschil tussen Siderurgica en Merci, in het kader waarvan Siderurgica vergoeding vorderde van de schade die zij had geleden door de opgelopen vertraging, alsmede terugbetaling van de betaalde bedragen, die zij gezien de verrichte prestaties onbillijk achtte. Het Tribunale di Genova, waaraan het geschil was voorgelegd, besloot de behandeling van de zaak te schorsen totdat het Hof van Justitie uitspraak had gedaan over de volgende prejudiciële vragen:

1. Kunnen gemeenschapsonderdanen, bij de huidige stand van gemeenschapsrecht, aan artikel 90 EEG-Verdrag en aan de verbodsbepalingen van de artikelen 7, 30, 85 en 86 van dat Verdrag rechten ontlenen die de Lid-Staten in acht moeten nemen, wanneer in de nationale havens het laden en lossen van goederen die uit de ene Lid-Staat over zee in het grondgebied van een andere Lid-Staat worden ingevoerd, is voorbehouden aan een havenonderneming en/of -corporatie waarvan het personeel uitsluitend uit onderdanen van dat land bestaat en die daarbij opgelegde tarieven moeten toepassen, ook al kunnen die verrichtingen door het boordpersoneel met de scheepsinstallaties worden verricht ?

2. Is een havenonderneming en/of -corporatie waarvan het personeel uitsluitend uit onderdanen van het eigen land bestaat en die het uitsluitende recht heeft op het laden en lossen van goederen in de nationale havens en daarbij opgelegde tarieven moet toepassen, een onderneming belast met het beheer van diensten van algemeen economisch belang in de zin artikel 90, lid 2, EEG-Verdrag, die haar bijzondere taak niet langer meer zou kunnen vervullen, indien artikel 90, lid 1, en de verbodsbepalingen van de artikelen 7, 30, 85 en 86 EEG-Verdrag op haar zouden worden toegepast ?”

7 Voor een nadere uiteenzetting van de feiten van het hoofdgeding, het procesverloop, alsmede de bij het Hof ingediende schriftelijke opmerkingen, wordt verwezen naar het rapport ter terechtzitting. Deze elementen van het dossier worden hierna slechts weergegeven voor zover dat noodzakelijk is voor de redenering van het Hof.

De eerste vraag

8 Met zijn eerste vraag wenst de nationale rechter in hoofdzaak te vernemen, of artikel 90, lid 1, junctis de artikelen 7, 30 en 86, EEG-Verdrag, zich verzet tegen een regeling van een Lid-Staat die aan een in die Staat gevestigde onderneming het uitsluitende recht verleent de werkzaamheden in de haven te organiseren en haar verplicht, voor de uitvoering van deze werkzaamheden, gebruik te maken van een havencorporatie die uitsluitend uit nationale werknemers bestaat, en of deze bepalingen voor particulieren rechten in het leven roepen die de nationale rechters moeten beschermen.

9 Voor het antwoord op deze vraag, zoals geherformuleerd, zij in de eerste plaats opgemerkt, dat een havenonderneming die het uitsluitende recht heeft op het organiseren van werkzaamheden in de haven voor rekening van derden, evenals een havencorporatie die het uitsluitende recht heeft op het uitvoeren van dergelijke werkzaamheden, moet worden beschouwd als een onderneming waaraan door de Staat uitsluitende rechten zijn toegekend, in de zin van artikel 90, lid 1, EEG-Verdrag.

10 Deze bepaling schrijft met betrekking tot deze ondernemingen voor dat Lid-Staten geen enkele maatregel nemen of handhaven die in strijd is met de regels van het Verdrag, met name de in artikel 7 bedoelde regels en de mededingingsregels.

11 In de eerste plaats zij ten aanzien van het nationaliteitsvereiste dat met betrekking tot het personeel van havencorporaties wordt gesteld, meteen al opgemerkt, dat volgens de rechtspraak artikel 7 EEG-Verdrag, waarin het algemene beginsel van non-discriminatie op grond van nationaliteit is neergelegd, slechts autonoom toepassing kan vinden in gevallen waarin het gemeenschapsrecht wel geldt, maar waarvoor het Verdrag niet in bijzondere discriminatieverboden voorziet (zie bij voorbeeld het arrest van 30 mei 1989, zaak 305/87, Commissie/Griekenland, Jurispr. 1989, blz. 1461, r. o. 12 en 13, en het arrest van 7 maart 1991, zaak C-10/90, Masgio, Jurispr. 1991, blz. I-1119).

12 Voor werknemers is dit beginsel uitgewerkt en nader ingevuld door artikel 48 EEG-Verdrag.

13 Artikel 48 EEG-Verdrag verzet zich primair tegen een regeling van een Lid-Staat die aan eigen onderdanen het recht voorbehoudt te werken in een onderneming van die Staat, zoals de corporatie in de haven van Genua, waartegen voor de verwijzende rechter een zaak aanhangig is. Zoals het Hof reeds heeft verklaard (zie bij voorbeeld het arrest van 3 juli 1986, zaak 66/85, Lawrie-Blum, Jurispr. 1986, blz. 2121, r. o. 17), veronderstelt het begrip werknemer in de zin van artikel 48 EEG-Verdrag, dat iemand gedurende een bepaalde tijd voor een ander en onder diens gezag prestaties levert en als tegenprestatie een beloning ontvangt. Aan deze kwalificatie wordt niet afgedaan door het feit dat de werknemer zich ten aanzien van de onderneming weliswaar in een verhouding van ondergeschiktheid bevindt, doch metde overige werknemers van de onderneming in een vereniging is verbonden.

14 Met betrekking tot het bestaan van uitsluitende rechten zij in de tweede plaats opgemerkt, dat volgens vaste rechtspraak betreffende de uitlegging van artikel 86 EEG-Verdrag een onderneming, die op een wezenlijk deel van de markt een wettelijk monopolie bezit, kan worden geacht een machtspositie in de zin van artikel 86 EEG-Verdrag in te nemen (zie arrest van 23 april 1991, zaak C-41/90, Höfner, Jurispr. 1991, blz. I-1979, en arrest van 18 juni 1991, zaak C-260/89, ERT, Jurispr. 1991, blz. I-2925, r. o. 31).

15 Ten aanzien van de afbakening van de relevante markt blijkt uit de verwijzingsbeschikking dat dit de markt iš van het in de haven van Genua voor rekening van derden organiseren en uitvoeren van havenwerkzaamheden voor conventionele vracht. Met name gezien de overgeslagen hoeveelheden in de haven en de belangrijke plaats die deze in het geheel van de in- en uitvoeractiviteiten in de betrokken Lid-Staat inneemt, kan deze markt worden geacht een wezenlijk deel van de gemeenschappelijke markt uit te maken.

16 Overigens is het enkele feit dat door het verlenen van uitsluitende rechten als bedoeld in artikel 90, lid 1, EEG-Verdrag een machtspositie wordt gecreëerd, als zodanig niet onverenigbaar met artikel 86.

17 Het Hof heeft terzake echter vastgesteld, dat een Lid-Staat in strijd handelt met de in deze twee bepalingen vervatte verboden, wanneer de betrokken onderneming door de enkele uitoefening van de haar toegekende uitsluitende rechten misbruik van haar machtspositie maakt (zie arrest van 18 juni 1991, Höfner, reeds aangehaald, r. o. 29), of indien deze rechten een situatie kunnen creëren waarin deze onderneming tot een dergelijk misbruik wordt gebracht (zie arrest van 18 juni 1991, ERT, reeds aangehaald, r. o. 37).

18 Volgens artikel 86, tweede alinea, sub a, b en c, EEG-Verdrag, kan dit misbruik met name bestaan in het aan de ontvanger van de betrokken diensten opleggen van onbillijke aankoopprijzen of van andere onbillijke contractuele voorwaarden, in het beperken van de technische ontwikkeling ten nadele van de verbruikers en in het ten opzichte van handelspartners toepassen van ongelijke voorwaarden bij gelijkwaardige prestaties.

19 In dit verband blijkt uit de omstandigheden die door de nationale rechter zijn beschreven en voor het Hof zijn besproken, dat ondernemingen waaraan volgens de voorschriften van de betrokken nationale regeling uitsluitende rechten zijn verleend, er om die reden toe worden gebracht ofwel betaling te verlangen voor diensten waarom niet is gevraagd, ofwel buitensporige prijzen in rekening te brengen, ofwel te weigeren gebruik te maken van moderne technologie, waardoor de kosten van de werkzaamheden hoger uitvallen en voor de uitvoering hiervan een langere termijn nodig is, ofwel aan bepaalde gebruikers kortingen te verlenen, die worden gecompenseerd door een gelijktijdige verhoging van de prijzen die aan andere gebruikers in rekening worden gebracht.

20 In deze omstandigheden dient te worden geconstateerd dat een Lid-Staat een met artikel 86 EEG-Verdrag strijdige situatie schept, indien hij een regeling vaststelt als die welke voor de verwijzende rechter aan de orde is, waar deze regeling die de handel tussen Lid-S taten ongunstig kan beïnvloeden, zoals in het hoofdgeding, gelet op de in rechtsoverweging 15 genoemde factoren met betrekking tot de in de haven van Genua omgeslagen hoeveelheden het geval blijkt te zijn.

21 Ten aanzien van de door de nationale rechter gevraagde uitlegging van artikel 30 EEG-Verdrag kan worden volstaan met de opmerking, dat een nationale maatregel die het misbruik van een machtspositie waardoor de handel tussen Lid-Staten ongunstig kan worden beïnvloed, vergemakkelijkt, normaliter in strijd is met dit artikel, dat kwantitatieve invoerbeperkingen, alsmede alle maatregelen van gelijke werking verbiedt (zie arrest van 16 november 1977, zaak 13/77, Inno, Jurispr. 1977, blz. 2115, r. o. 35), voor zover deze maatregel de invoer van goederen uit andere Lid-Staten duurder maakt, en dus belemmert.

22 In het hoofdgeding is uit de constateringen van de nationale rechter gebleken dat de goederen door het boordpersoneel tegen lagere kosten hadden kunnen worden gelost, zodat het verplichte gebruik van de diensten van de twee bedrijven met uitsluitende rechten extra kosten heeft veroorzaakt en derhalve, door het effect ervan op de prijs van de goederen, de import kon beïnvloeden.

23 In de derde plaats moet worden benadrukt dat de bepalingen van de artikelen 30, 48 en 86 EEG-Verdrag zelfs in het kader van artikel 90 rechtstreekse werking hebben en voor justitiabelen rechten in het leven roepen die de nationale rechter dient te beschermen (zie met betrekking tot artikel 86 EEG-Verdrag inzonderheid het arrest van 30 april 1974, zaak 155/73, Sacchi, Jurispr. 1974, blz. 409, r. o. 18).

24 Het antwoord op de eerste vraag, zoals geherformuleerd, moet daarom luiden als volgt:

Artikel 90, lid 1, junctis de artikelen 30, 48 en 86, EEG-Verdrag, verzet zich tegen een regeling van een Lid-Staat die aan een in die Staat gevestigde onderneming het uitsluitende recht verleent de werkzaamheden in de haven te organiseren en haar verplicht, voor de uitvoering van deze werkzaamheden gebruik te maken van een havencorporatie die uitsluitend uit nationale werknemers bestaat;

De artikelen 30, 48 en 86, juncto artikel 90, EEG-Verdrag, roepen voor de particulieren rechten in het leven, die de nationale rechters moeten beschermen.

De tweede vraag

25 Met zijn tweede vraag wenst de nationale rechter in wezen te vernemen of artikel 90, lid 2, EEG-Verdrag aldus moet worden uitgelegd dat een havenonderneming en/of -corporatie die zich in de in de eerste vraag beschreven situatie bevindt, moet worden geacht te zijn belast met het beheer van diensten van algemeen economisch belang in de zin van deze bepaling.

26 Voor het antwoord op deze vraag zij er eerst aan herinnerd dat voor de in artikel 90, lid 2, EEG-Verdrag neergelegde uitzondering op de regels van het Verdrag, niet enkel de voorwaarde geldt, dat de betrokken onderneming door de overheid is belast met het beheer van een dienst van algemeen economisch belang, maar ook dat de toepassing van de verdragsregels de vervulling van de aan deze onderneming toevertrouwde bijzondere taak verhindert en dat het belang van de Gemeenschap niet wordt geschaad (zie de arresten van 3 oktober 1985, zaak 311/84, CBEM, Jurispr. 1985, blz. 3261, r. o. 17, en 23 april 1991, Höfner, reeds aangehaald, r. o. 24).

27 Noch uit de door de nationale rechter overgelegde stukken, noch uit de bij het Hof ingediende opmerkingen blijkt, dat de havenwerkzaamheden een algemeen economisch belang dienen dat deze onderscheidt van andere economische activiteiten en dat, zelfs indien dit wel het geval zou zijn, de toepassing van de verdragsregels, met name de mededingingsregels en de regels betreffende het vrije verkeer, de vervulling van een dergelijke taak zou verhinderen.

28 Op de tweede vraag moet derhalve worden geantwoord dat artikel 90, lid 2, EEG-Verdrag aldus moet worden uitgelegd, dat een havenonderneming en/of -corporatie die zich in de in de eerste vraag beschreven situatie bevindt, louter op basis van de in die beschrijving vervatte elementen niet kan worden geacht te zijn belast met het beheer van diensten van algemeen economisch belang in de zin van deze bepaling.

De kosten

29 De kosten door de Commissie van de Europese Gemeenschappen wegens indiening van haar opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.