Hof van Justitie EU 11-07-1996 ECLI:EU:C:1996:297

Arrest

Bij beschikking van 9 februari 1995, ingekomen bij het Hof op 24 februari daaraanvolgend, heeft het House of Lords krachtens artikel 177 EG-Verdrag twee prejudiciële vragen gesteld over de uitlegging van de artikelen 2 en 4 van richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PB 1979, L 103, blz. 1; hierna: „vogelrichtlijn”).

Deze vragen zijn gerezen in een geding tussen de Royal Society for the Protection of Birds (hierna: „RSPB”), een vereniging voor vogelbescherming, en de Secretary of State for the Environment (minister voor milieu, hierna: de „minister”) over een besluit betreffende de aanwijzing van een speciale beschermingszone voor de instandhouding van wilde vogels.

De vogelrichtlijn die, wat haar werkingssfeer betreft, betrekking heeft op alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het Europese grondgebied van de Lid-Staten waarop het Verdrag van toepassing is, bepaalt in artikel 2, dat de Lid-Staten alle nodige maatregelen nemen om de populatie van al deze soorten vogels op een niveau te houden of te brengen dat met name beantwoordt aan de ecologische, wetenschappelijke en culturele eisen, waarbij zij tevens rekening houden met economische en recreatieve eisen.

Volgens artikel 3 van de vogelrichtlijn nemen de Lid-Staten met inachtneming van de in artikel 2 genoemde eisen alle nodige maatregelen om, onder meer door de instelling van beschermingszones, voor alle beschermde vogelsoorten een voldoende gevarieerdheid van leefgebieden en een voldoende omvang ervan te beschermen, in stand te houden of te herstellen.

Naar luid van artikel 4, lid 1, van deze richtlijn worden voor de leefgebieden van de in bijlage I vermelde soorten speciale beschermingsmaatregelen getroffen, opdat deze soorten daar waar zij nu voorkomen, kunnen voortbestaan en zich kunnen voortplanten. De Lid-Staten wijzen met name de naar aantal en oppervlakte voor de instandhouding van deze soorten meest geschikte gebieden als speciale beschermingszones aan, waarbij rekening wordt gehouden met de bescherming die deze soorten in de geografische zee- en landzone waar deze richtlijn van toepassing is, behoeven.

In lid 2 van dit artikel wordt bepaald: „De Lid-Staten nemen soortgelijke maatregelen ten aanzien van de niet in bijlage I genoemde en geregeld voorkomende trekvogels, waarbij rekening wordt gehouden met de behoeften van het gebied van bescherming in de geografische zee- en landzone waar deze richtlijn van toepassing is, ten aanzien van hun broed-, rui- en overwinteringsgebieden en rustplaatsen in hun trekzones. Met het oog hierop besteden de Lid-Staten zelf bijzondere aandacht aan de bescherming van watergebieden en in het bijzonder aan de watergebieden van internationale betekenis.”

Ten slotte nemen de Lid-Staten volgens artikel 4, lid 4, „passende maatregelen om vervuiling en verslechtering van de woongebieden in de in de leden 1 en 2 bedoelde beschermingszones te voorkomen, alsmede om te voorkomen dat de vogels aldaar worden gestoord, voor zover deze vervuiling, verslechtering en storing, gelet op de doelstellingen van dit artikel, van wezenlijke invloed zijn. Ook buiten deze beschermingszones zetten de Lid-Staten zich in om vervuiling en verslechtering van de woongebieden te voorkomen.”

Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PB 1992, L 206, blz. 7; hierna: „habitatrichtlijn”), waarvan de termijn voor omzetting voor het Verenigd Koninkrijk is verstreken in juni 1994, bepaalt in artikel 7, dat de uit artikel 6, leden 2, 3 en 4, voortvloeiende verplichtingen in de plaats komen van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 4, lid 4, eerste zin, van de vogelrichtlijn, voor wat betreft de zones die overeenkomstig artikel 4, lid 1, van die richtlijn zijn aangewezen of bij analogie overeenkomstig artikel 4, lid 2, van die richtlijn zijn erkend. De leden 2, 3 en 4 van artikel 6 van de habitatrichtlijn luiden als volgt:

„2.

De Lid-Staten treffen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn, een significant effect zouden kunnen hebben.

3.

Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo'n gebied, wordt een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.

4.

Indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd, neemt de Lid-Staat alle nodige compenserende maatregelen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft. De Lid-Staat stelt de Commissie op de hoogte van de genomen compenserende maatregelen.

Wanneer het betrokken gebied een gebied met een prioritair type natuurlijke habitat en/of een prioritaire soort is, kunnen alleen argumenten die verband houden met de menselijke gezondheid, de openbare veiligheid of met voor het milieu wezenlijke gunstige effecten dan wel, na advies van de Commissie, andere dwingende redenen van groot openbaar belang worden aangevoerd.”

Het Verenigd Koninkrijk heeft deze richtlijn eerst in oktober 1994 omgezet.

Op 15 december 1993 besloot de minister om de Medway Estuary and Marshes (het estuarium en de moerassen van de Medway) als speciale beschermingszone (hierna: „SB”) aan te wijzen. Tegelijk besloot hij om een oppervlakte van ongeveer 22 hectaren op Lappel Bank niet in deze SB op te nemen.

Blijkens de verwijzingsbeschikking vormen de Medway Estuary and Marshes een watergebied van internationaal belang van 4 681 hectaren aan de noordkust van Kent, als bedoeld in de Conventie van Ramsar. Het wordt door vele soorten waterwild en waadvogels gebruikt als broed- en overwinteringsplaats, alsook als rustplaats tijdens de trek in de lente en de herfst. Bovendien bevinden er zich broedkolonies van kluten en kleine sternen, twee vogelsoorten die in bijlage 1 bij de vogelrichtlijn worden vermeld.

Lappéi Bank bestaat uit een getijdeslik, dat aan de noordzijde aan de haven van Sheerness grenst en zich geografisch binnen de grenzen van de Medway Estuary and Marshes bevindt. Lappel Bank heeft een aantal belangrijke ornithologische kenmerken gemeen met het hele gebied. Hoewel er geen in het kader van artikel 4, lid 1, van de vogelrichtlijn aangewezen vogelsoorten leven, komen sommige soorten er in veel grotere aantallen voor dan elders in de Medway-SB. Lappel Bank is een belangrijk bestanddeel van het gehele ecosysteem van het estuarium en het verdwijnen van dit getijdegebied zou naar alle waarschijnlijkheid een afneming van de waadvogel- en waterwildpopulaties in de Medway Estuary and Marshes tot gevolg hebben.

De haven van Sheerness is thans de vijfde haven in het Verenigd Koninkrijk, wat de lading en lossing van goederen en vracht betreft. Het is een bloeiende commerciële onderneming die een gunstige ligging heeft voor haar scheepvaartverkeer en voor haar belangrijkste binnenlandse markten. Deze haven, die overigens een belangrijke werkgever is in een gebied dat met ernstige werkloosheid kampt, heeft plannen om uit te breiden met het oog op de uitbouw van de installaties voor de opslag van auto's en voor activiteiten met een toegevoegde waarde betreffende de voertuigen en de sector fruit en papier, teneinde beter te kunnen concurreren met de havens op het vasteland die vergelijkbare mogelijkheden bieden, Lappel Bank is evenwel de enige zone waar een uitbreiding van de haven van Sheerness realistisch gezien kan worden overwogen.

Van mening dat de waarde van de zone van Lappel Bank voor het natuurbehoud moest wijken voor de noodzaak om de levensvatbaarheid van de haven niet in de weg te staan en voor de bijdrage die de aanzienlijke uitbreiding van de haven in die zone zou leveren aan de plaatselijke en nationale economie, besloot de minister dan ook om Lappel Bank niet in de SB van de Medway Estuary op te nemen.

De RSPB stelde bij de Divisional Court van de Queen's Bench Division beroep tot nietigverklaring van dit besluit van de minister in, betogend dat hij, gelet op de vogelrichtlijn, in het stadium van de aanwijzing van een SB geen rekening mocht houden met economische overwegingen, De Divisional Court stelde de RSPB in het ongelijk. In hoger beroep heeft de Court of Appeal deze beslissing bevestigd. De RSPB kwam dus in beroep bij het House of Lords.

Wegens twijfel omtrent de uitlegging van de richtlijn heeft de nationale rechterlijke instantie besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof de volgende prejudiciële vragen te stellen:

1. Mag een Lid-Staat rekening houden met de overwegingen, bedoeld in artikel 2 van richtlijn 79/409/EEG van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand, bij de aanwijzing van een gebied als speciale beschermingszone en/of de vaststelling van de grenzen van een dergelijk gebied krachtens artikel 4, lid 1, en/of artikel 4, lid 2, van deze richtlijn?

2. Indien de eerste vraag ontkennend wordt beantwoord, kan een Lid-Staat dan niettemin rekening houden met de in artikel 2 genoemde overwegingen in het kader van de aanwijzingsprocedure, voor zover:

   1. deze verband houden met een algemeen belang dat van hogere orde is dan het door de richtlijn nagestreefde belang op milieugebied [dat wil zeggen het criterium dat het Hof van Justitie heeft vastgesteld in, bij voorbeeld, zaak 57/89, Commissie/Duitsland (‚Leybucht dijken’) voor een afwijking van de vereisten van artikel 4, lid 4]; of

   2. deze verband houden met dwingende redenen van groot openbaar belang, zoals die welke in aanmerking kunnen worden genomen in het kader van artikel 6, lid 4, van richtlijn 92/43/EEG van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna?”