Hof van Justitie EU 23-10-1997 ECLI:EU:C:1997:504

De alcoholwet

3 De alcoholwet, in werking getreden op 1 januari 1995, regelt de productie en de verhandeling van alcoholhoudende dranken in Zweden. Zij beoogt de consumptie van deze dranken, vooral van drank met een hoog alcoholgehalte, te beperken om de schadelijke gevolgen die alcoholgebruik voor de gezondheid heeft, te verminderen.

4 Volgens deze wet wordt onder „alcoholhoudende dranken” verstaan, dranken met een alcoholvolumegehalte van meer dan 2,25 %. Daartoe behoren „wijn” (gegiste drank op basis van druiven of andere vruchten, met een alcoholvolumegehalte van minder dan 22 %), „bier” (gegiste drank op basis van mout met een alcoholvolumegehalte van 2,25 % tot 3,5 %), „zwaar bier” (gegiste drank op basis van mout met een alcoholvolumegehalte van meer dan 3,5 %) en „gedistilleerde” dranken (andere alcoholhoudende dranken dan wijn, bier of zwaar bier).

5 De alcoholwet vereist voor de productie van alcoholhoudende dranken het bezit van een „productievergunning” en voor de groothandel in gedistilleerde dranken, wijn en zwaar bier het bezit van een „groothandelsvergunning”. De wet staat houders van een productievergunning evenwel toe, zich tevens met de groothandel in de desbetreffende producten bezig te houden.

6 Ook voor de invoer in Zweden van wijn, zwaar bier of gedistilleerde dranken vereist de wet het bezit van een productie- of groothandelsvergunning.

7 De vergunning wordt afgegeven door de Alkoholinspektion (Alcoholinspectie) op grond van een aanvraag, die vergezeld moet gaan van de in een besluit van de alcoholinspectie genoemde bewijsstukken. Het besluit vermeldt, dat bij buitenlandse aanvragers de documenten in aanmerking moeten worden genomen die dezen redelijkerwijze bij hun nationale autoriteiten kunnen verkrijgen.

8 Bij indiening van de aanvraag dient een vast recht te worden betaald, dat ten tijde van de litigieuze feiten 25 000 SKR bedroeg. Franzén heeft onweersproken gesteld, dat dit recht niet wordt terugbetaald wanneer de aanvraag voor een vergunning wordt afgewezen.

9 De Alcoholinspectie dient de aanvragen objectief en op niet-discriminerende wijze te beoordelen. Daarbij dienen de persoonlijke en financiële situatie van de aanvrager in aanmerking te worden genomen, alsmede alle factoren die voor toekenning van de vergunning van belang zijn, zoals de vakkennis van de aanvrager, onder meer op het punt van de voor de handel in alcohol in Zweden geldende wetgeving, of zijn bekwaamheid tot naleving van de bepalingen van richtlijn 92/12/EEG van de Raad van 25 februari 1992 betreffende de algemene regeling voor accijnsprodukten, het voorhanden hebben en het verkeer daarvan en de controles daarop (PB 1992, L 76 biz. 1). Zij moet zich er ook van vergewissen of de aanvrager in staat is de wet na te leven en aan zijn verplichtingen jegens de staat te voldoen, onder meer door te letten op zijn financiële situatie en eventueel op de tegen hem uitgesproken strafrechtelijke veroordelingen.

10 De aanvrager moet aantonen, dat hij over voldoende opslagruimte beschikt voor het uitoefenen van zijn bedrijf. De Alcoholinspectie beoordeelt van geval tot geval, welke capaciteit moet worden verlangd voor de vorm en profilering die de aanvrager aan zijn activiteit geeft. Opslagcapaciteit is met name niet vereist bij ondernemers die dranken rechtstreeks aan kopers binnen het nationale grondgebied leveren.

11 De aanvrager moet ingevolge de reeds aangehaalde richtlijn 92/12 ook zekerheid stellen, bijvoorbeeld in de vorm van een bankgarantie, voor de voldoening van de accijnzen die hij in zijn hoedanigheid van entrepôthouder of geadresseerde van de goederen verschuldigd kan zijn.

12 Ten slotte dient de vergunninghouder jaarlijks een heffing te betalen voor de controle van zijn inrichtingen, volgens een door de staat vastgesteld tarief. Ten tijde van de litigieuze feiten varieerde het basistarief van 10 000 tot 323 750 SKR naar gelang van de drank en van de geproduceerde of verhandelde hoeveelheden daarvan.

13 Op schriftelijke vragen van het Hof heeft de Zweedse regering geantwoord, dat de alcoholwet niet verlangt dat de aanvrager zijn woonplaats in Zweden heeft, hetgeen ook uitdrukkelijk staat in een beschikking van 5 oktober 1995. Tijdens de mondelinge behandeling heeft zij dit punt bevestigd.

14 Volgens de aan het Hof verstrekte gegevens waren er op 7 oktober 1996 223 productie- of groothandelsvergunningen afgegeven.

15 Een speciaal voor dat doel opgerichte staatsonderneming is ingevolge de alcoholwet belast met de detailverkoop van wijn, zwaar bier en gedistilleerde dranken. De daartoe aangewezen vennootschap is Systembolaget Aktiebolag (hierna: „Systembolaget”), waarvan alle aandelen in handen zijn van de Zweedse Staat.

16 De activiteit van deze vennootschap, haar bedrijfsvoering en de wijze waarop toezicht op haar wordt uitgeoefend, zijn geregeld in een met de staat gesloten overeenkomst.

17 De alcoholwet vereist voorts een „schenkvergunning” voor het serveren aan de bar van wijn, zwaar bier en gedistilleerde drank.

18 Houders van een productie- of groothandelsvergunning mogen slechts dranken verkopen aan de vennootschap die met de detailverkoop is belast, aan andere houders van een productie- of groothandelsvergunning of aan houders van een schenkvergunning. De vennootschap voor de detailverkoop mag zelf vergunningen aanvragen om als groothandelaar aan houders van een schenkvergunning alcoholhoudende dranken te leveren.

19 Het al dan niet opzettelijk zonder vergunning ten verkoop aanbieden van alcoholhoudende drank is strafbaar.

20 Ten slotte verbiedt de „lag med vissa bestämmelser om marknadsföring av alkoholdrycker” 1978: 763 (wet houdende verschillende bepalingen omtrent de verkoop van alcoholhoudende dranken) maatregelen ter aanmoediging van alcoholverbruik zoals agressieve of opdringerige reclame en huis-aan-huisverkoop, alsmede reclame op radio, televisie, in kranten en in tijdschriften, zonder reclame voor alcoholhoudende dranken algemeen te verbieden. Alcoholhoudende dranken mogen echter wel worden aangeprezen in folders die bij de verkooppunten van met name Systembolaget en in transportmiddelen met een schenkvergunning ter beschikking van het publiek liggen. De wet verbiedt evenmin, dat alcoholhoudende dranken ter sprake komen in kranten- en tijdschriftenartikelen, bijvoorbeeld in rubrieken over wijn en andere alcoholhoudende dranken in dagbladen of tijdschriften.

De bepalingen inzake de werking van Systembolaget

21 Ingevolge de door haar met de Zweedse Staat gesloten overeenkomst, die op 1 januari 1995 in werking trad, is Systembolaget onder meer verplicht:

• haar bedrijf zodanig te voeren dat de nadelige effecten van alcoholgebruik in algemeen, sociaal en medisch opzicht zo veel mogelijk worden voorkomen;

• de door haar verhandelde dranken te selecteren aan de hand van hun kwaliteit, hun meer of minder nadelige gevolgen voor de menselijke gezondheid, de vraag van de consument of commerciële dan wel ethische overwegingen;

• schriftelijke opgave van de redenen te verstrekken aan elke leverancier wiens product zij besluit niet of niet langer te voeren, met vermelding van de mogelijkheden om herziening van zulk een besluit te bewerkstelligen;

• maatregelen op het gebied van marketing en voorlichting te nemen die onpartijdig zijn en onafhankelijk van de herkomst van de dranken;

• het nodige te ondernemen om onder de consumenten bekendheid te geven aan nieuwe dranken die zij verkoopt, daarbij rekening houdend met de beperkingen ingevolge de alcoholwet;

• haar winstmarge te bepalen volgens objectieve criteria, die onafhankelijk zijn van de herkomst van de dranken;

• een rationeel bedrijfsbeleid te voeren, goede service te bieden en haar prijzen zodanig vast te stellen, dat de kosten worden gedekt, de staat van een redelijk rendement van zijn kapitaal wordt verzekerd en onnodige prijsverhoging van de dranken wordt vermeden;

• haar verkooppunten in te richten of te sluiten in overeenstemming met hetgeen een goed beheer, de te leveren service en het alcoholbeleid vereisen, waarbij iedere gemeente die dat wenst, over een verkooppunt moet kunnen beschikken, en de verkoop in plaatsen zonder verkooppunt op enkel verzoek en op kosten van Systembolaget per postbestelling mogelijk te maken;

• de openingstijden van de verkooppunten vast te stellen in overeenstemming met de richtlijnen van het Zweedse parlement.

22 Volgens de gegevens in het dossier beschikt Systembolaget over 384 „winkels” die over het gehele Zweedse grondgebied zijn verspreid. In landelijke gebieden kunnen de producten van Systembolaget bovendien worden besteld en geleverd bij ongeveer 550 verkooppunten (levensmiddelenwinkels, kiosken, benzinestations e. d.) of aan 56 autobusroutes en 45 landelijke postbezorgingsroutes.

23 Ingevolge interne bedrijfsvoorschriften zijn de door Systembolaget verkochte dranken (2 454 producten in oktober 1995) ingedeeld in „assortimenten”. Het zogenoemde „basisassortiment” omvat dranken in de lagere of middelbare prijsklassen, welke het hele jaar op alle verkooppunten verkrijgbaar zijn (1 288 producten in oktober 1995). Het zogenoemde „voorlopige” assortiment omvat dranken die beperkt verkrijgbaar zijn, bijvoorbeeld slechts gedurende een deel van het jaar, zoals wijnen van een bepaald jaar of seizoengebonden dranken (930 producten in oktober 1995). Het zogenoemde „proefassortiment” omvat dranken die bij wijze van proef in bepaalde „winkels” worden aangeboden om te bezien of zij al dan niet in het „basisassortiment” moeten worden opgenomen (236 producten in oktober 1995). Het zogenoemde „bestelbare” assortiment omvat de producten die Systembolaget niet in voorraad heeft, maar die op bestelling verkrijgbaar zijn. Systembolaget voert op verzoek en op kosten van haar klanten ook dranken in (de zogenoemde „particuliere” invoer).

24 De dranken van de eerstgenoemde drie categorieën zijn opgenomen op een algemene prijslijst, die driemaal per jaar wordt uitgegeven en die in de „winkels” en verkooppunten van Systembolaget verkrijgbaar is of waarop men zich kan abonneren. De „bestelbare” producten staan op een speciale lijst, die op aanvraag in de „winkels” verkrijgbaar is. Nieuwe producten die Systembolaget introduceert, worden steeds aangekondigd in haar maandelijks informatieblad, dat in de „winkels” en verkooppunten verkrijgbaar is en aan abonnees en restaurants wordt toegezonden, alsook aan journalisten van pers, radio en televisie die zich toeleggen op de bespreking van wijn en spiritualiën. Bovendien worden zij in de etalages van de „winkels” van het monopolie uitgestald.

25 Systembolaget stelt jaarlijks een inkoopplanning voor haar producten op, die elk kwartaal wordt herzien. De vennootschap nodigt de houders van productie- en groothandelsvergunningen uit om offertes in te dienen. Daaruit vindt een eerste selectie plaats aan de hand van economische of commerciële criteria, zoals de meer of minder concurrerende prijs van het product of de eerdere ervaringen met de verhandeling van het product. Vervolgens wordt het product aan een „blinde” smaaktest onderworpen. De uitgekozen producten worden in het „basisassortiment” of in het „voorlopige” assortiment opgenomen. De overige producten kunnen op verzoek van de leverancier in het „proefassortiment” worden opgenomen na selectie aan de hand van een nieuwe smaaktest door een panel van consumenten. Een drank wordt in beginsel alleen in het „basisassortiment” gehandhaafd wanneer de verkoop ervan een tevoren vastgestelde hoeveelheid en marktaandeel bereikt.

26 Blijkens het dossier heeft Systembolaget van januari tot september 1995 185,2 miljoen liter alcoholhoudende drank verkocht (45,2 % van herkomst uit Zweden en 41,8 % van herkomst uit andere Lid-Staten) en van januari tot september 1996 176,9 miljoen liter (45,1 % van herkomst uit Zweden en 40,6 % van herkomst uit andere Lid-Staten). Gedurende de eerste acht maanden van 1996 heeft Systembolaget 12 576 offertes ontvangen, waarvan 10 711 afkomstig uit Lid-Staten van de Gemeenschap (227 uit Zweden en 10 484 uit andere Lid-Staten). Daarvan heeft zij er 7 417 onderzocht, waarvan 6 325 afkomstig uit de Gemeenschap (149 uit Zweden en 6 176 uit andere Lid-Staten). Het aantal geselecteerde offertes bedroeg 908, waarvan 704 afkomstig uit de Gemeenschap (85 uit Zweden en 619 uit andere Lid-Staten).

De feiten in het hoofdgeding en het procesverloop voor de nationale rechter

27 Tegen Franzén is voor het Landskrona tingsrätt vervolging ingesteld, onder meer omdat hij op 1 januari 1995 opzettelijk zonder vergunning wijn heeft verkocht die hij bij Systembolaget had ingekocht of uit Denemarken had ingevoerd.

28 Voor deze rechter betoogde hij, dat hem geen enkel delict ten laste kon worden gelegd, omdat de alcoholwet zijns inziens in strijd is met de artikelen 30 en 37 van het Verdrag.

29 In twijfel verkerend omtrent het op dit argument te geven antwoord, besloot het Landskrona tingsrätt de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof de volgende prejudiciële vragen te stellen:

1. Is een bij de wet ingesteld monopolie zoals Systembolaget verenigbaar met artikel 30 EG-Verdrag?

2. Druist een bij de wet ingesteld monopolie zoals Systembolaget in tegen artikel 37 EG-Verdrag en, zo ja, moet het monopolie worden opgeheven of kan het worden aangepast?

3. Indien een monopolie zoals Systembolaget moet worden geacht in strijd te zijn met artikel 37, is er dan geen aanpassingsperiode, of had Systembolaget moeten zijn opgeheven dan wel had het monopolie op 1 januari 1995 moeten zijn aangepast?”

De eerste twee vragen

30 Met zijn eerste twee vragen wenst de nationale rechter te vernemen, in hoeverre de artikelen 30 en 37 van het Verdrag zich verzetten tegen nationale bepalingen tot vestiging van een nationaal monopolie op de detailverkoop van alcoholhoudende dranken, zoals die welke in de verwijzingsbeschikking worden beschreven.

31 Ofschoon die vragen het Hof nopen tot onderzoek van de rechtsregels die op het in het hoofdgeding aan de orde zijnde monopolie van toepassing zijn, hebben zij geen betrekking op de vraag, of het gedrag van de voor het beheer van het monopolie verantwoordelijke instanties in concrete gevallen discriminerend is jegens met name leveranciers in de andere Lid-Staten.

32 Franzén stelt, dat de artikelen 30 en 37 van het Verdrag zich tegen bepalingen van dit soort verzetten. Naar zijn mening belemmert de vestiging van een detailhandelsmonopolie zoals thans in Zweden geldt, op meerdere manieren de invoer van alcoholhoudende dranken in Zweden, en wordt Systembolaget daardoor in staat gesteld de verhandeling van nationale producten te begunstigen. In dit verband wijst hij erop, dat in andere Lid-Staten geproduceerde alcoholhoudende dranken in Zweden alleen kunnen worden verkocht wanneer zij door een houder van een productie- of groothandelsvergunning zijn ingevoerd en volgens de door Systembolaget vastgestelde restrictieve en willekeurige criteria zijn geselecteerd. Zulke dranken kunnen slechts via een beperkt verkoopnet in de handel worden gebracht, en verkoopstimulerende maatregelen zijn, afgezien van hetgeen Systembolaget op dit gebied onderneemt, niet mogelijk. Franzén beschouwt de op het monopolie van toepassing zijnde regeling ook niet als wetgeving die bepaalde verkoopmodaliteiten aan banden legt of verbiedt in de zin van de arresten van 24 november 1993 (gevoegde zaken C-267/91 en C-268/91, Keek en Mithouard, Jurispr. 1993, blz. I-6097) en 29 juni 1995 (zaak C-391/92, Commissie/Griekenland, Jurispr. 1995, blz. I-1621), vooral omdat het hier gaat om de activiteiten van een onderneming die geen enkele concurrentie ondergaat, en niet om activiteiten van ondernemingen die wel aan concurrentie blootstaan.

33 De Franse, de Finse, de Zweedse en de Noorse regering alsmede de Commissie zijn van oordeel, dat artikel 30 noch artikel 37 van het Verdrag zich verzet tegen nationale bepalingen als die welke door de verwijzende rechter worden genoemd. Zij wijzen er enerzijds op, dat artikel 37 niet de afschaffing verlangt van monopolies op de detailverkoop, maar enkel een zodanige aanpassing daarvan, dat zij geen discriminatie naar oorsprong van de producten of naar nationaliteit van de ondernemers inhouden. Naar hun mening beantwoordt het in geding zijnde monopolie aan deze voorwaarden. Voorts menen zij, dat de op dit monopolie van toepassing zijnde bepalingen de intracommunautaire handel niet rechtstreeks of indirect belemmeren. Die bepalingen beperken of verbieden wel bepaalde verkoopmodaliteiten, maar hebben dezelfde invloed op de verhandeling van nationale als op de verhandeling van ingevoerde producten.

34 Blijkens de motivering van de verwijzingsbeschikking en de bij het Hof ingediende opmerkingen, hebben de vragen van de nationale rechter niet alleen betrekking op nationale bepalingen inzake het bestaan en de werking van het monopolie, maar meer in het algemeen ook op bepalingen die weliswaar niet de werking van het monopolie regelen, maar daarop niettemin rechtstreeks van invloed zijn, zoals de bepalingen inzake de productie- en de groothandelsvergunning.

35 De bepalingen inzake het bestaan en de werking van een monopolie moeten volgens de rechtspraak van het Hof worden getoetst aan het bepaalde in artikel 37 van het Verdrag, dat specifiek van toepassing is op de wijze waarop een nationaal monopolie van commerciële aard zijn uitsluitend recht uitoefent (arresten van 17 februari 1976, zaak 91/75, Miritz, Jurispr. 1976, blz. 217, r. o. 5; 20 februari 1979, zaak 120/78, Rewe-Zentral, „Cassis de Dijon”, Jurispr. 1979, blz. 649, r. o. 7, en 13 maart 1979, zaak 91/78, Hansen, Jurispr. 1979, blz. 935, r. o. 9 en 10).

36 Daarentegen moet de invloed op het intracommunautaire handelsverkeer van andere bepalingen van de nationale wetgeving, die losstaan van de werking van het monopolie, maar daarop wel invloed hebben, worden beoordeeld in het licht van artikel 30 van het Verdrag (zie in deze zin arresten Miritz, reeds aangehaald, r. o. 5, Cassis de Dijon, reeds aangehaald, r. o. 7, alsmede arrest van 13 maart 1979, zaak 86/78, Peureux, Jurispr. 1979, blz. 897, r. o. 35).

De derde vraag

81 De derde vraag is slechts gesteld voor het geval het Hof van oordeel zou zijn, dat artikel 37 zich verzet tegen nationale bepalingen inzake de vestiging van een nationaal monopolie op de detailverkoop van alcoholhoudende dranken, zoals die welke in het verwijzingsvonnis worden genoemd.

82 Gelet op het antwoord op de eerste twee vragen, behoeft de derde vraag niet te worden beantwoord.

Kosten

83 De kosten door de Zweedse, de Franse, de Finse en de Noorse regering en de Commissie van de Europese Gemeenschappen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.