Arrest van het Hof van 18 december 1997.

De gemeenschapsregeling

Richtlijn 75/442 strekt ertoe de nationale wettelijke regelingen inzake het verwijderen van afvalstoffen te harmoniseren. Deze richtlijn is gewijzigd bij richtlijn 91/156.

Richtlijn 57/442, zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156, geeft in artikel 1, sub a, de volgende omschrijving van het begrip afvalstof:

„In deze richtlijn wordt verstaan onder:

1. afvalstof: elke stof of elk voorwerp behorende tot de in bijlage I genoemde categorieën waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen.

   De Commissie stelt uiterlijk op 1 april 1993 volgens de procedure van artikel 18 een lijst op van de afvalstoffen die tot de categorieën van bijlage I behoren. Deze lijst wordt periodiek opnieuw bezien en zo nodig volgens dezelfde procedure gewijzigd.”

Bedoelde lijst is vastgesteld bij beschikking 94/3/EG van de Commissie van 20 december 1993 houdende vaststelling van een lijst van afvalstoffen overeenkomstig artikel 1, onder a, van richtlijn 75/442 (PB 1994, L 5, blz. 15). In punt 3 van de inleiding van deze lijst is gepreciseerd, dat zij niet uitputtend is, en dat de omstandigheid dat materialen en voorwerpen op de lijst zijn geplaatst, slechts betekent dat zij als afval worden beschouwd, wanneer aan de definitie van afvalstof is voldaan.

In de artikelen 9, lid 1, en 10 van richtlijn 75/442, zoals gewijzigd, is bepaald, dat iedere inrichting of onderneming die de in bijlage II A of de in bijlage II Β bedoelde handelingen verricht, een vergunning moet hebben van de bevoegde instantie. Bijlage II A betreft de verwijderingshandelingen, en bijlage II Β bevat een overzicht van de handelingen waardoor nuttige toepassing van afvalstoffen mogelijk wordt.

Artikel 11 van richtlijn 75/442, zoals gewijzigd, voorziet in een afwijking van deze vergunningsplicht:

„1.

Onverminderd de bepalingen van richtlijn 78/319/EEG van de Raad van 20 maart 1978 betreffende toxische en gevaarlijke afvalstoffen (PB 1978, L 84, blz. 43), laatstelijk gewijzigd bij het Verdrag betreffende de toetreding van Spanje en Portugal tot de Europese Gemeenschappen, kunnen van de in artikel 9 of artikel 10 bedoelde vergunning worden vrijgesteld:

1. inrichtingen of ondernemingen die hun afvalstoffen op de plaats van produktie in eigen beheer verwijderen

   en

2. inrichtingen of ondernemingen die afvalstoffen nuttig toepassen.

Deze vrijstelling kan alleen worden verleend:

• indien de bevoegde instanties algemene voorschriften per type activiteit hebben uitgevaardigd waarin soort en hoeveelheid afvalstoffen zijn vastgesteld en is aangegeven onder welke voorwaarden de activiteit kan worden vrijgesteld van een vergunning;

  en

• indien de soorten of de hoeveelheden afvalstoffen en de wijzen van verwijdering of nuttige toepassing van dien aard zijn dat aan de voorwaarden van artikel 4 wordt voldaan.

2.

De in lid 1 bedoelde inrichtingen of ondernemingen dienen zich bij de bevoegde instanties te laten registreren.

(...)”

Artikel 4 van richtlijn 75/442, zoals gewijzigd, bepaalt:

„De Lid-Staten nemen de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat de nuttige toepassing of de verwijdering van de afvalstoffen plaatsvindt zonder gevaar voor de gezondheid van de mens en zonder dat procédés of methoden worden aangewend die nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben en met name

• zonder risico voor water, lucht, bodem, fauna en flora;

• zonder geluids-of stankhinder te veroorzaken;

• zonder schade te berokkenen aan natuur-en landschapsschoon.

(...)”

Volgens artikel 2, lid 1, eerste alinea, van richtlijn 91/156 doen de Lid-Staten de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking treden om uiterlijk op 1 april 1993 aan deze richtlijn te voldoen, en stellen zij de Commissie hiervan onverwijld in kennis. De tweede alinea van lid 1 luidt: „Wanneer de Lid-Staten deze bepalingen aannemen, wordt in die bepalingen naar de onderhavige richtlijn verwezen of wordt hiernaar verwezen bij de officiële bekendmaking van die bepalingen. De regels voor deze verwijzing worden vastgesteld door de Lid-Staten.”

Richtlijn 91/689/EEG van de Raad van 12 december 1991 betreffende gevaarlijke afvalstoffen (PB 1991, L 377, blz. 20), verwijst in artikel 1, lid 3, naar de definitie van afvalstoffen in richtlijn 75/442, en preciseert in artikel 1, lid 4, wat is te verstaan onder gevaarlijke afvalstoffen.

Artikel 3, leden 1 en 2, van richtlijn 91/689 bepaalt:

„1.

De ontheffing van de vergunning voor bedrijven of ondernemingen die hun afvalstoffen in eigen beheer verwijderen, waarnaar in artikel 11, lid 1, onder a), van richtlijn 75/442/EEG wordt verwezen, is niet van toepassing op de onder deze richtlijn vallende gevaarlijke afvalstoffen.

2.

Overeenkomstig artikel 11, lidi, onder b), van richtlijn 75/442/EEG kan een Lid-Staat bedrijven of ondernemingen die onder deze richtlijn vallende afvalstoffen nuttig toepassen, van het bepaalde in artikel 10 van richtlijn 75/442/EEG vrijstellen indien:

• de Lid-Staat algemene voorschriften voor elke soort en hoeveelheid afvalstoffen uitvaardigt en specifieke voorwaarden (grenswaarden voor het gehalte aan gevaarlijke stoffen in het afval, emissiegrenswaarden, type activiteit) en andere voorschriften vaststelt die nodig zijn om de verschillende vormen van nuttige toepassing uit te voeren; en

• de soorten of de hoeveelheden afvalstoffen en de methoden van nuttige toepassing van dien aard zijn dat aan de voorwaarden van artikel 4 van richtlijn 75/442/EEG wordt voldaan.”

Bij artikel 11 van richtlijn 91/689 is richtlijn 78/319/EEG van de Raad van 20 maart 1978 betreffende toxische en gevaarlijke afvalstoffen (PB 1978, L 84, blz. 43) met ingang van 12 december 1993 ingetrokken. Bij artikel 1 van richtlijn 94/31/EG van de Raad van 27 juni 1994 tot wijziging van richtlijn 91/689 (PB 1994, L 168, blz. 28) is de intrekking van richtlijn 78/319 evenwel uitgesteld tot 27 juni 1995.

De nationale regeling

Het decreet van de Waalse Gewestraad van 5 juli 1985 betreffende de afvalstoffen, zoals gewijzigd bij het decreet van 25 juli 1991 (hierna: „decreet”) geeft in artikel 3, lid 1, de volgende definitie van afvalstoffen:

„1. afvalstoffen: alle stoffen of voorwerpen die behoren tot de bijlage I waarvan de houder zich ontdoet of waarvan hij van plan is of verplicht is zich te ontdoen”.

In artikel 5, lid 1, van het besluit is bepaald:

„Zijn onderworpen aan vergunning, de vestiging en de exploitatie van een specifieke hergroeperings-, voorbehandelings-, verwijderings-of valorisatieinstallatie van giftige of gevaarlijke afvalstoffen, die niet opgenomen is in een industrieel produktieproces (...)”

In de preambule van het besluit is met name verwezen naar het decreet, naar richtlijn 75/442, zoals gewijzigd, en naar richtlijnen 78/319 en 91/689. Artikel 86 van het besluit preciseert, dat het in werking treedt de dag van zijn bekendmaking in het Belgisch Staatsblad. Het besluit werd bekendgemaakt op 23 juni 1992.

De feiten van het hoofdgeding

Bij verzoekschrift ingediend op 21 augustus 1992 heeft Inter-Environnement Wallonie de Belgische Raad van State verzocht, primair, het besluit in zijn geheel, en subsidiair, sommige bepalingen ervan, nietig te verklaren.

In het verwijzingsarrest heeft de Raad van State reeds uitspraak gedaan over vijf van de zes door Inter-Environnement Wallonie voorgedragen middelen, en sommige bepalingen van het besluit nietig verklaard.

Met haar resterend middel stelt Inter-Environnement Wallonie, dat artikel 5, lid 1, van het besluit met name in strijd is met artikel 11 van richtlijn 75/442, zoals gewijzigd, en artikel 3 van richtlijn 91/689, nu de vestiging en exploitatie van een specifieke hergroeperings-, voorbehandelings-, verwijderings-of valorisatieinstallatie van giftige of gevaarlijke afvalstoffen van de vergunningsregeling worden uitgesloten, wanneer deze installatie is „opgenomen in een industrieel produktieproces”.

Met het eerste onderdeel van dit middel voert Inter-Environnement Wallonie aan, dat artikel 11 van richtlijn 75/442, zoals gewijzigd, in samenhang met artikel 3 van richtlijn 91/689, alleen dan in de mogelijkheid voorziet om af te wijken van de vergunningsplicht, wanneer de betrokken ondernemingen het nuttig gebruik van de afvalstoffen verzekeren onder de voorwaarden die in die bepalingen zijn vastgesteld, en indien de betrokken ondernemingen bij de bevoegde autoriteiten zijn geregistreerd.

In dit verband stelt de Raad van State zich op het standpunt, dat artikel 5, lid 1, van het besluit inderdaad in strijd is met artikel 11 van richtlijn 75/442, zoals gewijzigd, in samenhang met artikel 3 van richtlijn 91/689.

De Raad van State stelt vast, dat het besluit is vastgesteld vóór het verstrijken van de in de richtlijn vastgestelde termijn voor de omzetting ervan, en vraagt zich af of een Lid-Staat binnen die termijn een handeling kan vaststellen die met de richtlijn in strijd is. Hij voegt daaraan toe, dat het negatieve antwoord van Inter-Environnement Wallonie op deze vraag indruist tegen het beginsel, dat de wettigheid van een handeling moet worden beoordeeld op het tijdstip van de vaststelling ervan.

Met het tweede onderdeel van haar middel stelt Inter-Environnement Wallonie, dat de bij artikel 5, lidi, van het besluit voorziene uitsluiting in strijd is met het decreet, dat volgens haar niet in een afwijking voorziet voor activiteiten die een onderdeel vormen van een industrieel productieproces.

In dit verband stelt de Raad van State vast, dat artikel 3, lid 1, van het decreet en de bijlage waar in het decreet naar wordt verwezen, zijn bedoeld als een getrouwe omzetting van richtlijn 75/442, zoals gewijzigd. Uit de rechtspraak van het Hof volgt, dat als afvalstoffen zijn te beschouwen de stoffen en voorwerpen waarvan de houder zich ontdoet of zich moet ontdoen, ook wanneer hij niet het oogmerk heeft ieder economisch hergebruik van die stof of dat voorwerp door anderen onmogelijk te maken; de rechtspraak biedt evenwel geen houvast om uit te maken, of een stof of voorwerp als bedoeld in artikel 1 van richtlijn 75/442, zoals gewijzigd, die rechtstreeks of onrechtstreeks is opgenomen in een industrieel productieproces, een afvalstof is in de zin van artikel 1, sub a, van deze richtlijn.

In deze omstandigheden heeft de Raad van State het Hof de volgende prejudiciële vragen voorgelegd:

1. Staan de artikelen 5 en 189 EEG-Verdrag eraan in de weg, dat de Lid-Staten een bepaling vaststellen die in strijd is met richtlijn 75/442/EEG van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen, zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156/EEG van 18 maart 1991, tijdens de termijn voor omzetting van deze laatste richtlijn?

   Staan dezelfde verdragsbepalingen eraan in de weg, dat de Lid-Staten een regeling vaststellen en in werking doen treden die zich aandient als een omzetting van deze richtlijn, doch waarvan de bepalingen blijkbaar in strijd zijn met de bepalingen van deze richtlijn?

2. Is een stof, bedoeld in bijlage I bij richtlijn 91/156/EEG van de Raad van 18 maart 1991 tot wijziging van richtlijn 75/442/EEG betreffende afvalstoffen, die direct of indirect is opgenomen in een industrieel productieproces, een afvalstof in de zin van artikel 1, sub a, van deze richtlijn?”

De tweede vraag

Met zijn tweede vraag, die eerst moet worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen, of het loutere feit dat een stof rechtstreeks of onrechtstreeks is opgenomen in een industrieel productieproces, meebrengt dat deze stof niet onder het begrip afvalstof valt in de zin van artikel 1, sub a, van richtlijn 75/442, zoals gewijzigd.

In de eerste plaats volgt uit de tekst van artikel 1, sub a, van richtlijn 75/442, zoals gewijzigd, dat het toepassingsgebied van het begrip afvalstof afhangt van de betekenis van de term „zich ontdoen van”.

Bovendien volgt uit de bepalingen van richtlijn 75/442, zoals gewijzigd, met name uit de artikelen 4 en 8 tot 12 daarvan, en uit de bijlagen II A en II B, dat deze term zowel de verwijdering als de nuttige toepassing van een stof of een voorwerp omvat.

Zoals de advocaat-generaal in de punten 58 tot 61 van zijn conclusie heeft uiteengezet, blijkt uit de lijst van de categorieën afvalstoffen in bijlage I bij richtlijn 75/442, zoals gewijzigd, en uit de opsomming van de verwijderingshandelingen en de handelingen waardoor nuttige toepassing mogelijk wordt, in bijlagen II A en II Β bij dezelfde richtlijn, dat in beginsel geen enkel type residu, industrieel restproduct of andere bij productieprocessen ontstane stof van het begrip afvalstof mag worden uitgesloten. Deze vaststelling vindt trouwens bevestiging in de lijst van afvalstoffen die door de Commissie is vastgesteld in beschikking 94/3.

In dit verband moet er in de eerste plaats op worden gewezen dat, zoals inzonderheid blijkt uit de artikelen 9 tot 11 van richtlijn 75/442, zoals gewijzigd, de richtlijn niet alleen geldt voor de verwijdering en de nuttige toepassing van afvalstoffen door gespecialiseerde ondernemingen, doch eveneens voor de verwijdering en nuttige toepassing van afvalstoffen door de onderneming die ze heeft geproduceerd, op de plaats van productie.

In de tweede plaats moet worden vastgesteld, dat hoewel ingevolge artikel 4 van richtlijn 75/442, zoals gewijzigd, de nuttige toepassing of de verwijdering van de afvalstoffen plaats dient te vinden zonder gevaar voor de gezondheid van de mens en zonder dat procédés of methoden worden aangewend die nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben, niets in de richtlijn erop wijst, dat zij geen betrekking zou hebben op handelingen tot verwijdering of nuttig gebruik van afvalstoffen in het kader van een industrieel productieproces wanneer dergelijke handelingen geen gevaar blijken te vormen voor de gezondheid van de mens of voor het milieu.

Tenslotte moet eraan worden herinnerd, dat volgens de rechtspraak van het Hof, het begrip afvalstoffen in de zin van artikel 1 van richtlijn 75/442, zoals gewijzigd, niet aldus moet worden opgevat, dat stoffen en voorwerpen die voor economisch hergebruik geschikt zijn, daar niet onder vallen (arresten van 28 maart 1990, zaak C-359/88, Zanetti e. a., Jurispr. 1990, blz. I-1509, r. o. 12 en 13; 10 mei 1995, zaak C-422/92, Commissie/Duitsland, Jurispr. 1995, blz. I-1097, r. o. 22 en 23, en 25 juni 1997, gevoegde zaken C-304/94, C-330/94, C-342/94 en C-224/95, Tombesi e. a., Jurispr. 1997, blz. I-3561, r. o. 47 en 48).

Uit een en ander volgt, dat stoffen die in een industrieel productieproces zijn opgenomen, onder het begrip afvalstoffen in de zin van artikel 1, sub a, van richtlijn 75/442, zoals gewijzigd, kunnen vallen.

Zulks doet niet af aan het onderscheid dat, zoals de Belgische, de Duitse en de Nederlandse regering en de regering van het Verenigd Koninkrijk terecht hebben aangevoerd, moet worden gemaakt tussen de nuttige toepassing van afvalstoffen in de zin van richtlijn 75/442, zoals gewijzigd, en de normale industriële behandeling van producten die geen afvalstoffen zijn, hoe moeilijk dit onderscheid overigens ook moge zijn.

Op de tweede vraag moet derhalve worden geantwoord, dat het loutere feit dat een stof rechtstreeks of onrechtstreeks in een industrieel productieproces is opgenomen, niet betekent dat deze stof niet onder het begrip afvalstof valt in de zin van artikel 1, sub a, van richtlijn 75/442, zoals gewijzigd.

De eerste vraag

Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen, of de artikelen 5 en 189 EEG-Verdrag zich er tegen verzetten, dat de Lid-Staten tijdens de termijn voor omzetting van richtlijn 91/156 maatregelen vaststellen die met die richtlijn in strijd zijn.

Volgens Inter-Environnement Wallonie volgt uit de voorrang van het gemeenschapsrecht en uit artikel 5 van het Verdrag, dat zelfs wanneer een Lid-Staat besluit een gemeenschapsrichtlijn om te zetten vóór het verstrijken van de daarin vastgestelde omzettingstermijn, deze omzetting in overeenstemming dient te zijn met de richtlijn. Nu het Waalse Gewest heeft besloten richtlijn 91/156 om te zetten op 9 april 1992, diende het zich dus naar deze richtlijn te schikken.

De Commissie sluit zich aan bij deze zienswijze, en stelt dat de artikelen 5 en 189 van het Verdrag zich er tegen verzetten, dat de Lid-Staten tijdens de omzettingstermijn van richtlijn 91/156 een bepaling vaststellen die in strijd is met die richtlijn. Zij preciseert, dat ter zake irrelevant is, of met een bepaalde maatregel specifiek de omzetting van deze richtlijn wordt beoogd.

De Belgische en de Franse regering en de regering van het Verenigd Koninkrijk daarentegen zijn van mening, dat de Lid-Staten tot het verstrijken van de omzettingstermijn van een richtlijn vrij blijven om daarmee strijdige regels vast te stellen. De regering van het Verenigd Koninkrijk voegt hieraan evenwel toe, dat de artikelen 5 en 189 van het Verdrag zich er tegen verzetten, dat een Lid-Staat maatregelen vaststelt waardoor het voor hem onmogelijk of bijzonder moeilijk wordt om de richtlijn naar behoren om te zetten.

De Nederlandse regering is van mening, dat de vaststelling van een richtlijn inhoudt, dat de Lid-Staten voortaan niets meer kunnen ondernemen dat het bereiken van het door de richtlijn vooropgestelde resultaat verder bemoeilijkt. Wel voegt zij daaraan toe, dat een Lid-Staat niet kan worden geacht de artikelen 5 en 189 van het Verdrag te hebben geschonden, wanneer zoals in casu het geval is, niet zeker is dat de nationale bepalingen in strijd zijn met de betrokken richtlijn.

Vooraf zij eraan herinnerd, dat, de verplichting voor een Lid-Staat om alle maatregelen vast te stellen die nodig zijn om het door de richtlijn voorgeschreven resultaat te bereiken, een dwingende verplichting is die wordt opgelegd door artikel 189, derde alinea, van het Verdrag, en door de richtlijn zelf (arresten van 1 februari 1977, zaak 51/76, Verbond van Nederlandse Ondernemingen, Jurispr. 1977, blz. 113, r. o. 22; 26 februari 1986, zaak 152/84, Marshall, Jurispr. 1986, blz. 723, r. o. 48, en 24 oktober 1996, zaak C-72/95, Kraaijeveld e. a. Jurispr. 1996, blz. I-5403, r. o. 55). Deze verplichting om alle algemene of bijzondere maatregelen vast te stellen, geldt voor alle met overheidsgezag beklede instanties in de Lid-Staten en dus, binnen het kader van hun bevoegdheden, ook voor de rechterlijke instanties (arresten van 13 november 1990, zaak C-106/89, Marleasing, Jurispr. 1990, blz. I-4135, r. o. 8, en arrest Kraaijeveld e. a., reeds aangehaald, r. o. 55).

Vervolgens zij erop gewezen, dat ingevolge artikel 191, tweede alinea, EEG-Verdrag, dat gold ten tijde van de feiten in het hoofdgeding, „van de richtlijnen en de beschikkingen kennis wordt gegeven aan hen tot wie zij zijn gericht; zij worden door deze kennisgeving van kracht”. Uit deze bepaling volgt, dat een richtlijn vanaf het tijdstip van kennisgeving ervan rechtsgevolgen sorteert ten aanzien van de Lid-Staat tot wie zij is gericht.

In casu is overeenkomstig de gangbare praktijk, in richtlijn 91/156 zelf een termijn vastgesteld bij het verstrijken waarvan de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen die noodzakelijk zijn om aan die richtlijn te voldoen, in de Lid-Staten in werking moeten zijn getreden.

Nu deze termijn met name bedoeld is om de Lid-Staten de nodige tijd te geven voor de vaststelling van de omzettingsmaatregelen, kan deze Lid-Staten niet het verwijt worden gemaakt dat zij de richtlijn niet in nationaal recht hebben omgezet vóór het verstrijken van deze termijn.

Dit neemt niet weg, dat tijdens de omzettingstermijn door de Lid-Staten de nodige maatregelen moeten worden vastgesteld ter verzekering dat het door de richtlijn voorgeschreven resultaat bij het verstrijken van deze termijn zal worden bereikt.

Hoewel op de Lid-Staten geen verplichting rust om deze maatregelen vast te stellen vóór het verstrijken van de omzettingstermijn, volgt uit de toepassing van artikel 5, tweede alinea, in samenhang met artikel 189, derde alinea, van het Verdrag en met de richtlijn zelf, dat zij zich gedurende deze termijn dienen te onthouden van maatregelen die de verwezenlijking van het door deze richtlijn voorgeschreven resultaat ernstig in gevaar zouden brengen.

Het staat aan de nationale rechter om te beoordelen, of zulks het geval is met de nationale bepalingen waarvan hij de wettigheid dient te toetsen.

Bij deze toetsing zal de nationale rechter in het bijzonder moeten onderzoeken, of de betrokken bepalingen een volledige omzetting van de richtlijn uitmaken, en welke de concrete gevolgen zijn van de toepassing van met de richtlijn strijdige bepalingen en van de toepassing ervan in de tijd.

Indien bijvoorbeeld blijkt, dat de betrokken bepalingen zich aandienen als een definitieve en volledige omzetting van de richtlijn, zou de onverenigbaarheid ervan met de richtlijn het vermoeden kunnen wettigen, dat het door de richtlijn voorgeschreven resultaat niet binnen de gestelde termijn zal worden bereikt indien die bepalingen niet meer tijdig kunnen worden gewijzigd.

Andersom zou de nationale rechter er rekening mee kunnen houden, dat een Lid-Staat voorlopige bepalingen kan vaststellen, dan wel de richtlijn stapsgewijs ten uitvoer kan leggen. In die gevallen behoeven de onverenigbaarheid van de nationale overgangsbepalingen met de richtlijn of de niet-omzetting van sommige bepalingen van de richtlijn niet noodzakelijkerwijs het door de richtlijn voorgeschreven resultaat in het gedrang te brengen.

Mitsdien moet op de eerste vraag worden geantwoord, dat de artikelen 5, tweede alinea, en 189, derde alinea, van het EEG-Verdrag, alsmede richtlijn 91/156 inhouden dat de Lid-Staat tot wie de richtlijn is gericht, zich tijdens de in de richtlijn vastgestelde omzettingstermijn dient te onthouden van de vaststelling van bepalingen die de verwezenlijking van het door de richtlijn voorgeschreven resultaat ernstig in het gedrang zouden brengen.

Kosten

De kosten door de Belgische, de Duitse, de Franse en de Nederlandse regering, en de regering van het Verenigd Koninkrijk en de Commissie van de Europese Gemeenschappen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.