Hof van Justitie EU 29-04-1999 ECLI:EU:C:1999:212

De eerste vraag

Met zijn eerste vraag -wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen, of de verdragsbepalingen betreffende de vrije dienstverrichting aldus moeten worden uitgelegd, dat zij zich verzetten tegen de vaststelling door een lidstaat van een maximumcontingent ligplaatsen die aan in een andere lidstaat woonachtige booteigenaars mogen worden verhuurd.

Om te beginnen moet worden opgemerkt, dat, gelijk door de verwijzende rechter in herinnering is gebracht, de vrijheid van dienstverrichting door een onderneming kan worden ingeroepen tegenover de staat waarin zij is gevestigd, wanneer die diensten worden verricht ten behoeve van in een andere lidstaat gevestigde personen (arrest van 17 juni 1997, Sodemare e. a., C-70/95, Jurispr. blz. I-3395, punt 37); volgens de arresten van 31 januari 1984, Luisi en Carbone (286/82 en 26/83, Jurispr. blz. 377, punt 16), en 2 februari 1989, Cowan (186/87, Jurispr. blz. 195, punt 15), impliceert dit recht, dat degenen te wier behoeve diensten worden verricht, zich met het oog daarop vrijelijk naar een andere lidstaat kunnen begeven zonder daarbij door beperkingen te worden gehinderd.

Een dienst zoals de vennootschap waarvan Ciola bedrijfsleider is die verricht door middel van een contract voor de verhuur van een ligplaats aan een in een andere lidstaat woonachtige booteigenaar, die deze dienst ontvangt in een andere lidstaat dan zijn woonstaat, wordt derhalve beheerst door de artikelen 59 tot en met 66 van het Verdrag.

Onder deze omstandigheden is een beperking van het aantal ligplaatsen als in het hoofdgeding aan de orde is, in strijd met het in artikel 59, eerste alinea, van het Verdrag neergelegde verbod van elke, zij het ook indirecte, discriminatie jegens de dienstverrichter.

De beperking van het aantal ligplaatsen die aan niet in het binnenland woonachtige booteigenaars kunnen worden toegewezen, is weliswaar niet gebaseerd op de nationaliteit van laatstgenoemden — en kan daarom niet als een rechtstreekse discriminatie worden aangemerkt —, doch hanteert als onderscheidend criterium wel hun woonplaats. Volgens vaste rechtspraak kan een nationale bepaling die onderscheid maakt op basis van het woonplaatscriterium, hoofdzakelijk ten nadele van onderdanen van andere lidstaten werken. Niet-ingezetenen zijn immers in de meeste gevallen buitenlanders (zie arrest van 7 mei 1998, Clean Car Autoservice, C-350/96, Jurispr. blz. I-2521, punt 29).

Ten betoge dat de contingentering van aan onderdanen van andere lidstaten voorbehouden ligplaatsen gerechtvaardigd is om dwingende redenen van algemeen belang, heeft het Land Vorarlberg zich ter terechtzitting beroepen op de noodzaak de toegang tot ligplaatsen open te houden voor plaatselijke booteigenaars, aangezien dezen het risico lopen te worden verdrongen door personen die in een andere lidstaat wonen en bereid zijn hogere huurprijzen te betalen. Omdat het totale aantal beschikbare ligplaatsen om redenen verband houdend met de milieubescherming beperkt is, zou opheffing van deze contingentering de druk op de autoriteiten van het Land Vorarlberg vergroten.

Nationale regelingen die niet zonder onderscheid van toepassing zijn op dienstverrichtingen, ongeacht de woonplaats van degene te wiens behoeve de dienst wordt verricht, en die mitsdien discriminerend zijn, zijn slechts verenigbaar met het gemeenschapsrecht, indien zij onder een uitdrukkelijke afwijkende bepaling kunnen vallen, zoals artikel 56 EG-Verdrag (zie arrest van 26 april 1988, Bond van Adverteerders e. a., 352/85, Jurispr. blz. 2085, punt 32); doelstellingen van economische aard kunnen echter geen redenen van openbare orde in de zin van dat artikel vormen (arrest van 25 juli 1991, Collectieve Antennevoorziening Gouda, C-288/89, Jurispr. blz. I-4007, punt 11).

Aangezien het Land Vorarlberg zich ter rechtvaardiging van de contingentering van ligplaatsen voor eigenaars die geen ingezetenen zijn, niet heeft beroepen op redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid, maar op redenen van economische aard ten gunste van plaatselijke eigenaars, kan artikel 56 van het Verdrag geen toepassing vinden. Onder deze omstandigheden moet worden nagegaan, of in de Toetredingsakte een uitzondering is opgenomen op grond waarvan het Land Vorarlberg maatregelen als de in het hoofdgeding aan de orde zijnde contingentering mocht nemen, teneinde de toestroming van booteigenaars uit andere lidstaten te beperken.

Dienaangaande volstaat het eraan te herinneren, dat artikel 70 van de Toetredingsakte enkel in een uitdrukkelijke, in de tijd beperkte, uitzondering voorziet voor de bestaande wetgeving betreffende tweede woonplaatsen.

Bijgevolg is de invoering door een lidstaat van een maximumcontingent ter beperking van het aantal ligplaatsen die aan in een andere lidstaat woonachtige booteigenaars kunnen worden verhuurd, in strijd met het beginsel van vrije dienstverrichting.

Mitsdien moet op de eerste vraag worden geantwoord, dat artikel 59 van het Verdrag aldus moet worden uitgelegd, dat het zich ertegen verzet dat een lidstaat de exploitant van een jachthaven op straffe van strafvervolging verbiedt, boven een bepaald contingent ligplaatsen te verhuren aan in een andere lidstaat woonachtige booteigenaars.

De tweede vraag

Met zijn tweede vraag wenst het Verwaltungsgerichtshof in wezen te vernemen, of een verbod dat vóór de toetreding van een lidstaat tot de Europese Unie niet bij een algemene abstracte regel, maar bij een definitief geworden individuele concrete beschikking is uitgevaardigd, en dat in strijd is met de vrije dienstverrichting, buiten toepassing moet worden gelaten bij de beoordeling van de gegrondheid van een geldboete waarmee de niet-naleving van dat verbod na de datum van de toetreding wordt bestraft.

Uit de motivering van de verwijzingsbeschikking blijkt, dat, indien het de niet-naleving had betroffen van met een fundamenteel beginsel van het Verdrag strijdige algemene en abstracte regels, het Verwaltungsgerichtshof op basis van het arrest van het Hof van 9 maart 1978, Simmenthal (106/77, Jurispr. blz. 629), die regels ten gunste van het gemeenschapsrecht buiten toepassing zou hebben gelaten.

Daar volgens de verwijzende rechter tot op heden in de rechtspraak alleen uitspraak is gedaan over het beginsel van voorrang van het gemeenschapsrecht boven de algemene regels van nationaal recht, vraagt het Verwaltungsgerichtshof, of diezelfde oplossing ook geldt voor een met het gemeenschapsrecht strijdige individuele concrete administratieve beschikking, zoals, in het hoofdgeding, het „Bescheid” van 9 augustus 1990.

De Oostenrijkse regering stelt, dat er geen enkele reden is om de rechtspraak inzake de voorrang van het gemeenschapsrecht zonder onderzoek en onbeperkt toe te passen op individuele concrete administratieve handelingen. Tot staving van deze stelling betoogt zij, dat administratieve handelingen voor tenuitvoerlegging vatbaar zijn, in welk verband zij verwijst naar de rechtspraak over hetgeen „procesautonomie van de lidstaten” wordt genoemd. Indien het gemeenschapsrecht voorrang had op een uitvoerbare administratieve handeling, zouden, aldus de Oostenrijkse regering, de beginselen van rechtszekerheid, bescherming van het gewettigd vertrouwen of van regelmatig verkregen rechten opnieuw in geding kunnen worden gebracht.

Om te beginnen moet in navolging van de advocaatgeneraal in de punten 40 tot en met 43 van zijn conclusie worden vastgesteld, dat het geding geen betrekking heeft op het lot van de administratieve handeling zelf, in casu de beschikking van 9 augustus 1990, maar op de vraag of een dergelijke handeling in het kader van de beoordeling van de gegrondheid van een sanctie, opgelegd wegens niet-nakoming van een uit die beschikking voortvloeiende verplichting, wegens onverenigbaarheid met het beginsel van vrije dienstverrichting buiten toepassing moet worden gelaten.

Voorts zij eraan herinnerd, dat waar de bepalingen van het EG-Verdrag rechtstreeks toepasselijk zijn in de rechtsorde van elke lidstaat en het gemeenschapsrecht voorrang heeft boven nationaal recht, deze bepalingen voor de belanghebbenden rechten doen ontstaan, welke de nationale instanties dienen te eerbiedigen en te handhaven, en bijgevolg elke strijdige bepaling van nationaal recht uit dien hoofde niet meer van toepassing is (zie arrest van 4 april 1974, Commissie/Frankrijk, 167/73, Jurispr. blz. 359, punt 35).

Daar de dwingende bepalingen van artikel 59 van het Verdrag na het verstrijken van de overgangsperiode rechtstreeks en onvoorwaardelijk van toepassing zijn (zie arrest van 17 december 1981, Webb, 279/80, Jurispr. blz. 3305, punt 13), sluit deze bepaling dus de toepassing van elke strijdige handeling van nationaal recht uit.

Wat de Republiek Oostenrijk betreft, blijkt uit artikel 2 van de Toetredingsakte, dat de bepalingen van het EG-Verdrag van toepassing zijn vanaf de toetreding, dat wil zeggen 1 januari 1995, vanaf welke datum artikel 59 van dit Verdrag dus een rechtstreekse rechtsbron is geworden.

Het Hof heeft aanvankelijk weliswaar geoordeeld, dat het aan de nationale rechter staat om elke eventueel strijdige bepaling van de nationale wet buiten toepassing te laten (zie arrest Simmenthal, reeds aangehaald, punt 21), doch het heeft zijn rechtspraak later in twee richtingen gepreciseerd.

Hieruit blijkt in de eerste plaats, dat deze verplichte voorrang geldt voor alle overheidsinstanties, daaronder begrepen gedecentraliseerde instanties, tegenover welke particulieren zich dus op die bepaling van gemeenschapsrecht kunnen beroepen (arrest van 22 juni 1989, Fratelli Costanzo, 103/88, blz. 1839, punt 32).

De met die gemeenschapsrechtelijke bepaling strijdige nationale bepalingen kunnen voorts hetzij wettelijke hetzij bestuursrechtelijke bepalingen zijn (zie in die zin arrest van 7 juli 1981, Rewe, 158/80, Jurispr. blz. 1805, punt 43).

Volgens de logica van deze rechtspraak omvatten bovengenoemde nationale bestuursrechtelijke bepalingen niet alleen algemene en abstracte voorschriften, maar ook individuele concrete administratieve beschikkingen.

Er bestaat immers geen enkele reden om de rechtsbescherming welke voor de justitiabelen voortvloeit uit de rechtstreekse werking van gemeenschapsrechtelijke bepalingen en welke de nationale rechterlijke instanties dienen te verzekeren (zie arrest van 19 juni 1990, Factortame e. a., C-213/89, Jurispr. blz. I-2433, punt 19), aan diezelfde justitiabelen te onthouden ingeval de geldigheid van een administratieve handeling in geding is. Een dergelijke bescherming mag niet afhangen van de aard van de strijdige bepaling van nationaal recht.

Uit de voorgaande overwegingen volgt, dat een verbod dat vóór de toetreding van een lidstaat tot de Europese Unie niet bij een algemene abstracte regel, maar bij een definitief geworden individuele concrete beschikking is uitgevaardigd, en dat in strijd is met de vrije dienstverrichting, buiten toepassing moet worden gelaten bij de beoordeling van de gegrondheid van een geldboete waarmee de niet-naleving van dat verbod na de datum van de toetreding wordt bestraft.

Kosten

De kosten door de Oostenrijkse regering en de Commissie wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.