Hof van Justitie EU 13-01-2000 ECLI:EU:C:2000:12

De nationale wetgeving

Ingevolge § 53a, lid 1, van de Gewerbeordnung 1994 (hierna: „GewO”) mogen bakkers, slagers en handelaren in levensmiddelen de waren die zij volgens hun bedrijfsvergunning mogen verkopen, rondreizend van plaats tot plaats of huis aan huis te koop aanbieden. § 53a, lid 2, GewO preciseert, dat die ambulante verkoop slechts binnen een bepaald Verwaltungsbezirk (een Oostenrijks administratief district dat verschillende gemeenten omvat) geoorloofd is, voor zover de betrokken handelaren in dat district of in een aan dat district grenzende gemeente hun handel ook in een vaste inrichting drijven. Alleen de waren die in die vaste inrichtingen te koop worden aangeboden, mogen ambulant worden verkocht.

Uit de verwijzingsbeschikking blijkt, dat volgens de Oostenrijkse rechtspraak degenen die de bepalingen van § 53a GewO niet in acht nemen om een concurrentievoorsprong te verkrijgen op hun concurrenten die de wet naleven, in strijd met de handelsgebruiken in de zin van § 1 van het Gesetz gegen den unlauteren Wettbewerb handelen, voor zover die overtreding objectief gezien de vrije mededinging ter zake van dienstverlening kan aantasten.

Het hoofdgeding

TK-Heimdienst is gevestigd te Haiming, Tirol, en heeft filialen in Vols, eveneens in Tirol, en in Wolfurt, Vorarlberg. Zij drijft detailhandel en levert tevens diepvriesproducten aan de eindverbruiker. Tijdens hun ronden, waarvan het traject op voorhand is vastgesteld en die met regelmatige tussenpozen worden afgewerkt, delen de chauffeurs van TK-Heimdienst de catalogus van de door verweerster in het hoofdgeding aangeboden diepvriesproducten en bestelformulieren uit. Bestellingen kunnen bij de zetel worden geplaatst of rechtstreeks bij de chauffeurs. Bij de volgende ronde wordt dan geleverd. De leveringsvoertuigen nemen ook een hoeveelheid producten mee die rechtstreeks, dus zonder voorafgaande bestelling worden verkocht. TK-Heimdienst heeft een ronde in het Verwaltungsbezirk Bludenz, dat volgens de verwijzingsbeschikking niet aan de districten Haiming, Vols of Wolfurt grenst.

Verzoeker, een vereniging voor de behartiging van de economische belangen van ondernemingen die in het bijzonder ten doel heeft oneerlijke mededinging te bestrijden, verzocht de rechter op grond van § 53a GewO TK-Heimdienst de ambulante verkoop van levensmiddelen in een Oostenrijks Verwaltungsbezirk te verbieden, zolang deze in dat district of in een daaraan grenzende gemeente geen handel drijft in een vaste inrichting.

De rechter in eerste aanleg wees dat verzoek toe en in hoger beroep is dat vonnis bevestigd. Blijkens de verwijzingsbeschikking was de appèlrechter van oordeel, dat het in § 53a GewO slechts gaat om de regeling van een verkoopmodaliteit in de zin van het arrest van 24 november 1993, Keek en Mithouard (C-267/91 en C-268/91, Jurispr. blz. I-6097), zodat die bepaling niet onder het verbod van artikel 30 van het Verdrag valt.

Het Oberste Gerichtshof, waarbij „Revision” is ingesteld, verwijst naar 's Hofs rechtspraak over artikel 30 van het Verdrag, en in het bijzonder naar het arrest Keek en Mithouard, reeds aangehaald. Het is van oordeel, dat het feit dat § 53a GewO niet de kenmerken van de goederen definieert, doch een bepaalde verkoopmodaliteit regelt, alsmede de omstandigheid dat die bepaling voor alle op het Oostenrijkse grondgebied actieve marktdeelnemers geldt en alleen maar het aantal gerechtigde verkopers beperkt, ervoor pleiten die bepaling als een met artikel 30 van het Verdrag verenigbare verkoopmodaliteit te beschouwen. Volgens de verwijzende rechter gaat het om een bepaling die specifiek is voor Oostenrijk, omdat zij de bevoorrading ter plekke bijzonder beschermt ten gunste van de aldaar gevestigde ondernemingen, daar die bevoorrading in een topografisch zo sterk geleed land als Oostenrijk anders gevaar dreigt te lopen.

Het Oberste Gerichtshof merkt evenwel op, dat het feit dat § 53a GewO een verkapte beperking in de zin van, met name, de arresten van 27 mei 1986, Legia en Gyselinx (87/85 en 88/85, Jurispr. blz. 1707), en 30 april 1991, Boscher (C-239/90, Jurispr. blz. I-2023), kan vormen, zich tegen die analyse verzet. Anders dan Oostenrijkse ondernemers wordt een ondernemer uit een andere lidstaat die in Oostenrijk goederen ambulant te koop wenst aan te bieden, er immers toe verplicht, naast zijn vestiging in de lidstaat van zijn zetel, in de Republiek Oostenrijk ten minste één vaste inrichting te creëren en te exploiteren.

Onder die omstandigheden heeft het Oberste Gerichtshof de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:

„Moet artikel 30 EG-Verdrag aldus worden uitgelegd, dat het in de weg staat aan een wettelijke regeling volgens welke bakkers, slagers en handelaren in levensmiddelen alleen dan producten die zij op basis van hun bedrij fsvergunning te koop mogen aanbieden, rondreizend van plaats tot plaats of huis aan huis te koop mogen aanbieden, indien zij in het Verwaltungsbezirk waar zij de verkoop in deze vorm verrichten, of in een aan dit Verwaltungsbezirk grenzende gemeente hun handelsactiviteit ook in een vaste inrichting uitoefenen, waarbij ook enkel die producten rondreizend van plaats tot plaats of huis aan huis te koop mogen worden aangeboden, die ook in deze vaste inrichting te koop worden aangeboden?”

Ten gronde

Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen, of artikel 30 van het Verdrag in de weg staat aan een nationale wettelijke regeling die bepaalt, dat bakkers, slagers en handelaren in levensmiddelen alleen dan in een bepaald administratief district, zoals een Oostenrijks Verwaltungsbezirk, hun goederen ambulant mogen verkopen, wanneer zij hun handelsactiviteit ook uitoefenen in een vaste inrichting waar zij die ambulant te koop aangeboden goederen eveneens te koop aanbieden en die in het betrokken administratief district of in een aangrenzende gemeente is gelegen.

Volgens verzoeker en de Oostenrijkse regering regelt § 53a, lid 2, GewO enkel een verkoopmodaliteit en geldt die bepaling overeenkomstig het arrest Keek en Mithouard, reeds aangehaald, voor alle marktdeelnemers die hun handelsactiviteiten in Oostenrijk uitoefenen. Verzoeker betoogt, dat de betrokken bepaling enkel het aantal personen beperkt die zich met ambulante verkoop mogen bezighouden.

Voorts stelt verzoeker, dat handelaren uit lidstaten die aan Oostenrijk grenzen, op elk ogenblik rechtstreeks goederen kunnen leveren aan de Oostenrijkse eindverbruiker aan de overzijde van de grens, indien zij hun handelszaak exploiteren in een gemeente die grenst aan het Oostenrijkse Verwaltungsbezirk waar zij hun producten ambulant wensen te verkopen. Ondernemers uit andere lidstaten zouden de in § 53a GewO bedoelde producten dus naar Oostenrijk kunnen uitvoeren zonder in die staat een vaste inrichting te hebben.

TK-Heimdienst betoogt in de eerste plaats, dat § 53a, lid 2, GewO niet binnen de werkingssfeer van het arrest Keek en Mithouard, reeds aangehaald, valt, omdat die bepaling, door de ambulante verkoop van levensmiddelen aan de ter plaatse gevestigde verkopers voor te behouden, niet slechts de regeling van een verkoopmodaliteit vormt. In de tweede plaats stelt zij, dat die bepaling niet zonder onderscheid op alle betrokken marktdeelnemers van toepassing is, zoals in dat arrest wordt geëist voor de geldigheid van een regeling die bepaalde verkoopmodaliteiten beperkt of verbiedt.

Volgens de Commissie daarentegen is § 53a, lid 2, GewO een verkoopmodaliteit. Haars inziens beoogt die bepaling niet het goederenverkeer tussen de lidstaten te regelen. Zij betreft niet de kenmerken van de producten en maakt geen onderscheid tussen in Oostenrijk geproduceerde goederen en goederen uit andere lidstaten. Bovendien is zij van toepassing op alle marktdeelnemers die hun activiteiten op het Oostenrijkse grondgebied uitoefenen.

TK-Heimdienst en de Commissie betogen evenwel, dat § 53a, lid 2, GewO een verkapte beperking van het intracommunautaire handelsverkeer vormt omdat zij de facto een grotere hinderpaal vormt voor de handelaren uit andere lidstaten, die zij immers met extra moeilijkheden en/of kosten belast (arresten van 2 maart 1983, Commissie/België, 155/82, Jurispr. blz. 531, en 28 februari 1984, Commissie/Duitsland, 247/81, Jurispr. blz. 1111; arrest Legia en Gyselinx, reeds aangehaald, en arrest van 23 oktober 1997, Franzén, C-189/95, Jurispr. blz. I-5909). Een bakker, een slager of een handelaar in levensmiddelen uit een andere lidstaat die zijn producten in Oostenrijk ambulant te koop wenst aan te bieden, moet in die staat immers ten minste één extra inrichting verwerven en handhaven. Dat brengt onvermijdelijk extra kosten mee en maakt die verkoopmethode onrendabel, vooral voor de kleine ondernemers. Voor hun goederen, die uit andere lidstaten komen, wordt de toegang tot de Oostenrijkse markt bijzonder moeilijk, ja zelfs onmogelijk gemaakt.

Er zij aan herinnerd, dat volgens vaste rechtspraak elke handelsregeling van de lidstaten die de intracommunautaire handel al dan niet rechtstreeks, daadwerkelijk of potentieel kan belemmeren, als een door artikel 30 van het Verdrag verboden maatregel van gelijke werking als kwantitatieve beperkingen is te beschouwen (zie, met name, arrest van 11 juli 1974, Dassonville, 8/74, Jurispr. blz. 837, punt 5).

In punt 16 van het arrest Keck en Mithouard, reeds aangehaald, heeft het Hof evenwel geoordeeld, dat de toepassing op producten uit andere lidstaten van nationale bepalingen die bepaalde verkoopmodaliteiten op het grondgebied van de betrokken lidstaat aan banden leggen of verbieden, niet onder artikel 30 van het Verdrag valt, mits die bepalingen van toepassing zijn op alle marktdeelnemers die op het nationale grondgebied activiteiten ontplooien, en mits zij zowel rechtens als feitelijk dezelfde invloed hebben op de verhandeling van nationale producten en op die van producten uit andere lidstaten.

Een nationale regeling als § 53a, lid 2, GewO, die bepaalt, dat bakkers, slagers en handelaren in levensmiddelen alleen dan in een bepaald administratief district, zoals een Oostenrijks Verwaltungsbezirk, hun goederen ambulant mogen verkopen, wanneer zij hun handelsactiviteit ook uitoefenen in een vaste inrichting waar zij die ambulant te koop aangeboden goederen eveneens te koop aanbieden en die in het betrokken administratief district of in een aangrenzende gemeente is gelegen, betreft de verkoopmodaliteiten van bepaalde goederen doordat zij geografische gebieden afbakent waarbinnen iedere betrokken marktdeelnemer zijn producten op die manier mag verkopen.

Zij treft de verkoop van nationale producten en die van uit andere lidstaten afkomstige producten evenwel niet op dezelfde wijze.

Ingevolge die regeling moeten bakkers, slagers en handelaren in levensmiddelen die reeds in een andere lidstaat een vaste inrichting hebben en hun producten in een bepaald administratief district, zoals een Oostenrijks Verwaltungsbezirk, ambulant wensen te verkopen, in dat administratief district of in een daaraan grenzende gemeente immers een andere vaste inrichting openen of verwerven, terwijl de plaatselijke marktdeelnemers reeds aan het criterium van de vaste inrichting voldoen. Opdat producten uit andere lidstaten dezelfde toegang tot de markt van de lidstaat van invoer krijgen als nationale producten, moeten dus extra kosten worden gemaakt (zie, in die zin, reeds aangehaalde arresten Legia en Gyselinx, punt 15, en Franzén, punt 71).

Aan deze conclusie doet niet af, dat voor elk gedeelte van het nationale grondgebied de regeling niet alleen een ongunstige invloed heeft op de afzet van uit andere lidstaten ingevoerde producten, maar ook op die van producten afkomstig uit andere gedeelten van het nationale grondgebied (zie arrest van 15 december 1993, Ligur Carni e.a., C-277/91, C-318/91 en C-319/91, Jurispr. blz. I-6621, punt 37). Om als discriminerende of beschermende maatregel in de zin van de bepalingen betreffende het vrije verkeer van goederen te kunnen worden aangemerkt, behoeft een overheidsmaatregel niet noodzakelijkerwijs tot gevolg te hebben, dat alle nationale producten gunstiger worden behandeld of dat uitsluitend ingevoerde producten worden benadeeld (zie arrest van 25 juli 1991, Aragonesa de Publicidad Exterior en Publivía, C-1/90 en C-176/90, Jurispr. biz. I-4151, punt 24).

In die omstandigheden is het niet relevant, of, zoals verzoeker stelt, de betrokken nationale regeling ook van toepassing is op marktdeelnemers die een vaste inrichting hebben in een aangrenzende gemeente in een andere lidstaat. Immers, zelfs al is dat het geval, dan nog verliest de betrokken regeling haar beperkend karakter niet om de enkele reden dat zij op een gedeelte van het grondgebied van de betrokken lidstaat, namelijk in de grensstreek, de afzet van nationale producten en producten uit andere lidstaten op dezelfde wijze treft.

Daaruit vloeit voort, dat een nationale regeling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, de toegang tot de markt van de lidstaat van invoer meer bemoeilijkt voor producten uit andere lidstaten dan voor nationale producten, ook al is zij van toepassing op alle marktdeelnemers die op het nationale grondgebied actief zijn (zie, in die zin, arrest van 10 mei 1995, Alpine Investments, C-384/93, Jurispr. blz. I-1141, punt 37).

Anders dan verzoeker betoogt, kan de beperkende werking van die regeling niet als zo willekeurig en indirect worden beschouwd dat de verplichting die zij oplegt, niet als een belemmering van het handelsverkeer tussen de lidstaten kan worden aangemerkt. In dat verband behoeft slechts te worden vastgesteld, dat goederen uit andere lidstaten nooit ambulant te koop kunnen worden aangeboden in een administratief district, zoals een Oostenrijks Verwaltungsbezirk, dat niet in een grensstreek is gelegen.

Daaruit volgt, dat een nationale regeling die bakkers, slagers en handelaren in levensmiddelen verbiedt hun producten in een bepaald administratief district, zoals een Oostenrijks Verwaltungsbezirk, ambulant te verkopen, wanneer zij hun handelsactiviteit niet ook uitoefenen in een vaste inrichting waar zij die ambulant te koop aangeboden goederen eveneens te koop aanbieden en die in het betrokken administratief district of in een aangrenzende gemeente is gelegen, het intracommunautaire handelsverkeer kan belemmeren.

De verwijzende rechter wijst er evenwel op, dat de betrokken nationale regeling de bevoorrading ter plekke bijzonder beschermt ten gunste van de aldaar gevestigde ondernemingen, daar die bevoorrading in een topografisch zo sterk geleed land als Oostenrijk anders gevaar dreigt te lopen. Bijgevolg moet worden onderzocht, of de regeling uit dien hoofde gerechtvaardigd is.

Dienaangaande moet er meteen op worden gewezen, dat zuiver economische doelstellingen geen rechtvaardiging kunnen vormen voor een inbreuk op het fundamentele beginsel van het vrije verkeer van goederen (zie arrest van 28 april 1998, Decker, C-120/95, Jurispr. blz. I-1831, punt 39).

Ofschoon niet valt uit te sluiten, dat de noodzakelijke voorkoming van een verslechtering van de omstandigheden waarin bevoorrading ter plekke in vrij afgelegen gebieden van een lidstaat kan plaatsvinden, in bepaalde gevallen een belemmering van het intracommunautaire handelsverkeer kan rechtvaardigen, staat een regeling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is en die op het gehele grondgebied van toepassing is, in elk geval niet in verhouding tot dat doel.

De Oostenrijkse regering stelt evenwel, dat § 53a, lid 1, GewO, dat ambulante verkoop door slagers, bakkers en handelaren in levensmiddelen toestaat, bevoorrading ter plekke in wegens het reliëf van Oostenrijk moeilijk toegankelijke gebieden beoogt te garanderen, terwijl de in § 53a, lid 2, GewO opgenomen beperking op overwegingen in verband met de hygiëne berust.

Dienaangaande moet worden vastgesteld, dat, ofschoon de bescherming van de volksgezondheid een van de gronden is die een afwijking van artikel 30 van het Verdrag kunnen rechtvaardigen, dat doel kan worden bereikt met maatregelen die het intracommunautaire handelsverkeer minder beperken dan een nationale regeling als § 53a, lid 2, GewO, bijvoorbeeld door middel van bepalingen betreffende de koelinstallaties van de gebruikte voertuigen.

Mitsdien moet op de voorgelegde vraag worden geantwoord, dat artikel 30 van het Verdrag in de weg staat aan een nationale wettelijke regeling die bepaalt, dat bakkers, slagers en handelaren in levensmiddelen alleen dan in een bepaald administratief district, zoals een Oostenrijks Verwaltungsbezirk, hun goederen ambulant mogen verkopen, wanneer zij hun handelsactiviteit ook uitoefenen in een vaste inrichting waar zij die ambulant te koop aangeboden goederen eveneens te koop aanbieden en die in het betrokken administratief district of in een aangrenzende gemeente is gelegen.

Kosten

De kosten door de Oostenrijkse regering en de Commissie wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.