Hof van Justitie EU 27-02-2002 ECLI:EU:C:2002:121

De richtlijn

3 De richtlijn heeft als voornaamste doelstelling, de gezondheid van de mens en het milieu te beschermen tegen de schadelijke invloeden veroorzaakt door het ophalen, het transport, de behandeling, de opslag en het storten van afvalstoffen. Volgens de vierde overweging van de considerans van richtlijn 75/442 is het inzonderheid van belang de terugwinning van afvalstoffen en het gebruik van teruggewonnen materialen te bevorderen teneinde de natuurlijke hulpbronnen te beschermen.

4 Artikel 1 van de richtlijn definieert sub e „verwijdering” als „alle in bijlage II A bedoelde handelingen”, en sub f „nuttige toepassing” als „alle in bijlage II B bedoelde handelingen”.

5 Artikel 3, lid 1, van de richtlijn bepaalt:

„De lidstaten nemen passende maatregelen ter bevordering van:

1. in de eerste plaats de preventie of de vermindering van de productie en de schadelijkheid van afvalstoffen [...]

2. in de tweede plaats:

   • de nuttige toepassing van de afvalstoffen door recycling, hergebruik, terugwinning dan wel andere handelingen gericht op het verkrijgen van secundaire grondstoffen

     of

   • het gebruik van afvalstoffen als energiebron.”

6 Bijlage II A van de richtlijn, „Verwijderingshandelingen”, bepaalt:

„NB: In deze bijlage wordt een overzicht gegeven van verwijderingshandelingen zoals die in de praktijk plaatsvinden. [...]

D 1	Storten op of in de bodem (b.v. op een vuilstortplaats, enz.)

[...]

D 3	Injectie in de diepe ondergrond (b.v. injectie van verpompbare afvalstoffen in putten, zoutkoepels of natuurlijk gevormde holten, enz.)

[...]

D 12	Permanente opslag (b.v. plaatsen van houders in mijnen, enz.)

[...]”

7 Bijlage II B van de richtlijn, „Nuttige toepassing”, bepaalt:

„NB: In deze bijlage wordt een overzicht gegeven van handelingen voor de nuttige toepassing van afvalstoffen zoals die in de praktijk plaatsvinden. [...]

[...]

R 5	Recycling/Terugwinning van andere anorganische stoffen

[...]

R 10	Uitrijden voor landbouwkundige of ecologische verbetering

[...]”

De verordening

8 De verordening regelt inzonderheid het toezicht en de controle op de overbrenging van afvalstoffen tussen lidstaten.

9 Artikel 2 van de verordening definieert sub i „verwijdering” als „de handelingen als zodanig omschreven in richtlijn 75/442/EEG, artikel 1, onder e”, en sub k „nuttige toepassing” als „de handelingen als zodanig omschreven in richtlijn 75/442/EEG, artikel 1, onder f”.

10 Titel II van de verordening, „Overbrenging van afvalstoffen tussen de lidstaten”, omvat inzonderheid twee afzonderlijke hoofdstukken: hoofdstuk A heeft betrekking op de procedure voor de overbrenging van voor verwijdering bestemde afvalstoffen (artikelen 3 tot en met 5), en hoofdstuk B op de procedure voor de overbrenging van voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen (artikelen 6 tot en met 11). De procedure voor deze tweede categorie afvalstoffen is minder streng dan die voor de eerste categorie.

11 Krachtens artikel 6, lid 1, van de verordening moet de producent of de houder van afvalstoffen, wanneer hij voornemens is in bijlage III van deze verordening genoemde afvalstoffen (oranje lijst van afvalstoffen), die voor nuttige toepassing zijn bestemd, van een lidstaat naar een andere lidstaat over te brengen en/of deze door een of meer andere lidstaten heen te voeren, een kennisgeving zenden aan de bevoegde autoriteit van bestemming en een afschrift daarvan aan de bevoegde autoriteiten van verzending en van doorvoer, alsmede aan de ontvanger.

12 Volgens artikel 6, lid 3, van de verordening geschiedt de kennisgeving door middel van het begeleidende document dat wordt afgegeven door de bevoegde autoriteit van verzending. Lid 5 van deze bepaling preciseert welke informatie de kennisgever op het begeleidende document moet verstrekken, waaronder informatie over de handelingen op het gebied van nuttige toepassing zoals vermeld in bijlage II B bij de richtlijn (artikel 6, lid 5, vijfde streepje).

13 Krachtens artikel 6, lid 6, van de verordening moet de kennisgever met de ontvanger een overeenkomst sluiten voor de nuttige toepassing van de afvalstoffen, en moet een afschrift van deze overeenkomst op verzoek aan de bevoegde autoriteit worden verstrekt.

14 Artikel 7, lid 2, van de verordening bepaalt de termijn en de voorwaarden en modaliteiten die de bevoegde autoriteiten van bestemming, van verzending en van doorvoer moeten naleven om bezwaar te maken tegen de voorgenomen overbrenging van voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen. Inzonderheid moeten bezwaren op artikel 7, lid 4, gebaseerd zijn.

15 Artikel 7, lid 4, sub a, van de verordening bepaalt:

„De bevoegde autoriteiten van bestemming en van verzending kunnen gemotiveerde bezwaren tegen de voorgenomen overbrenging maken:

• op grond van richtlijn 75/442/EEG, in het bijzonder artikel 7

  of

• indien de overbrenging niet in overeenstemming is met de nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen inzake milieubescherming, openbare orde, openbare veiligheid of gezondheidsbescherming

  of

• indien de kennisgever of de ontvanger zich in het verleden aan sluikhandel schuldig heeft gemaakt. In dat geval kan de bevoegde autoriteit van verzending alle overbrengingen waarbij de persoon in kwestie betrokken is, overeenkomstig de nationale wetgeving weigeren

  of

• indien de overbrenging in strijd is met de verplichtingen die voortvloeien uit door de betrokken lidstaat of lidstaten vóór de toepassing van deze verordening gesloten internationale overeenkomsten

  of

• indien de verhouding tussen de wel en niet nuttig toe te passen afvalstoffen, de geschatte waarde van het materiaal dat uiteindelijk nuttig wordt toegepast, of de kosten van de nuttige toepassing en de kosten van verwijdering van het niet nuttig toe te passen gedeelte de nuttige toepassing uit economisch en milieutechnisch oogpunt niet rechtvaardigen.”

16 Artikel 26 van de verordening bepaalt:

„1. Als sluikhandel wordt beschouwd elke overbrenging van afvalstoffen die:

[...]

1. geschiedt met een door vervalsing, een onjuiste voorstelling van zaken of fraude verkregen toestemming van de betrokken bevoegde autoriteiten

[...]

5. De lidstaten treffen passende wettelijke maatregelen om sluikhandel te verbieden en te straffen.”

17 Artikel 30, lid 1, van de verordening luidt als volgt:

„De lidstaten nemen de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat de overbrenging van afvalstoffen plaatsvindt volgens de bepalingen van deze verordening. Deze maatregelen kunnen controles van inrichtingen en ondernemingen overeenkomstig artikel 13 van richtlijn 75/442/EEG omvatten, alsmede steekproefcontroles tijdens de overbrenging.”

Beoordeling door het Hof

35 Om te beginnen zij eraan herinnerd, dat de verordening een geharmoniseerde regeling op communautair niveau bevat voor de overbrenging van afvalstoffen, teneinde de bescherming van het milieu te waarborgen (arrest van 13 december 2001, DaimlerChrysler, C-324/99, Jurispr. blz. I-9897, punt 42).

36 De gevallen waarin de lidstaten zich kunnen verzetten tegen een overbrenging van afvalstoffen tussen lidstaten, zijn voor de voor verwijdering bestemde afvalstoffen limitatief opgesomd in artikel 4, lid 3, van de verordening (arrest DaimlerChrysler, reeds aangehaald, punt 50), en voor de voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen die aan de procedure van de artikelen 6 tot en met 8 van deze verordening zijn onderworpen, in artikel 7, lid 4, van deze verordening, overeenkomstig artikel 7, lid 2.

37 De toepassing van deze bepalingen van de verordening, die de bezwaren definiëren die de bevoegde autoriteiten van verzending, doorvoer en bestemming kunnen maken tegen overbrengingen van afvalstoffen die respectievelijk voor verwijdering of nuttige toepassing zijn bestemd, veronderstelt evenwel dat vooraf een juiste opgaaf is gedaan van het doel van de overbrenging van afvalstoffen overeenkomstig de definities van verwijdering en nuttige toepassing van artikel 1, sub e en f, van de richtlijn, waarin respectievelijk naar de bijlagen II A en II B bij deze richtlijn wordt verwezen.

38 De noodzaak een juiste opgaaf te doen van het doel van de overbrenging van afvalstoffen, vloeit niet alleen voort uit de in artikel 36 van het onderhavige arrest genoemde bepalingen van de verordening betreffende de redenen waarom tegen overbrengingen bezwaar kan worden gemaakt, maar tevens meer in het algemeen uit de gehele verordening, die blijkens de achtste overweging van haar considerans verschillende procedures bevat al naar gelang van de soort afval en de bestemming ervan, met inbegrip van de vraag of het om voor verwijdering of voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen gaat. Een van doelstellingen van de verordening, die erin bestaat de overbrengingen van voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen ten opzichte van de overbrengingen van voor verwijdering bestemde afvalstoffen te vergemakkelijken, door de invoering van minder strenge regels voor eerstgenoemde overbrengingen, zou in het gedrang komen indien het doel van de overbrenging van afvalstoffen niet wordt gecontroleerd.

39 Krachtens de verordening moet de kennisgever zelf het doel van de overbrenging opgeven op het begeleidend document waarmee hij de kennisgeving aan de bevoegde autoriteiten verricht.

40 Uit de bij de verordening ingevoerde regeling vloeit echter voort dat alle bevoegde autoriteiten die deze kennisgeving ontvangen, moeten controleren of de door de kennisgever opgegeven indeling aan de bepalingen van de verordening beantwoordt, en tegen de overbrenging bezwaar moeten maken indien deze opgaaf onjuist is.

41 Deze verplichting vloeit inzonderheid voort uit artikel 26 van de verordening, volgens hetwelk de lidstaten passende wettelijke maatregelen moeten treffen om sluikhandel te verbieden en te bestraffen, inzonderheid sluikhandel die het gevolg is van een bewust onjuiste voorstelling van het doel van de overbrenging door de kennisgever, en uit artikel 30, lid 1, van de verordening, dat de lidstaten uitdrukkelijk de verplichting oplegt de nodige maatregelen te treffen om ervoor te zorgen dat de overbrengingen van afvalstoffen plaatsvinden volgens de bepalingen van deze verordening.

42 Het argument van Abfall Service, dat de autoriteit van verzending niet over de mogelijkheden beschikt om te controleren of de kennisgever het doel van de overbrenging terecht heeft ingedeeld als „nuttige toepassing”, doet aan deze uitlegging niet af.

43 Om te beginnen ontvangt de bevoegde autoriteit van verzending krachtens artikel 6, lid 1, van de verordening een afschrift van de kennisgeving van de voorgenomen overbrenging van voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen, zodat zij over dezelfde informatie over de overbrenging beschikt als de bevoegde autoriteit van bestemming. Tevens kan de autoriteit van verzending krachtens artikel 6, lid 4, van de verordening de kennisgever verzoeken om aanvullende informatie en documentatie over de voorgenomen overbrenging, en krachtens artikel 6, lid 6, een afschrift van de voor de nuttige toepassing van de afvalstoffen gesloten overeenkomst vragen. De autoriteit van verzending beschikt dus over de middelen om de juistheid van de opgaaf van het doel van de overbrenging te controleren.

44 Ook het argument van Abfall Service volgens hetwelk niet kan worden aanvaard dat zowel de bevoegde autoriteiten van bestemming als de bevoegde autoriteiten van verzending de juistheid van de opgaaf van het doel van de overbrenging door de kennisgever moeten controleren, aangezien het doel van een overbrenging op verschillende manieren zou kunnen worden gekwalificeerd, moet worden afgewezen. Het risico van dergelijke uiteenlopende kwalificaties is immers inherent aan het door de verordening ingevoerde stelsel, waarin de verantwoordelijkheid om erop toe te zien dat de overbrengingen met inachtneming van de bepalingen van de verordening plaatsvinden, aan alle bevoegde autoriteiten tezamen wordt toevertrouwd.

45 Ten slotte moeten ook de argumenten van Abfall Service in verband met het beginsel van het vrije verkeer van goederen en het beginsel van voorrang van nuttige toepassing van afvalstoffen, worden afgewezen. Uit de verordening vloeit voort dat de autoriteit van verzending zich slechts tegen een overbrenging van afvalstoffen kan verzetten op grond van een onjuiste opgaaf van het doel van de overbrenging, wanneer deze opgaaf niet met de verordening strookt, en niet om de handel tussen de lidstaten te beperken. Voorts is het beginsel van voorrang van nuttige toepassing van afvalstoffen, dat nuttige toepassing wil bevorderen, per definitie slechts van toepassing op afvalstoffen die daadwerkelijk voor nuttige toepassing bestemd zijn, zodat het geen beletsel vormt voor een controle van dit doel, een controle door de bevoegde autoriteit van verzending daaronder begrepen.

46 In verband met de vraag op welke bepaling van gemeenschapsrecht de bevoegde autoriteit van verzending zich moet beroepen om bezwaar te maken tegen een overbrenging waarvan het doel in de kennisgeving onjuist is opgegeven, moet vooraf worden vastgesteld, dat reeds blijkens de bewoordingen van artikel 7, lid 4, sub a, vijfde streepje, van de verordening, deze bepaling slechts toepassing kan vinden wanneer minstens een deel van de over te brengen afvalstoffen nuttige toepassing moet krijgen. De bevoegde autoriteit van verzending kan zich dus niet op deze bepaling beroepen om bezwaar te maken tegen een overbrenging van afvalstoffen die volgens haar uitsluitend voor verwijdering bestemd zijn.

47 Indien zij van oordeel is dat het doel van een overbrenging in de kennisgeving onjuist is opgegeven, moet de bevoegde autoriteit van verzending haar bezwaar tegen de overbrenging baseren op deze onjuiste indeling, zonder te verwijzen naar een van de bijzondere bepalingen van de verordening waarin de bezwaren worden gedefinieerd die de lidstaten kunnen maken tegen overbrengingen van afvalstoffen. Net als de andere bezwaren waarin de verordening voorziet, heeft dit bezwaar tot gevolg dat de overbrenging niet kan plaatsvinden.

48 De kennisgever kan dan hetzij ervan afzien de afvalstoffen naar een andere lidstaat over te brengen, hetzij een nieuwe kennisgeving indienen, hetzij een passend rechtsmiddel aanwenden tegen de beschikking waarbij de bevoegde autoriteit van verzending tegen de overbrenging bezwaar maakt. In ieder geval staat het niet aan de bevoegde autoriteit, ambtshalve het doel van de overbrenging van de afvalstoffen anders in te delen, aangezien deze eenzijdige andere indeling tot gevolg zou hebben dat eenzelfde overbrenging door de diverse bevoegde autoriteiten aan bepalingen van verschillende hoofdstukken van de verordening zou worden getoetst, wat met het door deze verordening ingevoerde stelsel onverenigbaar is.

49 Voor het overige zij eraan herinnerd, dat het Hof heeft geoordeeld, dat de aldus in de verordening vastgelegde procedure de kennisgever garandeert dat zijn voornemen tot overbrenging binnen de in de verordening gestelde termijn wordt onderzocht en dat hem uiterlijk bij het verstrijken van deze termijn wordt meegedeeld of, en in voorkomend geval onder welke voorwaarden, de overbrenging kan plaatsvinden (arrest DaimlerChrysler, reeds aangehaald, punt 70). Derhalve moet de bevoegde autoriteit van verzending haar bezwaar dat een overbrenging van afvalstoffen ten onrechte als een overbrenging met het oog op nuttige toepassing is aangemerkt, binnen de in artikel 7, lid 2, van de verordening gestelde termijn kenbaar maken.

50 Gelet op hetgeen voorafgaat, moet op de eerste drie vragen worden geantwoord, dat uit het bij de verordening ingevoerde stelsel voortvloeit

• dat de bevoegde autoriteit van verzending in de zin van artikel 2, sub c, van de verordening bevoegd is te controleren of een voorgenomen overbrenging, die in de kennisgeving als „overbrenging van afvalstoffen met het oog op nuttige toepassing” is opgegeven, daadwerkelijk aan deze indeling voldoet, en

• dat deze autoriteit zich in geval van onjuiste opgaaf tegen deze overbrenging moet verzetten door een op deze onjuiste opgaaf gebaseerd bezwaar in te dienen binnen de in artikel 7, lid 2, van de verordening gestelde termijn.

Beoordeling door het Hof

58 Om te beginnen bevat noch de verordening, noch de richtlijn een algemene definitie van de begrippen verwijdering en nuttige toepassing van afvalstoffen, maar verwijzen zij slechts naar de bijlagen II A en II B bij deze richtlijn, waarin verschillende handelingen zijn opgesomd die onder het ene of het andere begrip vallen.

59 Blijkens de inleidende nota van zowel bijlage II A als bijlage II B bij de richtlijn wordt in deze bijlagen een overzicht gegeven van verwijderingshandelingen en handelingen voor de nuttige toepassing zoals die in de praktijk plaatsvinden. Sommige van de in deze bijlagen opgesomde handelingen zijn in zeer algemene bewoordingen beschreven en zien in feite op categorieën handelingen, waarbij soms voorbeelden van handelingen worden gegeven ter illustratie van de betrokken categorie handelingen.

60 Derhalve geven de bijlagen II A en II B bij de richtlijn slechts een overzicht van de meest gebruikelijke verwijderingshandelingen en handelingen voor nuttige toepassing, en bevatten zij geen nauwkeurige, uitputtende opsomming van alle verwijderingshandelingen en handelingen voor nuttige toepassing in de zin van de richtlijn.

61 Uit deze aanpak van de gemeenschapswetgever vloeit om te beginnen voort, dat het mogelijk is dat bepaalde verwijderingshandelingen of handelingen voor nuttige toepassing niet uitdrukkelijk in de bijlagen II A en II B bij de richtlijn zijn opgesomd, inzonderheid omdat zij pas in gebruik zijn geraakt na de laatste aanpassing van deze bijlagen aan de wetenschappelijke en technische vooruitgang, en voorts dat bepaalde handelingen zowel in bijlage IIA als in bijlage II B van de richtlijn beschreven handelingen zijn.

62 Blijkens de richtlijn moet elke behandeling van afvalstoffen die binnen haar werkingssfeer valt hetzij als verwijderingshandeling, hetzij als handeling voor nuttige toepassing worden ingedeeld, opdat de voor elk van deze twee categorieën handelingen verschillende regels van de richtlijn, inzonderheid het goedkeuringsstelsel dat van toepassing is op de inrichtingen of ondernemingen die deze handelingen verrichten, kunnen worden toegepast. Zoals blijkt uit punt 38 van het onderhavige arrest, vereist de toepassing van de verordening ook, ter bepaling van de regels die op een overbrenging van afvalstoffen van toepassing zijn, dat de afvalstoffen als bestemd voor verwijdering dan wel voor nuttige toepassing kunnen worden ingedeeld.

63 Voor de toepassing van de richtlijn en van de verordening moet derhalve elke behandeling van afvalstoffen als verwijdering of als nuttige toepassing kunnen worden ingedeeld en kan eenzelfde handeling niet tezelfdertijd als verwijdering en als nuttige toepassing worden gekwalificeerd.

64 In deze omstandigheden moeten behandelingen van afvalstoffen die niet reeds op basis van de omschrijving ervan onder één van de in bijlage II A of in bijlage II B bij de richtlijn genoemde handelingen of categorieën handelingen kunnen worden ingedeeld, van geval tot geval aan de hand van de doelstellingen van de richtlijn worden ingedeeld.

65 Dit is het geval in de onderhavige zaak, aangezien het bij de opslag van slakken en assen in een niet meer in gebruik zijnde mijn om een handeling gaat, die volgens de enkele omschrijving van de betrokken handelingen zowel een in bijlage II A, punt D 12, bij de richtlijn bedoelde verwijderingshandeling kan zijn, als een in bijlage II B, punt R 5, bij deze richtlijn bedoelde handeling voor nuttige toepassing.

66 In dit verband moet eraan worden herinnerd, dat de lidstaten krachtens artikel 3, lid 1, sub b, van de richtlijn passende maatregelen moeten nemen ter bevordering van de nuttige toepassing van afvalstoffen door recycling, hergebruik, terugwinning dan wel andere handelingen gericht op het verkrijgen van secundaire grondstoffen, en ter bevordering van het gebruik van afvalstoffen als energiebron.

67 Dienaangaande zij om te beginnen vastgesteld, dat de advocaatgeneraal in punt 82 van zijn conclusie terecht opmerkt, dat ofschoon het begrip „nuttige toepassing” in het algemeen een voorafgaande behandeling van de afvalstoffen veronderstelt, noch uit artikel 3, lid 1, sub b, noch uit enige andere bepaling van de richtlijn voortvloeit, dat een dergelijke behandeling van afvalstoffen een noodzakelijke voorwaarde is om een handeling als „nuttige toepassing” in de zin van artikel 1, sub f, van de richtlijn aan te merken.

68 De advocaatgeneraal stelt eveneens terecht in punt 84 van zijn conclusie, dat noch uit artikel 3, lid 1, sub b, noch uit enige andere bepaling van de richtlijn voortvloeit, dat het feit dat de afvalstoffen al dan niet gevaarlijk zijn, als zodanig een relevant criterium is bij de beoordeling of een behandeling van afvalstoffen als „nuttige toepassing” in de zin van artikel 1, sub f, van de richtlijn moet worden aangemerkt.

69 Daarentegen vloeit uit artikel 3, lid 1, sub b, van de richtlijn en uit de vierde overweging van de considerans ervan voort, dat een nuttige toepassing in wezen wordt gekenmerkt door het feit dat het belangrijkste doel ervan inhoudt, dat de afvalstoffen een nuttige functie kunnen vervullen doordat zij in de plaats komen van andere materialen die voor deze functie hadden moeten worden gebruikt, waardoor de natuurlijke hulpbronnen worden beschermd.

70 Het staat aan de nationale rechter om dit criterium toe te passen op de onderhavige zaak, teneinde de opslag van de betrokken afvalstoffen in een niet meer in gebruik zijnde mijn als verwijderingshandeling of als handeling voor de nuttige toepassing aan te merken.

71 Gelet op hetgeen voorafgaat, moet op de vierde en vijfde vraag worden geantwoord, dat de opslag van afvalstoffen in een niet meer in gebruik zijnde mijn niet noodzakelijkerwijs een verwijderingshandeling in de zin van bijlage IIA, punt D 12 van de richtlijn vormt.

Deze opslag moet van geval tot geval worden onderzocht, teneinde te bepalen of het gaat om een verwijderingshandeling of om een handeling voor de nuttige toepassing in de zin van de richtlijn.

Een dergelijke opslag vormt een nuttige toepassing indien het belangrijkste doel ervan inhoudt dat de afvalstoffen een nuttige functie kunnen vervullen doordat zij in de plaats komen van andere materialen die voor deze functie hadden moeten worden gebruikt.