Hof van Justitie EU 11-09-2003 ECLI:EU:C:2003:447

Toepasselijke bepalingen

De zaak Radiosistemi

Op prejudiciële verwijzing van de Giudice di pace di Genova in een geding betreffende de inbeslagneming van een aantal in Italië in de handel gebrachte afstandsbesturingsapparaten voor bewegende speelgoedauto's heeft het Hof het arrest van 20 juni 2002, Radiosistemi (C-388/00 en C-429/00, Jurispr. blz. I-5845), gewezen. Hierin verklaarde het Hof voor recht:

1. Artikel 28 EG verzet zich tegen nationale administratieve voorschriften en/of praktijken die, waar de procedures voor de conformiteitsbeoordeling met het oog op de verhandeling en ingebruikneming van radioapparatuur aan de beoordelingsvrijheid van bestuursorganen zijn overgelaten, de marktdeelnemers verbieden radioapparatuur zonder het nationale typegoedkeuringsmerk in te voeren, te verhandelen of ten verkoop voorhanden te hebben, wanneer zij niet de mogelijkheid hebben op equivalente en minder belastende wijze aan te tonen dat die apparatuur beantwoordt aan de vereisten in verband met het passende gebruik van de door de nationale wetgeving toegestane radiofrequenties.

2. De artikelen 6, lid 1, tweede volzin, 7, lid 1, en 8, lid 1, van [de] richtlijn [...] kennen aan de justitiabelen rechten toe waarop voor de nationale rechter een beroep kan worden gedaan, ook al is de richtlijn zelf na het verstrijken van de omzettingstermijn nog niet formeel in nationaal recht omgezet. Artikel 7, lid 2, van deze richtlijn verdraagt zich niet met de handhaving van normen en/of praktijken van het nationale recht die na 8 april 2000 de verhandeling en/of de ingebruikneming van radioapparatuur zonder nationaal typegoedkeuringsmerk verbieden, terwijl het efficiënte en passende gebruik van het door de nationale wetgeving vrijgegeven radiospectrum vaststaat of gemakkelijk is te verifiëren.

3. Elke door een lidstaat genomen maatregel, met uitzondering van rechterlijke beslissingen, waardoor het vrije verkeer wordt verhinderd van producten die in een andere lidstaat rechtmatig vervaardigd of in de handel zijn gebracht, valt onder het begrip ‚maatregel’ in de zin van artikel 1 van beschikking nr. 3052/95 [...]. De handhaving van een administratieve inbeslagneming van een bepaald model of bepaald type product dat rechtmatig in een andere lidstaat in de handel is gebracht, nadat de voor technische controles verantwoordelijke nationale instanties de conformiteit van het product met de nationale en communautaire regelgeving hebben vastgesteld, valt onder het begrip ‚maatregel’ die ter kennis van de Commissie moet worden gebracht in de zin van die bepaling.

4. Wanneer een nationale regeling strijdig met het gemeenschapsrecht is bevonden, is het naar aanleiding van een overtreding van die regeling opleggen van boeten of andere dwangmaatregelen eveneens onverenigbaar met het gemeenschapsrecht.”

Het hoofdgeding en de prejudiciële vraag

Safalero is een Italiaanse onderneming die door elektrische of verbrandingsmotoren aangedreven speelgoedvliegtuigjes met afstandsbesturing produceert. Zij produceert de vliegtuigjes, maar niet de afstandsbesturingsapparaten, die uit lidstaten van de Europese Unie worden ingevoerd en daarna gedistribueerd door de importeur, in casu Safalero, die de volledige pakketten, inclusief het vliegtuigje, de motor en de afstandsbesturing, aan detailhandelaren verkoopt.

Op 8 februari 2000 bezochten agenten van de Polizia postale per la Liguria de bedrijfsruimten van de onderneming Vitale (hierna: „Vitale”), een detailhandelaar die te Genua (Italië) actief is in de modelbouw. Bij wege van administratieve maatregel namen zij zeven afstandsbesturingsapparaten in beslag die deze onderneming van Safalero had gekocht, op grond dat het in artikel 398 Codice postale voorziene goedkeuringsmerk er niet op was aangebracht.

Vitale stelde administratief beroep in bij de Prefetto di Genova. Bij beschikking van 26 april 2000 wees deze het beroep af, legde hij Vitale een administratieve geldboete van 33 000 ITL op en verklaarde hij de eerder in beslag genomen apparaten verbeurd met het oog op de vernietiging ervan. Vitale is niet in beroep gegaan tegen de beslissing van de Prefetto.

Bij processenverbaal van 17 februari 2000 legde de Polizia postale Safalero, de vennootschap die de in beslag genomen apparaten had verkocht, inbreuken op de artikelen 398 en 399 Codice postale ten laste, en legde zij haar een administratieve geldboete op van 100 000 ITL per vastgestelde inbreuk, voor een totaal van 300 000 ITL.

Op 18 april 2000 diende Safalero bij de Prefetto di Genova een administratief bezwaar tegen deze besluiten in en verzocht zij tevens om opheffing van het beslag op de afstandsbesturingsapparaten die Vitale van haar had gekocht. Safalero voerde met name aan dat de in beslag genomen apparaten technisch voldeden aan de geldende nationale voorschriften, omdat zij alleen op de toegestane radiofrequenties werkten en naar behoren waren voorzien van het CE-merkteken.

Bij beschikking van 21 april 2000 wees de Prefetto di Genova het bezwaar en het verzoek om opheffing van het beslag van Safalero af en gelastte hij haar een geldboete van 330 000 ITL te betalen voor de haar verweten inbreuken. De Prefetto gaf als reden aan dat Safalero niet kan opkomen tegen het besluit tot inbeslagneming, dat tot Vitale is gericht, dat het ontbreken van het nationale typegoedkeuringsmerk op zich een overtreding van artikel 398 Codice postale vormt en dat dit artikel in overeenstemming is met de gemeenschapsregeling.

Op 22 juni 2000 stelde Safalero bij de Giudice di pace di Genova beroep in tegen de beschikking van de Prefetto, waarbij zij betoogde dat het besluit tot inbeslagneming van de afstandsbesturingsapparaten een „algeheel verbod” in de zin van beschikking nr. 3052/95 vormt dat krachtens artikel 1 van deze beschikking ter kennis van de Commissie moest worden gebracht. Voorts stelde Safalero dat dit beslag, aangezien het niet als conservatoire of probatoire maatregel maar met het oog op de verbeurdverklaring van deze apparaten was bevolen, strijdig was met het door de communautaire rechtsorde gewaarborgde evenredigheidsbeginsel en met de richtlijn.

In zijn verwijzingsbeschikking stelt de Giudice di pace vast dat de conformiteit van de litigieuze apparaten niet alleen blijkt uit de door Safalero overgelegde documenten maar wat de technische voorschriften aangaat, ook door de prefettura wordt erkend, zodat dit punt thans niet in geding is.

Voorts heeft de Giudice di pace vastgesteld dat in geval van verkoop en doorverkoop de eerste verkoper zich tegenover de overheid niet rechtstreeks kan beroepen op de conformiteit van het bij de verkrijger in beslag genomen product, aangezien volgens de bijzondere regeling van wet nr. 689 in de beroepsprocedure enkel de wettigheid van de aan de dader van de administratieve overtreding opgelegde sanctie wordt getoetst.

De Giudice di pace heeft eveneens opgemerkt dat krachtens de artikelen 1490 en 1497 van het Italiaanse burgerlijk wetboek de verkoper zowel ten aanzien van de verkrijger als ten aanzien van de eindgebruiker moet instaan voor de kwaliteit en de bestemming van het verkochte product.

Derhalve heeft de Giudice di pace di Genova bij beschikking van 4 januari 2001 de behandeling van de zaak geschorst en het Hof twee prejudiciële vragen gesteld.

Nadat de verwijzende rechter had vastgesteld dat het arrest Radiosistemi een antwoord biedt op de tweede vraag, heeft hij bij beschikking van 30 juli 2002 van deze laatste afgezien, maar heeft hij het prejudiciële verzoek gehandhaafd met betrekking tot de eerste vraag, die luidt:

„Verdragen de beginselen van evenredigheid en doeltreffende rechtsbescherming van de door de communautaire rechtsorde aan de justitiabelen verleende rechten, zoals neergelegd in het Verdrag en/of geformuleerd en nader gedefinieerd in de rechtspraak van het Hof van Justitie, zich met de bepalingen van wet nr. 689 van 24 november 1981 betreffende de procedure en de sancties bij administratieve overtredingen, wanneer:

• de overtreder niet voor de rechter kan opkomen tegen inbeslagneming van goederen door de overheid, zolang de overheid zelf, die daartoe niet is gebonden aan enige procestermijn, geen betalingsbevel heeft vastgesteld of de verbeurdverklaring van die goederen niet heeft bevolen;

• de justitiabele die door een maatregel van de overheid rechtstreeks en individueel wordt geraakt, geen beroep voor de rechter kan instellen ingeval die maatregel tegen derden is genomen;

• degene die rechtstreeks en individueel wordt geraakt door een maatregel van de overheid tegen derden, niet kan deelnemen aan het door die derden ingestelde beroep, ook niet als vrijwillige intervenient;

• de bijkomende sanctie van verbeurdverklaring van de goederen, zonder mogelijkheid van een andere, discretionaire beoordeling door de rechter, is voorgeschreven in het geval van zuiver administratieve overtredingen, terwijl de hoofdsanctie, van financiële aard, bestaat in de betaling van een, soms ook gering, geldbedrag?”

Beoordeling door het Hof

Het eerste punt van deze prejudiciële vraag heeft betrekking op het geval waarin de overheid geen bevel tot betaling of tot verbeurdverklaring vaststelt.

Dienaangaande blijkt uit het dossier dat de nationale rechter aan het Hof heeft toegezonden, dat deze hypothese in het hoofdgeding niet aan de orde is, aangezien de Prefetto di Genova bij beschikking van 26 april 2000 de verbeurdverklaring van de in beslag genomen apparaten heeft bevolen.

Aangezien het om een hypothetische vraag gaat, hoeft hierop dan ook niet te worden geantwoord (zie arrest van 13 maart 2001, PreussenElektra, C-379/98, Jurispr. blz. I-2099, punt 39).

Het derde punt van de prejudiciële vraag heeft betrekking op het geval waarin een persoon die door een maatregel van de overheid ten aanzien van een derde wordt geraakt, niet kan tussenkomen in de gerechtelijke procedure die de derde tegen deze maatregel heeft ingeleid.

Zoals de advocaatgeneraal in punt 39 van haar conclusie heeft opgemerkt, is Vitale niet opgekomen tegen de ten aanzien van haar vastgestelde maatregel en is de vraag of het met het gemeenschapsrecht verenigbaar is dat een door de betrokken maatregel geraakte persoon, zoals Safalero, niet kan tussenkomen in een gerechtelijke procedure die door een derde persoon, zoals Vitale, tegen de betrokken maatregel is ingesteld, derhalve een hypothetische vraag waarop niet hoeft te worden geantwoord.

Wat het vierde punt van de prejudiciële vraag betreft, heeft de verwijzende rechter vastgesteld dat de betrokken apparaten enkel in beslag zijn genomen omdat het door de Italiaanse wetgeving voorgeschreven nationale goedkeuringsmerk daarop niet was aangebracht.

Uit het arrest Radiosistemi (met name de punten 47 en 66) blijkt evenwel dat dit vereiste van het nationale recht niet in overeenstemming is met gemeenschapsrecht dat rechtstreekse werking heeft, of het nu artikel 28 EG betreft dan wel de bepalingen van de richtlijn die na het verstrijken van de termijn voor de uitvoering daarvan een dergelijke rechtstreekse werking hebben verkregen.

Voorts volgt uit het arrest Radiosistemi (met name de punten 79 en 80) dat een sanctiestelsel dat in geldboeten of andere dwangmaatregelen voorziet om de uitvoering te verzekeren van een nationale regeling die strijdig met het gemeenschapsrecht is bevonden, op die enkele grond strijdig met het gemeenschapsrecht moet worden geacht, zonder dat behoeft te worden nagegaan of het in overeenstemming is met het discriminatieverbod of het evenredigheidsbeginsel.

Hieruit volgt dat een inbeslagneming van goederen als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, strijdig is met het gemeenschapsrecht. Derhalve behoeft niet te worden geantwoord op de vraag of de beperking van de bevoegdheid van de nationale rechter tot een eenvoudige toetsing van de wettigheid van de opgelegde sanctie, zonder dat hij deze sanctie op een andere, discretionaire wijze kan beoordelen, al dan niet verenigbaar is met het gemeenschapsrecht.

Het tweede punt van de vraag ziet niet op de aan Safalero opgelegde boete, maar enkel op haar verzoek om opheffing van het beslag dat bij de verkrijger op de betrokken apparaten is gelegd. Dienaangaande blijkt uit de verwijzingsbeschikking en het dossier van het hoofdgeding dat de Prefetto di Genova dit verzoek bij beschikking van 21 april 2000 heeft afgewezen op grond dat Safalero niet kon opkomen tegen dit besluit tot inbeslagneming, dat tot Vitale is gericht.

Met deze vraag wenst de verwijzende rechter dus in wezen te vernemen of het gemeenschapsrecht zich in omstandigheden als die van het hoofdgeding verzet tegen een nationale regeling krachtens welke de importeur geen beroep in rechte kan instellen tegen een maatregel van de overheid ten aanzien van een detailhandelaar waarbij de aan hem verkochte goederen in beslag worden genomen.

Vooraf zij eraan herinnerd dat het bij gebreke van een communautaire regelgeving ter zake een aangelegenheid van de interne rechtsorde van elke lidstaat is om de bevoegde rechterlijke instanties aan te wijzen en de procedureregels vast te stellen voor vorderingen die worden ingediend ter bescherming van de rechten die de justitiabelen aan de rechtstreekse werking van het gemeenschapsrecht ontlenen, mits die regels niet ongunstiger zijn dan die welke voor soortgelijke vorderingen krachtens nationaal recht gelden (gelijkwaardigheidsbeginsel) en de uitoefening van de door de communautaire rechtsorde verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken (doeltreffendheidsbeginsel) (zie met name arresten van 16 december 1976, Rewe, 33/76, Jurispr. blz. 1989, punt 5, en 20 september 2001, Courage en Crehan, C-453/99, Jurispr. blz. I-6297, punt 29).

Voorts is de vaststelling van de procesbevoegdheid en het procesbelang van een justitiabele in beginsel weliswaar een kwestie van nationaal recht, maar moet de nationale wettelijke regeling ingevolge het gemeenschapsrecht een doeltreffende rechtsbescherming waarborgen (zie met name arrest van 11 juli 1991, Verholen e.a., C-87/90—C-89/90, Jurispr. blz. I-3757, punt 24).

Zoals in de punten 27 en 43 van dit arrest is opgemerkt, zijn de in geding zijnde apparaten bij Vitale enkel in beslag genomen op grond dat het in artikel 398 Codice postale voorziene goedkeuringsmerk er niet op was aangebracht.

In punt 44 van dit arrest is er evenwel aan herinnerd dat het gemeenschapsrecht zich tegen een dergelijk vereiste van het nationale recht verzet.

Zoals in de punten 29 en 31 van dit arrest is vermeld, is Safalero eveneens verweten dat zij als vennootschap die de in beslag genomen apparaten had verkocht, artikel 398 Codice postale niet is nagekomen, en is haar daarom een administratieve geldboete opgelegd.

Nu een importeur als Safalero zich in omstandigheden als die van het hoofdgeding in het kader van een gerechtelijke procedure tegen de overheid kan beroepen op de onwettigheid, wegens schending van het gemeenschapsrecht, van de geldboete die hem is opgelegd op grond dat het in artikel 398 Codice postale voorziene goedkeuringsmerk niet op de verkochte apparaten was aangebracht, moet worden aangenomen dat hij over een rechtsgang beschikt die hem een doeltreffende rechtsbescherming biedt van de rechten die hij ontleent aan de communautaire rechtsorde.

Het belang van deze importeur om in zijn handelsactiviteit niet te worden belemmerd door een met het gemeenschapsrecht strijdige nationale bepaling blijkt in casu immers voldoende te worden beschermd, aangezien hij in rechte kan doen vaststellen dat deze bepaling onverenigbaar is met het gemeenschapsrecht.

Gelet op het voorgaande moet op de prejudiciële vraag worden geantwoord dat het beginsel van doeltreffende rechtsbescherming van de door de communautaire rechtsorde aan de justitiabelen verleende rechten aldus moet worden uitgelegd dat het zich in omstandigheden als die van het hoofdgeding niet verzet tegen een nationale regeling krachtens welke de importeur geen beroep in rechte kan instellen tegen een maatregel van de overheid ten aanzien van een detailhandelaar waarbij de aan hem verkochte goederen in beslag worden genomen, aangezien deze importeur over een rechtsgang beschikt waarmee hij de hem door de communautaire rechtsorde verleende rechten kan afdwingen.

Kosten

De kosten door de Italiaanse en de Franse regering alsmede de Commissie wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.