Arrest van het Hof (Tweede kamer) van 4 juni 2009.

Gemeenschapsregeling

3 De tweede overweging van de considerans van richtlijn 94/25 luidt als volgt:

„Overwegende dat de in de verschillende lidstaten geldende wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen met betrekking tot de veiligheidskenmerken van pleziervaartuigen qua inhoud en werkingssfeer verschillen; dat dergelijke verschillen handelsbelemmeringen en ongelijke concurrentievoorwaarden op de interne markt kunnen veroorzaken”.

4 De derde overweging van de considerans van richtlijn 94/25 bepaalt:

„Overwegende dat de harmonisatie van de nationale wetgevingen de enige manier is om deze belemmeringen van de vrije handel weg te nemen; dat deze doelstelling niet naar behoren door de afzonderlijke lidstaten kan worden verwezenlijkt; dat in deze richtlijn uitsluitend de eisen worden vastgesteld die beslist noodzakelijk zijn voor het vrije verkeer van pleziervaartuigen”.

5 Artikel 1 van richtlijn 94/25 bepaalt het toepassingsgebied van deze richtlijn. Deze bepaling is vervangen door de tekst in artikel 1 van richtlijn 2003/44, waarbij met name dit toepassingsgebied is uitgebreid teneinde ook waterscooters eronder te doen vallen.

6 Artikel 2 van richtlijn 94/25, getiteld „In de handel brengen en in bedrijf stellen”, luidt:

„1. De lidstaten treffen alle nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat de in artikel 1, lid 1, bedoelde producten alleen in de handel gebracht en in bedrijf gesteld worden voor het bestemde doel, als zij geen gevaar opleveren voor de veiligheid en gezondheid van personen, eigendommen of het milieu, wanneer zij correct zijn gebouwd en worden onderhouden.

2. Deze richtlijn staat er niet aan in de weg dat de lidstaten, met inachtneming van het [EG-]Verdrag, bepalingen vaststellen betreffende de vaart op bepaalde wateren met het oog op bescherming van het milieu en van het net van waterwegen en ter bevordering van de veiligheid op die waterwegen, mits deze bepalingen geen wijzigingen vereisen in de vaartuigen die aan de eisen van deze richtlijn voldoen.”

7 Artikel 4, lid 1, van richtlijn 94/25, zoals gewijzigd bij richtlijn 2003/44, bepaalt:

„De lidstaten mogen het in de handel brengen en/of in gebruik nemen op hun grondgebied van de in artikel 1, lid 1, bedoelde producten die voorzien zijn van de in bijlage IV bedoelde CE-markering, waarmee wordt aangegeven dat zij in overeenstemming zijn met alle bepalingen van deze richtlijn, met inbegrip van de in hoofdstuk II genoemde overeenstemmingsbeoordelingsprocedures, niet verbieden, beperken of belemmeren.”

8 Artikel 3, lid 1, van richtlijn 2003/44 bepaalt:

„De lidstaten dragen zorg voor de aanneming en bekendmaking van de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen om uiterlijk op 30 juni 2004 aan deze richtlijn te voldoen. Zij stellen de Commissie daarvan onverwijld in kennis. De lidstaten passen die bepalingen toe vanaf 1 januari 2005.”

Nationale regeling

9 De nationale verordening is op 15 juli 2004 in werking getreden.

10 § 1 van deze verordening bepaalt:

„Onder waterscooter wordt in deze verordening verstaan een vaartuig met een lengte van minder dan 4 meter 1) met een motor met inwendige verbranding, primair aangedreven door een waterstraalpomp als voortstuwingsmotor en 2) ontworpen om door een of meer personen zittend, staand of knielend op en niet in de romp te worden bediend.”

11 § 2 van bedoelde verordening bepaalt:

„Waterscooters mogen alleen worden gebruikt op openbare vaarwegen en in de in § 3, eerste alinea, bedoelde watergebieden.”

12 § 3 van de nationale verordening luidt:

„Länsstyrelsen [het provinciebestuur] kan in de provincie de watergebieden buiten de openbare vaarwegen aanwijzen waarop waterscooters mogen worden gebruikt. Deze aanwijzing is evenwel verplicht voor:

1) watergebieden waarop andere menselijke activiteiten een zo sterke invloed hebben dat bijkomend lawaai en andere verstoringen door gebruik van waterscooters niet kunnen worden beschouwd als een duidelijke overlast voor de bevolking of voor het milieu;

2) watergebieden die niet liggen bij woongebieden of vakantiegebieden en die van geringe waarde zijn voor het natuurlijke en culturele milieu, de biologische diversiteit, het buitenleven, de sport of beroepsvisserij, en

3) andere watergebieden waar het gebruik van waterscooters voor de bevolking geen overlast door lawaai of andere verstoringen teweegbrengt en evenmin gevaar voor aanzienlijke schade of verstoringen van fauna en flora of voor de verspreiding van besmettelijke ziekten oplevert.

Länsstyrelsen kan ook voorschriften bekendmaken over de afbakening van openbare vaarwegen voor gebruik door waterscooters, indien dit noodzakelijk is ter voorkoming van overlast of schadegevaar in de zin van de eerste alinea, punt 3, alsook over de routes van en naar de openbare vaarweg.”

13 Overeenkomstig § 5 van de nationale verordening wordt degene die, in strijd met § 2 of § 3 van deze verordening of de bepalingen die op grond van § 3 zijn vastgesteld, een waterscooter heeft bestuurd, met een geldboete bestraft.

Uitlegging van richtlijn 94/25

17 Door de wijziging van artikel 1 van richtlijn 94/25 in zijn oorspronkelijke versie, heeft richtlijn 2003/44 het toepassingsgebied van de eerste richtlijn verruimd, teneinde met name ook waterscooters eronder te doen vallen.

18 Overeenkomstig artikel 3, lid 1, van richtlijn 2003/44 moesten de lidstaten de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vaststellen om uiterlijk op 30 juni 2004 aan deze richtlijn te voldoen. De lidstaten moesten die bepalingen toepassen vanaf 1 januari 2005.

19 Daaruit volgt dat richtlijn 2003/44 niet van toepassing was toen de feiten in het hoofdgeding waarbij waterscooters betrokken waren, zich hebben voorgedaan.

20 Bovendien preciseert artikel 2, lid 2, van richtlijn 94/25 dat deze richtlijn er niet aan in de weg staat dat de lidstaten, met inachtneming van het Verdrag, bepalingen vaststellen betreffende de vaart op bepaalde wateren met het oog op bescherming van het milieu en van het net van waterwegen en ter bevordering van de veiligheid op die waterwegen, mits deze bepalingen geen wijzigingen vereisen in de vaartuigen die aan de eisen van deze richtlijn voldoen.

21 Zo staat de richtlijn overeenkomstig artikel 2, lid 2, niet in de weg aan nationale bepalingen die, ter bescherming van het milieu, het gebruik van waterscooters op bepaalde wateren verbieden, mits deze bepalingen niet indruisen tegen de voorschriften van het Verdrag.

22 De in het hoofdgeding aan de orde zijnde verordening behoort tot de categorie van de in deze laatste bepaling van richtlijn 94/25 bedoelde nationale maatregelen. Deze verordening voorziet immers in een algemeen verbod op het gebruik van waterscooters buiten de openbare vaarwegen. Overeenkomstig artikel 3, eerste alinea, van deze verordening kan länsstyrelsen in de provincie de watergebieden buiten de openbare waterwegen aanwijzen waarop waterscooters mogen worden gebruikt. Länsstyrelsen is echter verplicht te dien einde bepalingen vast te stellen voor de in § 3, punten 1 tot en met 3, van deze verordening bedoelde wateren.

23 Bijgevolg moet worden onderzocht of de artikelen 28 EG en 30 EG in de weg staan aan nationale bepalingen als die in het hoofdgeding.

Uitlegging van de artikelen 28 EG en 30 EG

24 Er zij aan herinnerd dat als „maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve invoerbeperkingen” in de zin van artikel 28 EG moeten worden beschouwd, de maatregelen van een lidstaat die ertoe strekken of tot gevolg hebben dat uit andere lidstaten afkomstige producten minder gunstig worden behandeld, alsook belemmeringen van het vrije goederenverkeer, die, bij ontbreken van harmonisatie van de nationale wettelijke regelingen, voortvloeien uit de toepassing op goederen uit andere lidstaten, waar zij rechtmatig zijn vervaardigd en in de handel gebracht, van voorschriften betreffende de voorwaarden waaraan die goederen moeten voldoen, ook indien die voorschriften zonder onderscheid op alle producten van toepassing zijn (zie in die zin arresten van 20 februari 1979, Rewe-Zentral, „Cassis de Dijon”, 120/78, Jurispr. blz. 649, punten 6, 14 en 15; 26 juni 1997, Familiapress, C-368/95, Jurispr. blz. I-3689, punt 8, en 11 december 2003, Deutscher Apothekerverband, C-322/01, Jurispr. blz. I-14887, punt 67). Valt eveneens onder dit begrip, elke andere maatregel die de toegang tot de markt van een lidstaat voor uit andere lidstaten afkomstige producten belemmert (zie arrest van 10 februari 2009, Commissie/Italië, C-110/05, Jurispr. blz. I-519, punt 37).

25 Uit de aan het Hof overgelegde stukken blijkt dat ten tijde van de feiten in het hoofdgeding geen enkel voor het varen met waterscooters opengesteld gebied was aangewezen, zodat het gebruik van waterscooters enkel op de openbare vaarwegen was toegestaan. Volgens verdachten in het hoofdgeding en de Commissie zijn deze vaarwegen echter bestemd voor het zware commerciële scheepvaartverkeer en dus gevaarlijk voor het gebruik van waterscooters, en bevindt het grootste deel van de bevaarbare wateren in Zweden zich in ieder geval buiten die vaarwegen. De reële mogelijkheden om in Zweden waterscooters te gebruiken, zouden dus slechts marginaal zijn.

26 Zelfs indien de nationale regeling niet ertoe strekt of tot gevolg heeft dat uit andere lidstaten afkomstige producten minder gunstig worden behandeld, hetgeen de verwijzende rechter dient na te gaan, kan de opgelegde beperking van het gebruik van een product op het grondgebied van een lidstaat, afhankelijk van haar draagwijdte, een aanzienlijke invloed hebben op het consumentengedrag, dat dan weer een negatieve uitwerking kan hebben voor de toegang van dit product tot de markt van deze lidstaat (zie in die zin arrest Commissie/Italië, reeds aangehaald, punt 56).

27 Aangezien de consumenten weten dat het door een dergelijke regeling toegestane gebruik zeer beperkt is, hebben zij er immers maar weinig belang bij om het betrokken product te kopen (zie in die zin arrest Commissie/Italië, reeds aangehaald, punt 57).

28 Indien de nationale regels voor de aanwijzing van de bevaarbare wateren en vaarwegen tot gevolg zouden hebben dat de gebruikers van waterscooters deze niet kunnen gebruiken op een wijze die kenmerkend is voor en inherent aan deze producten of dat het gebruik hiervan aanzienlijk wordt beperkt, hetgeen de verwijzende rechter dient na te gaan, zouden dergelijke regels ertoe leiden dat de toegang van die producten tot de nationale markt wordt belemmerd en zouden zij, behoudens rechtvaardiging op grond van artikel 30 EG of van dwingende vereisten van algemeen belang, een door artikel 28 EG verboden maatregel van gelijke werking als kwantitatieve beperkingen vormen.

29 Daarenboven dient in beide gevallen de nationale bepaling geschikt te zijn om de verwezenlijking van het gestelde doel te waarborgen en mag zij niet verder gaan dan ter bereiking van dat doel noodzakelijk is (zie voormeld arrest Commissie/Italië, punt 59 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

30 De Zweedse regering betoogt dat de nationale verordening wordt gerechtvaardigd door het doel van milieubescherming en door de in artikel 30 EG genoemde doelstellingen. De beperking van het gebruik van waterscooters tot de aangegeven gebieden zou het met name mogelijk maken, onaanvaardbare verstoringen van het milieu te voorkomen. Het gebruik van waterscooters zou immers negatieve gevolgen hebben voor de fauna, met name wanneer een dergelijk vaartuig gedurende langere tijd wordt gebruikt op een beperkte oppervlakte of tegen een hoge snelheid wordt bestuurd. Het geheel van de geluidsemissies zou storend zijn voor mens en dier, en vooral voor bepaalde beschermde vogelsoorten. Bovendien zou het gemakkelijke vervoer van waterscooters de verspreiding van dierziekten bevorderen.

31 In dit verband moet worden opgemerkt dat, volgens artikel 30 EG, artikel 28 EG geen beletsel vormt voor invoerverboden of -beperkingen die gerechtvaardigd zijn, onder meer, uit hoofde van bescherming van de gezondheid en het leven van personen, dieren of planten.

32 Bovendien kan volgens vaste rechtspraak het doel van milieubescherming nationale maatregelen die het intracommunautaire handelsverkeer kunnen belemmeren, rechtvaardigen mits de betrokken maatregelen evenredig zijn aan het beoogde doel (zie arrest van 11 december 2008, Commissie/Oostenrijk, C-524/07, punt 57 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

33 Daar in de onderhavige zaak de bescherming van het milieu, enerzijds, en de bescherming van de gezondheid en het leven van personen, dieren en planten, anderzijds, nauw verbonden doelstellingen zijn, moeten zij samen worden onderzocht om na te gaan of een regeling als die in het hoofdgeding gerechtvaardigd is.

34 Het kan niet worden betwist dat een beperking of een verbod van het gebruik van waterscooters middelen zijn die de bescherming van het milieu kunnen waarborgen. Opdat de nationale regeling echter als gerechtvaardigd zou kunnen worden beschouwd, zullen de nationale autoriteiten nog moeten aantonen dat de beperkende gevolgen voor het vrije goederenverkeer niet verder gaan dan ter bereiking van dat doel noodzakelijk is.

35 De Zweedse regering betoogt dat het verbod op het gebruik van waterscooters de gebruikers ervan niet minder dan 300 openbare vaarwegen langs de Zweedse kust en op de grote meren laat, hetgeen een zeer groot gebied vertegenwoordigt. Bovendien zou de geografische ligging van die watergebieden in Zweden, maatregelen met een andere draagwijdte dan de bepalingen van de in het hoofdgeding bedoelde nationale verordening uitsluiten.

36 Hoewel het in casu niet uitgesloten is dat andere maatregelen dan het verbod in artikel 2 van de nationale verordening een zeker niveau van milieubescherming kunnen verzekeren, kan aan de lidstaten niet de mogelijkheid worden ontzegd om een doel zoals de bescherming van het milieu te verwezenlijken door de invoering van algemene regels die, enerzijds, noodzakelijk zijn wegens de geografische kenmerken van de betrokken lidstaat en, anderzijds, door de nationale autoriteiten zonder moeilijkheden kunnen worden gehandhaafd en gecontroleerd (zie naar analogie arrest Commissie/Italië, reeds aangehaald, punt 67).

37 De nationale verordening voorziet in een algemeen verbod op het gebruik van waterscooters buiten de openbare vaarwegen, onder voorbehoud van de aanwijzing, door länsstyrelsen, van gebieden buiten die vaarwegen waar waterscooters mogen worden gebruikt. In dit verband is länsstyrelsen, volgens de bewoordingen zelf van § 3 van de nationale verordening, gehouden daartoe strekkende bepalingen vast te stellen onder de in die paragraaf bepaalde voorwaarden.

38 Met betrekking tot het gestelde noodzakelijke karakter van de betrokken maatregel moet dus worden vastgesteld dat de bewoordingen van de nationale verordening zelf doen vermoeden dat in de gebieden die aldus bij wege van uitvoeringsmaatregelen moeten worden aangewezen, waterscooters kunnen worden gebruikt zonder onaanvaardbaar geachte hinder voor het milieu. Daaruit volgt dat een algemeen verbod om dergelijke producten buiten de openbare vaarwegen te gebruiken, een maatregel is die verder gaat dan noodzakelijk is om het doel van milieubescherming te bereiken.

39 Een nationale regeling zoals die in het hoofdgeding kan in beginsel als evenredig worden beschouwd op voorwaarde, in de eerste plaats, dat de bevoegde nationale autoriteiten verplicht zijn dergelijke uitvoeringsmaatregelen te nemen, vervolgens, dat die autoriteiten de hun op dit punt verleende bevoegdheid daadwerkelijk hebben uitgeoefend en de gebieden hebben aangewezen die aan de voorwaarden van de nationale verordening voldoen en, ten slotte, dat dergelijke maatregelen zijn vastgesteld binnen een redelijke termijn na de inwerkingtreding van die verordening.

40 Bijgevolg kan een nationale regeling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, door het doel van milieubescherming worden gerechtvaardigd indien genoemde voorwaarden in acht zijn genomen. De verwijzende rechter dient na te gaan of in het hoofdgeding aan die voorwaarden is voldaan.

41 Er zij aan herinnerd dat in het kader van de procedure van artikel 234 EG, die op een duidelijke afbakening van de taken van de nationale rechterlijke instanties en van het Hof berust, elke waardering van de feiten tot de bevoegdheid van de nationale rechter behoort (arrest van 14 februari 2008, Varec, C-450/06, Jurispr. blz. I-581, punt 23). Om de verwijzende rechter een nuttig antwoord te geven kan het Hof hem evenwel, in een geest van samenwerking met de nationale rechters, alle aanwijzingen geven die het noodzakelijk acht (zie onder meer arrest van 1 juli 2008, MOTOE, C-49/07, Jurispr. blz. I-4863, punt 30).

42 In het hoofdgeding was, ten tijde van de feiten, de nationale regeling pas sedert ongeveer drie weken in werking getreden. Het ontbreken van uitvoeringsmaatregelen voor deze regeling, die immers pas in werking was getreden, hoeft echter niet noodzakelijk de evenredigheid hiervan aan te tasten, voor zover de bevoegde autoriteit niet over de nodige tijd beschikte om de betrokken maatregelen voor te bereiden, hetgeen de nationale rechter dient na te gaan.

43 Indien de verwijzende rechter zou vaststellen dat de uitvoeringsmaatregelen binnen een redelijke termijn, maar na de feiten in het hoofdgeding zijn genomen en dat zij als bevaarbare gebieden de wateren aanwijzen waarin verdachten in het hoofdgeding waterscooters hebben bestuurd, hetgeen tot hun vervolging aanleiding heeft gegeven, moet het, wil de nationale maatregel zijn evenredige karakter en dus zijn rechtvaardiging door het doel van milieubescherming behouden, bovendien zijn toegestaan dat verdachten die aanwijzing aanvoeren, hetgeen trouwens ook wordt voorgeschreven door het communautaire algemene beginsel van de retroactieve toepassing van, naargelang het geval, de gunstigste strafwet en de lichtste straf (zie in die zin arrest van 3 mei 2005, Berlusconi e.a., C-387/02, C-391/02 en C-403/02, Jurispr. blz. I-3565, punt 68).

44 Gelet op het voorgaande, moet op de gestelde vragen worden geantwoord dat richtlijn 94/25, zoals gewijzigd bij richtlijn 2003/44, zich niet verzet tegen een nationale regeling die, om redenen van milieubescherming, het gebruik van waterscooters buiten de aangewezen vaarwegen verbiedt. De artikelen 28 EG en 30 EG verzetten zich niet tegen een dergelijke nationale regeling, op voorwaarde dat:

• de bevoegde nationale autoriteiten verplicht zijn de voorziene uitvoeringsmaatregelen te nemen teneinde de gebieden buiten de openbare vaarwegen aan te wijzen waarin waterscooters mogen worden gebruikt;

• die autoriteiten de hun op dit punt verleende bevoegdheid daadwerkelijk hebben uitgeoefend en de gebieden hebben aangewezen die aan de voorwaarden van de nationale regeling voldoen, en

• dergelijke maatregelen zijn vastgesteld binnen een redelijke termijn na de inwerkingtreding van deze regeling.

De verwijzende rechter dient na te gaan of in het hoofdgeding aan die voorwaarden is voldaan.