Arrest van het Hof (Vierde kamer) van 20 september 2007.

Toepasselijke bepalingen van gemeenschapsrecht

Richtlijn 92/43 heeft tot doel bij te dragen tot het waarborgen van de biologische diversiteit door het instandhouden van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna op het Europese grondgebied van de lidstaten waarop het EG-Verdrag van toepassing is.

In de tiende overweging van de considerans van die richtlijn staat:

„Overwegende dat elk plan of programma dat een significant effect kan hebben op de instandhoudingsdoelstellingen van een aangewezen gebied of een gebied dat in de toekomst aangewezen zal zijn, op passende wijze moet worden beoordeeld”.

Artikel 3, lid 1, van die richtlijn bepaalt:

„Er wordt een coherent Europees ecologisch netwerk gevormd van specialebeschermingszones, Natura 2000 genaamd. Dit netwerk, dat bestaat uit gebieden met in bijlage I genoemde typen natuurlijke habitats en habitats van in bijlage II genoemde soorten, moet de betrokken typen natuurlijke habitats en habitats van soorten in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding behouden of in voorkomend geval herstellen.

Het Natura 2000-netwerk bestrijkt ook de door de lidstaten overeenkomstig richtlijn [79/409] aangewezen specialebeschermingszones.”

Artikel 4 van richtlijn 92/43 beheerst de procedure op basis waarvan dat Natura 2000-netwerk kan worden gevormd en de specialebeschermingszones kunnen worden aangewezen door de lidstaten.

In artikel 6 van die richtlijn, dat de beschermingsmaatregelen voor die gebieden vaststelt, is bepaald:

„[...]

De lidstaten treffen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de specialebeschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben.

Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zon gebied, wordt een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.

Indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd, neemt de lidstaat alle nodige compenserende maatregelen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft. De lidstaat stelt de Commissie op de hoogte van de genomen compenserende maatregelen.

Wanneer het betrokken gebied een gebied met een prioritair type natuurlijke habitat en/of een prioritaire soort is, kunnen alleen argumenten die verband houden met de menselijke gezondheid, de openbare veiligheid of met voor het milieu wezenlijke gunstige effecten dan wel, na advies van de Commissie, andere dwingende redenen van groot openbaar belang worden aangevoerd.”

Artikel 7 van die richtlijn luidt:

„De uit artikel 6, leden 2, 3 en 4, voortvloeiende verplichtingen komen in de plaats van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 4, lid 4, eerste zin, van richtlijn [79/409], voor wat betreft de specialebeschermingszones die overeenkomstig artikel 4, lid 1, van die richtlijn zijn aangewezen of bij analogie overeenkomstig artikel 4, lid 2, van die richtlijn zijn erkend, zulks vanaf de datum van toepassing van de onderhavige richtlijn, dan wel vanaf de datum van de aanwijzing of erkenning door een lidstaat overeenkomstig richtlijn [79/409], indien deze datum later valt”

Richtlijn 79/409 streeft naar de bescherming, het beheer en de regulering van alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het Europese grondgebied van de lidstaten waarop het Verdrag van toepassing is.

Artikel 4 van die richtlijn bepaalt voor de in bijlage I daarbij vermelde vogelsoorten speciale beschermingsmaatregelen met betrekking tot hun habitat, opdat deze soorten daar waar zij nu voorkomen, kunnen voortbestaan en zich kunnen voortplanten. Dit artikel luidt:

Voor de leefgebieden van de in bijlage I vermelde soorten worden speciale beschermingsmaatregelen getroffen, opdat deze soorten daar waar zij nu voorkomen, kunnen voortbestaan en zich kunnen voortplanten.

In dat verband wordt gelet op:

1. soorten die dreigen uit te sterven;

2. soorten die gevoelig zijn voor bepaalde wijzigingen van het leefgebied;

3. soorten die als zeldzaam worden beschouwd omdat hun populatie zwak is of omdat zij slechts plaatselijk voorkomen;

4. andere soorten die vanwege de specifieke kenmerken van hun leefgebied speciale aandacht verdienen.

Bij de beoordeling wordt rekening gehouden met de tendensen en de schommelingen van het populatiepeil

De lidstaten wijzen met name de naar aantal en oppervlakte voor de instandhouding van deze soorten meest geschikte gebieden als speciale beschermingszones aan, waarbij rekening wordt gehouden met de bescherming die deze soorten in de geografische zee- en landzone waar deze richtlijn van toepassing is, behoeven.

De lidstaten nemen soortgelijke maatregelen ten aanzien van de niet in bijlage I genoemde en geregeld voorkomende trekvogels, waarbij rekening wordt gehouden met de behoeften van het gebied van bescherming in de geografische zee- en landzone waar deze richtlijn van toepassing is, ten aanzien van hun broed-, rui- en overwinteringsgebieden en rustplaatsen in hun trekzones. Met het oog hierop besteden de lidstaten zelf bijzondere aandacht aan de bescherming van watergebieden en in het bijzonder aan de watergebieden van internationale betekenis.

[...]

De lidstaten nemen passende maatregelen om vervuiling en verslechtering van de woongebieden in de in de leden 1 en 2 bedoelde beschermingszones te voorkomen, alsmede om te voorkomen dat de vogels aldaar worden gestoord, voor zover deze vervuiling, verslechtering en storing, gelet op de doelstellingen van dit artikel, van wezenlijke invloed zijn. Ook buiten deze beschermingszones zetten de lidstaten zich in om vervuiling en verslechtering van de woongebieden te voorkomen.”

Park

Feiten

Op 4 oktober 1999 is bij de regionale autoriteiten een bouwproject voor de herinrichting van het skigebied Santa Caterina Valfurva en van de bijbehorende infrastructuur ingediend met het oog op de wereldkampioenschappen alpineskiën van 2005.

Dat project voorzag in de realisatie van een corridor in een bosgebied voor de skipisten. Het had ook betrekking op de bouw van een kabelbaan die vanaf de ingang van Santa Caterina moest gaan naar Plaghera en, in een tweede deel, Valle dell'Alpe. Het voorzag bovendien in een verbinding tussen Valle dell'Alpe en Costa Sobretta via een lusvormige kabelbaan met vier zitjes. Dat project bevatte voorts nog andere werkzaamheden die nauw verband hielden met de geplande herinrichting, te weten de realisatie van een vertrekplaats, van een skistadion, van een parkeerterrein in de buurt van de vertrekplaats, de wijziging van de „Edelweiss”-piste, de bouw van een brug over de waterloop Frodolfo, van een schuilhut te Valle dell'Alpe en van dienstwegen, van een programmeerbare besneeuwingsinstallatie en van een entrepot voor voertuigen.

Bij decreet nr. 13879 van 30 mei 2000 heeft de Regione Lombardia op basis van een door een architect voor de vennootschappen Montagne di Valfurva en Santa Caterina Impianti verrichte studie een gunstig advies gegeven over de milieuvriendelijkheid van het project, onder voorbehoud van de naleving van een aantal algemene voorwaarden en bijzondere voorwaarden in verband met de uitvoering van de diverse onderdelen van het project. Dat decreet preciseerde dat in het kader van latere vergunningsprocedures zou moeten worden nagegaan of die voorwaarden alsmede bepaalde verboden en de compensaties op milieugebied in acht waren genomen.

In de preambule van de studie waarnaar dat decreet verwijst, was vermeld dat de staat van de ski-installaties en van de infrastructuur van het betrokken gebied niet langer voldeed, en dat de modernisering ervan noodzakelijk was, mede om een subsidie voor het beoogde project te verkrijgen.

Volgens die studie is geen rekening gehouden met de invloed van de hogere antropogene belasting van de soorten waarvan de voortplantingsactiviteit gevoelig is voor de menselijke aanwezigheid, met name het alpensneeuwhoen en de marmot, noch met de mogelijke gevolgen voor de ongewervelde dieren en de amfibieën, en met de gevolgen voor de trek van waadvogels.

In die studie staat dat de impact op het milieu en de vraagstukken betreffende de verzachtende en compenserende maatregelen en de maatregelen inzake het toezicht op de gevolgen van de geplande werken voor de diverse milieucomponenten summier zijn onderzocht, en dat de component „flora, vegetatie en habitat” slechts gericht is geanalyseerd. Die studie kwam dus tot de conclusie dat het noodzakelijk was te zorgen voor een project inzake morfologisch en milieuherstel waarin de kwestie van het groen maken van de plaats na de werkzaamheden werd aangepakt.

Die studie bevatte de volgende conclusies:

„[...]

Geen werkzaamheden uitvoeren, zou kunnen leiden tot een traag maar onvermijdelijk economisch verval, niet alleen van de regio van Santa Caterina, maar van het gehele skigebied. Bijgevolg moet de uitvoering van het voorstel inzake de ontwikkeling van de skiliften en de realisatie van nieuwe pistes, met de bijbehorende infrastructuur, worden gesteund omdat het een sociaal-economische waarde heeft, in het bijzonder vanuit toeristisch oogpunt

[...]

De geplande werkzaamheden kunnen worden geacht milieuvriendelijk te zijn onder de volgende voorwaarden:

• dat elk project inzake de herkwalificatie van de installaties en de activering van de nieuwe installaties en diensten afhankelijk wordt gesteld van de realisatie van het parkeerterrein aan de dalzijde van het stedelijke centrum van Santa Caterina als logische steun voor de bouw van de nieuwe installaties. Gelet op de aard en het economische belang van het project inzake het parkeerterrein, en gezien de op gemeenschapsniveau toegestane belastingbeperkingen, moet worden benadrukt dat het mogelijk is dat de installaties hoofdzakelijk worden gefinancierd door de aanvragers zelf;

[...]

• om het vellen van bomen, het verzetten van grond en de breedte van de brug over de Frodolfo zoveel mogelijk te beperken, zal de verbindingspiste, met een aanvankelijk voorziene minimumbreedte van 40 meter, moeten worden teruggebracht tot een breedte van 20 meter [...];

[...]

• voor de infrastructuur in het dal (tribunes, cabines voor de commentatoren en de tijdwaarnemers) zal een apart project moeten worden ingediend [...];

• de breedte van de strook die moet worden ontbost om de skiliften te realiseren, zal strikt beperkt moeten blijven tot die welke de veiligheidsnormen voor die liften voorschrijven [...];

• de verbindingspiste tussen de bestaande skipistes en de nieuwe aankomst-/vertrekplaats van Plaghera zal opnieuw moeten worden afgemeten om grondverzettingen te beperken;

[...]

• om grondverzettingen en de kwaliteitsvermindering van de plaats die daaruit zou volgen, te beperken, mogen de verbinding tussen de aankomstplaats en de schuilhut van Valle dell'Alpe alsmede het entrepot voor de cabines niet worden gerealiseerd [...];

• de geplande nieuwe berijdbare weg voor het terrein van de stoeltjeslift Valle dell'Alpe-Costa Sobretta mag, gelet op de buitensporige kwaliteitsvermindering van de plaats, niet worden gerealiseerd. [...]

• gelet op de grote natuurlijke kwaliteit van de plaats (vegetatie van natuurlijke weidegronden, vaste planten, rotsen en morene, typisch landschapachtig karakter met de massieve verticale lijnen van de rotswanden en de grillig gevormde lijnen van de bergkammen) en de diverse hierboven genoemde gevaren voor dit milieukader, zal het definitieve project [...] alle adviezen op de verschillende gebieden (flora, fauna, ecosystemen, geologie, hydrologie, vastheid van de hellingen [...]) in acht moeten nemen, teneinde de geplande ingrepen te kunnen beoordelen ten opzichte van hoge niveaus van bescherming van het alpenkarakter van de plaats.

Indien de werkzaamheden kunnen worden aangevangen, zal het definitieve project nog de volgende maatregelen moeten omvatten [...]:

• het verlies van bos ten gevolge van het vellen zal moeten worden gecompenseerd door herbeplantingen die het dubbele van de gevelde bomen vertegenwoordigen [...];

• alle [plaatsen waar] aarde [zal zijn verplaatst] zal [/zullen] moeten worden ingericht en opnieuw groen gemaakt [...];

• de dienstwegen (aquaducten, drainage, elektriciteit, besneeuwingsinstallaties) zullen moeten worden begraven. Het aanleggen van bovengrondse elektriciteitsleidingen in de buurt van de skiliften zal moeten worden verboden;

• het is noodzakelijk en onontbeerlijk te voorzien in een project inzake morfologisch en milieuherstel dat de kwestie van het opnieuw groen maken van de plaats na beëindiging van de werkzaamheden definitief aanpakt [...]

De volgende voorwaarden zullen moeten zijn vervuld alvorens het definitieve project mag worden voorgezet:

• wat de hydrogeologie betreft, zullen de problemen inzake de gevolgen van de verwezenlijking van skipisten en inzake de impact van de bouwterreinen op het hydrogeologische evenwicht van Valle dell'Alpe en op de zuidkant van Costa Sobretta moeten worden aangepakt;

• er zullen specifieke analyses moeten worden gemaakt met betrekking tot het hydrogeologische en geomechanische evenwicht, met studies van de circulatie van het ondergrondse water [...];

• er zal een passende verificatie van de betrokken veranderingen van het geomorfologische evenwicht van de op de wanden te voorschijn tredende formeringen moeten worden verricht [...]

Wat de milieucomponent van de fauna betreft, is het opnieuw parametriseren van de invloed van de werken in hun globale context onontbeerlijk [...]”

Vervolgens heeft de Regione Lombardia in september 2000 het Istituto di Ricerca per l'Ecologia e l'Economia Applicate alle Aree Alpine (Onderzoeksinstituut voor de ecologie en de economie toegepast op de alpengebieden; hierna: „IREALP”) belast met de opstelling van een verslag over de milieueffectbeoordeling van het betrokken project

Dat verslag was opgevat als een analyse van de haalbaarheid die betrekking moest hebben op de aspecten in verband met de milieubescherming, de herstelmaatregelen, de milieutechnische werkzaamheden en de milieuverbetering die noodzakelijk werden geacht om een voorbereidend en vervolgens definitief project op te zetten.

Het litigieuze project is daarna gewijzigd, met name om daarin een uitbreiding van de „Edelweiss”-piste, waarvan de breedte van 20 tot bijna 50 meter is gebracht, op te nemen.

In september 2002 heeft het IREALP zijn verslag over de beoordeling van de gevolgen van de geplande maatregelen bekendgemaakt. Dat verslag beschreef op synthetische wijze het deel van het gebied waarop het betrokken project betrekking had, als een „sparrenbos met weinig zeldzame soorten, maar met een voor subalpiene bossen kenmerkende grote diversiteit, die zeer fragiel is en traag herstelt”.

Het bedoelde verslag constateerde de „aanwezigheid van dieren met een bijzonder belang die nestelen in het bos: de havik, de zwarte specht, de grote bonte specht, de groene specht”. Dat verslag vermeldde onder de belangrijkste gevolgen van dat project tijdens het stadium van de werkzaamheden, de „verkleining van de boshabitat waar soorten met een belang voor de instandhouding nestelen”.

Uit de bevindingen van het verslag van het IREALP blijkt dat de richtsnoeren die de studie in aanmerking heeft kunnen nemen, nog niet volledig waren gedefinieerd, maar geleidelijk evolueerden, met name op basis van de tijdens de uitvoering van het betrokken project verkregen kennis en preciseringen. Er was ook aangegeven dat het verslag de gelegenheid vormde om andere voorstellen tot verbetering van de milieubalans van het beheer van het gehele skigebied te doen.

Het verslag preciseerde ook het volgende:

„Het proces kan weliswaar als positief worden beschouwd, maar het bevat voor het overige minder positieve aspecten, aangezien het de noodzaak weerspiegelt van andere vaststellingen van bepaalde technische aspecten die ook van belang zijn, die waarschijnlijk zullen leiden tot technische preciseringen in de volgende stadia. Uiteraard geeft de onderhavige studie ook uiting aan die grens en moet zij bijgevolg worden beschouwd als een richtsnoer bij beslissingen dat de aandacht vestigt op de risico's en suggesties geeft om de problemen op te lossen, en niet als een precieze maat van de impact die de geplande werkzaamheden op het milieu zullen hebben. Nauwkeurigere beoordelingen van die impact [...] zullen in de toekomst kunnen worden verstrekt in studies betreffende de milieu-impact waarvan de ontwikkeling van de huidige richtsnoeren vergezeld zal gaan [...]”

De bevindingen van het verslag maakten melding van een aantal evaluaties betreffende de haalbaarheid vanuit milieuoogpunt van de richtsnoeren van het bestudeerde project. Zij stelden het volgende:

„Hoe dan ook moet de voortzetting van de ontwikkelingsactiviteiten voorzien in een aanzienlijke vermindering van de inwerkingen op het milieu in vergelijking met de oorspronkelijke hypotheses, doelstelling [voor de verwezenlijking waarvan] ook zal kunnen [worden] gebruik [gemaakt] van de in het onderhavige verslag gedane suggesties ter zake. [Die doelstelling moet worden nagestreefd] met hardnekkigheid ter zake van de werkzaamheden in Valle dell'Alpe, waarvoor het noodzakelijk zal zijn een andere specifieke studie over de milieu-impact te verrichten wanneer alle geplande werkzaamheden zullen zijn gepreciseerd.”

Op 3 oktober 2002 heeft het Consorzio verklaard dat het de algemene richtsnoeren en de actie waarop het verslag van het IREALP aandrong, alsmede de daarin vervatte voorstellen goedkeurde.

Op 14 februari 2003 heeft het Consorzio een vergunning afgegeven met betrekking tot het project inzake de uitbreiding en de inrichting van de skipistes „Bucaneve” en „Edelweiss” en de bijbehorende infrastructuur in Santa Caterina Valfurva (hierna: „vergunning van 14 februari 2003”). Het Consorzio heeft geoordeeld dat de geplande werkzaamheden in overeenstemming waren met de inhoud van dat verslag. Het heeft evenwel gepreciseerd dat die vergunning werd verleend voor zover er een dergelijke overeenstemming bestond. Die vergunning was overigens afhankelijk van de naleving van een aantal voorwaarden en voorschriften.

Sinds februari 2003 zijn ongeveer 2 500 bomen geveld op een oppervlakte van 50 meter breed op 500 meter lang, op een hoogte tussen 1700 en 1 900 meter. Bovendien heeft de inrichting van de skipistes en -infrastructuur te Santa Caterina Valfurva, binnen de specialebeschermingszone IT 2040044, tot gevolg gehad dat de habitat van de in het gebied voorkomende vogels volledig is opgedeeld.

Op 19 juni 2003 is ten gevolge van de aanwijzingen in het verslag van het IREALP een nieuw project bekendgemaakt, samen met een bijkomende studie van de gemeente Valfurva betreffende de milieu-impact. In juli 2003 is een milieueffectbeoordelingsprocedure begonnen. Deze is beëindigd met een advies over het deel van het project tussen Plaghera, Costa Sobretta en Valle dell'Alpe.

Op 20 augustus 2003 heeft het Consorzio een negatief advies uitgebracht over de milieuvriendelijkheid van het project, op grond dat de in het verslag van het IREALP gegeven aanwijzingen niet in acht waren genomen.

Op 16 oktober 2003 is een document van overeenstemming ondertekend tussen de Regione Lombardia, het Consorzio, het organisatiecomité van de wereldkampioenschappen skiën en de verantwoordelijke voor het kaderprogramma inzake het project, teneinde de onderdelen van dat project waarover controverse bestond, op te helderen. Daarin waren bepaald:

• de modaliteiten voor de inzameling van de adviezen ter beëindiging van de regionale beoordelingsprocedures;

• een totaalvisie op de ter onderzoek voorliggende ingrepen, waarbij de betrokken procedures zoveel mogelijk werden gecoördineerd;

• de waarborg dat de door de bestuursraad van het Consorzio gestelde voorwaarden werden nageleefd;

• de bevestiging van de lokalisatie van de tussenplaats van Plaghera en van de schuilhut te Valle dell'Alpe;

• het heronderzoek en de aanpassing van de projecten inzake de ingrepen te Santa Caterina-Plaghera aan de hand van de door het Consorzio opgestelde controle-eisen.

Bij decreet nr. 20789 van 28 november 2003 heeft de Regione Lombardia vastgesteld dat het project inzake de herinrichting van de skiliften en de bijbehorende diensten op het grondgebied van de gemeente Valfurva verenigbaar was met het milieu van de specialebeschermingszone IT 2040044.

Dat decreet, dat de bevindingen van een door de Direzione Generale Agricoltura (algemene directie landbouw) van de Regione Lombardia uitgevoerde effectbeoordeling overneemt, heeft het toezicht op de naleving van de voorwaarden zowel tijdens het stadium van de goedkeuring van de projecten als tijdens het stadium van de uitvoering daarvan toevertrouwd aan de gemeente Valfurva. Het bepaalde bovendien dat de definitieve projecten moesten worden vervolledigd door een aantal voorschriften, waaronder de voorlegging van een studie van de gevolgen van de werkzaamheden.

Precontentieuze procedure

Overeenkomstig artikel 226 EG heeft de Commissie de Italiaanse Republiek bij brief van 19 december 2003 verzocht om opmerkingen te maken over de toestand van de specialebeschermingszone IT 2040044.

Toen op die brief geen antwoord kwam, heeft de Commissie de Italiaanse Republiek op 9 juli 2004 een met redenen omkleed advies gezonden.

De Italiaanse Republiek heeft op de door de Commissie in dat met redenen omklede advies geformuleerde bezwaren geantwoord met de overlegging van diverse ministeriële mededelingen.

Van oordeel dat het aldus verstrekte antwoord niet volstond, heeft de Commissie het onderhavige beroep ingesteld.

Beroep

De Commissie formuleert vier bezwaren tegen de Italiaanse Republiek. De eerste drie bezwaren hebben betrekking op richtlijn 92/43, en het vierde bezwaar betreft richtlijn 79/409.

Kosten

Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Aangezien de Italiaanse Republiek op de wezenlijke punten in het ongelijk is gesteld, moet zij overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten worden verwezen.