Arrest van het Hof (Eerste kamer) van 6 maart 2008.

Rechtskader

De hoofdgedingen en de prejudiciële vraag

13 De betrokken tussenpersonen zijn privéondernemingen die postdiensten verrichten. Zij zijn in het bezit van een vergunning als bedoeld in § 51, lid 1, tweede volzin, punt 5, van de postwet, zodat zij ertoe gemachtigd zijn, brievenpost die bij de afzender, op zijn verzoek en in zijn naam, is opgehaald te vervoeren om die af te leveren in het dichtstbijzijnde kantoor van Deutsche Post of in een ander kantoor van Deutsche Post in dezelfde gemeente.

14 Het door de leverancier van de universele postdienst in Duitsland (Deutsche Post) ingevoerde postvervoersysteem is georganiseerd als volgt: de post die de afzenders in de brievenbussen deponeren of in de postkantoren afgeven, wordt opgehaald en vervolgens vervoerd naar het „postcentrum” (intern distributiecentrum dat normaliter niet voor het publiek toegankelijk is) dat het dichtst bij de afzender is gelegen, waar de post eerst op regionale bestemming en op formaat wordt voorgesorteerd. Daarna wordt de post vervoerd naar het postcentrum dat het dichtst bij de geadresseerde is gelegen, waar een nadere sortering plaatsvindt en de post aan de geadresseerden wordt besteld.

15 Bij besluit van de BNA van 15 september 2000 werd Deutsche Post ertoe verplicht, speciale tarieven toe te kennen aan zakelijke klanten die zelf een aantal voorbereidende handelingen verrichten, dat wil zeggen zakelijke klanten die een gegarandeerde minimumhoeveelheid post, voorgesorteerd op regionale bestemming en op formaat, rechtstreeks afleveren bij de postcentra van waaruit de post wordt verzonden. Deze speciale tarieven werden in de algemene voorwaarden van Deutsche Post overgenomen.

16 Op 27 juni 2001 heeft V. Deniz Deutsche Post verzocht, hem een aanbod te doen voor gedeeltelijke dienstverlening in de zin van § 28 van de postwet. Dit verzoek betrof met name de mogelijkheid om grote hoeveelheden bij verschillende klanten afgehaalde, samengevoegde en voorgesorteerde post op commerciële basis bij een postcentrum af te leveren in eigen naam en tegen dezelfde speciale tarieven die golden voor de zakelijke klanten van Deutsche Post.

17 Aangezien Deutsche Post weigerde V. Deniz een dergelijk aanbod te doen, heeft hij de BNA verzocht de voorwaarden voor toegang tot gedeeltelijke dienstverlening vast te stellen. Bij besluit van 5 september 2001 heeft de BNA het verzoek van V. Deniz afgewezen op grond dat de krachtens § 51, lid 1, tweede volzin, punt 5, van de postwet afgegeven vergunning de houder ervan niet ertoe machtigt, diensten te verrichten die bepaalde delen van de postvervoerketen betreffen.

18 Op 10 oktober 2001 heeft V. Deniz tegen dat afwijzingsbesluit beroep ingesteld bij de verwijzende rechter.

19 Enkele jaren later heeft het Bundeskartellamt (federale mededingingsautoriteit) bij besluit van 11 februari 2005 Deutsche Post verboden, de tussenpersonen de toegang tot gedeeltelijke dienstverlening te weigeren voor zover zij deze toegang verleent en kortingen toekent aan afzenders van grote hoeveelheden post in het kader van „overeenkomsten tot gedeeltelijke dienstverlening door klanten”, los van de in de exclusieve vergunning vastgestelde gewichts- en prijsmaxima, alsmede aan tussenpersonen in het kader van „overeenkomsten tot gedeeltelijke dienstverlening door concurrenten” voor de distributie van brievenpost boven deze gewichts- en prijsmaxima.

20 Naar aanleiding van dat besluit van het Bundeskartellamt hebben de betrokken tussenpersonen Deutsche Post verzocht hun een aanbod te doen voor gedeeltelijke dienstverlening voor zendingen die zij voor hun klanten vervoeren, tegen dezelfde prijzen als die welke Deutsche Post aan haar klanten aanbiedt.

21 Enkele weken later hebben deze tussenpersonen de BNA verzocht de voorwaarden voor de toegang tot deze gedeeltelijke dienstverlening vast te stellen. Deze verzoeken waren volgens hen gebaseerd op het feit dat Deutsche Post hen discrimineerde door hun niet dezelfde tarieven toe te kennen als de klanten van deze onderneming.

22 Bij besluiten van 24 oktober 2005 heeft de BNA deze verzoeken gedeeltelijk toegewezen door Deutsche Post met name ertoe te verplichten de tussenpersonen de toegang tot de postcentra te verlenen tegen de algemene voorwaarden die gelden voor zakelijke tussenpersonen. In het besluit was een voorbehoud van herroeping opgenomen voor het geval dat het besluit van het Bundeskartellamt nietig zou worden verklaard in een beroepsprocedure of op basis van een beschikking van de Commissie van de Europese Gemeenschappen of van een arrest van het Gerecht van eerste aanleg van de Europese Gemeenschappen of van het Hof van Justitie.

23 De betrokken tussenpersonen, behalve V. Deniz, alsmede Deutsche Post hebben om verschillende redenen tegen deze besluiten van de BNA beroep ingesteld bij de verwijzende rechter.

24 Aangezien het Verwaltungsgericht Köln twijfelde welke uitlegging dient te worden gegeven aan artikel 12, vijfde streepje, juncto artikel 7, van richtlijn 97/67, heeft het de behandeling van de zaken geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vraag gesteld, die op dezelfde wijze is geformuleerd in de zaken C-287/06–C-292/06:

„Moet artikel 47, lid 2, EG juncto artikel 95 EG, junctis artikel 12, vijfde streepje, en artikel 7, lid 1, van richtlijn [97/67] […] aldus worden uitgelegd dat een leverancier van de universele dienst die speciale tarieven toepast voor zakelijke klanten die post bij verzendkantoren voorgesorteerd in het postnetwerk brengen, verplicht is, deze speciale tarieven ook toe te passen voor ondernemingen die post bij de afzender ophalen en deze post op hetzelfde toegangspunt en onder dezelfde voorwaarden als zakelijke klanten voorgesorteerd in het postnetwerk brengen, zonder dat de leverancier van de universele dienst dit mag weigeren op grond dat hij verplicht is, de universele dienst te verrichten?”

25 Bij beschikking van de president van het Hof van 31 oktober 2006 zijn de zaken C-287/06–C-292/06 gevoegd voor de schriftelijke en de mondelinge behandeling en voor het arrest.

Beantwoording van de prejudiciële vraag

26 Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of richtlijn 97/67 aldus dient te worden uitgelegd dat zij zich ertegen verzet dat ondernemingen die beroepsmatig en in eigen naam postzendingen van verschillende afzenders samenvoegen, de speciale tarieven worden geweigerd die de nationale leverancier van de universele postdienst in het kader van zijn exclusieve vergunning aan zakelijke klanten toekent voor de aflevering van minimumhoeveelheden voorgesorteerde post bij zijn postcentra.

27 Meteen zij eraan herinnerd dat richtlijn 97/67 met betrekking tot de toepassing van speciale tarieven in artikel 12, vijfde streepje, uitdrukkelijk bepaalt dat „[d]e lidstaten […] erop [toezien] dat de tarieven voor elk van de diensten die deel uitmaken van de levering van de universele dienst met inachtneming van de volgende beginselen worden vastgesteld:

[…]

• wanneer de leveranciers van de universele dienst speciale tarieven toepassen, bijvoorbeeld voor diensten voor het bedrijfsleven, aanbieders van grote partijen post of tussenpersonen die post van verschillende klanten samenvoegen, passen zij de beginselen van doorzichtigheid en non-discriminatie toe ten aanzien van zowel de tarieven als de voorwaarden dienaangaande. De tarieven houden rekening met de vermeden kosten in vergelijking met de standaarddienst die de gehele reeks prestaties bestrijkt welke worden aangeboden op het gebied van het ophalen, sorteren, vervoeren en bestellen van afzonderlijke poststukken. De tarieven en de voorwaarden dienaangaande worden steeds op dezelfde wijze toegepast zowel tussen derden als tussen derden en leveranciers van de universele dienst die gelijkwaardige diensten verlenen. In voorkomend geval gelden deze tarieven ook voor particuliere klanten die onder gelijkwaardige omstandigheden van de post gebruikmaken.”

28 Uit deze bepaling blijkt duidelijk dat een leverancier van de universele postdienst die speciale tarieven toepast, deze met het oog op de eerbiediging van het transparantie- en non-discriminatiebeginsel op dezelfde wijze moet toepassen met name in de verhouding tussen derden. Anders dan Deutsche Post en de Duitse regering stellen, moet een dergelijke leverancier die speciale tarieven toepast voor ondernemingen en/of afzenders van grote hoeveelheden post, dezelfde tarieven onder dezelfde voorwaarden toekennen aan tussenpersonen die de zendingen van verschillende klanten samenvoegen.

29 Aan deze vaststelling wordt niet afgedaan door de argumenten van Deutsche Post en de Duitse regering waarmee zij willen aantonen dat artikel 12, vijfde streepje, van richtlijn 97/67 niet vereist dat de betrokken tussenpersonen en de zakelijke klanten van de leverancier van de universele postdienst op voet van gelijkheid worden behandeld.

30 Deutsche Post en deze regering stellen allereerst dat het ophalen, vervoeren en sorteren door de betrokken tussenpersonen diensten zijn die krachtens artikel 7, lid 1, van richtlijn 97/67 kunnen worden voorbehouden en die in feite door de Duitse wetgever in het algemeen belang aan Deutsche Post werden voorbehouden tot en met 31 december 2007. Bijgevolg kunnen deze tussenpersonen niet ertoe worden gemachtigd, de diensten aan te bieden waarvoor zij speciale tarieven verlangen. Zakelijke klanten handelen daarentegen als „zelfbezorgers” in de zin van de eenentwintigste overweging van de considerans van deze richtlijn, en kunnen bijgevolg geen inbreuk maken op diensten die onder de exclusieve vergunning van Deutsche Post vallen.

31 Krachtens artikel 7, lid 1, eerste alinea, van richtlijn 97/67 kunnen de lidstaten, voor zover dat nodig is om de instandhouding van de universele dienst te waarborgen, binnen bepaalde gewichts- en prijslimieten diensten blijven voorbehouden aan een leverancier (leveranciers) van de universele dienst. Deze diensten zijn beperkt tot het ophalen, sorteren, vervoeren en bestellen van gewone binnenlandse brievenpost en binnenkomende grensoverschrijdende brievenpost. Voor zover nodig om de levering van de universele dienst te waarborgen kunnen overeenkomstig de derde en de vierde alinea van lid 1 ook direct mail en uitgaand grensoverschrijdend postverkeer voorbehouden blijven binnen dezelfde, in dat lid bepaalde gewichts- en prijslimieten.

32 Zoals blijkt uit de bewoordingen van artikel 7, lid 1, eerste alinea, tweede volzin, van richtlijn 97/67, begint de vervoerketen die aan de leverancier van de universele postdienst kan worden voorbehouden, echter pas met het ophalen. Volgens artikel 2, punt 4, van deze richtlijn wordt onder „ophalen” verstaan de handeling die erin bestaat de postzendingen op te halen uit de toegangspunten, die in punt 3 van datzelfde artikel worden gedefinieerd als „fysieke plaatsen, met name brievenbussen, met inbegrip van brievenbussen voor het publiek aan de openbare weg of op het terrein van de leverancier van de universele dienst, waar de postzendingen door de klant in het openbare postnetwerk kunnen worden gebracht”.

33 Fysieke plaatsen zoals de postcentra van Deutsche Post vormen juist toegangspunten in de zin van dat artikel 2, punt 3. Het staat immers vast dat de zakelijke klanten van deze vennootschap daar hun postzendingen kunnen inbrengen in het openbare postnetwerk dat zij als leverancier van de universele postdienst organiseert. Anders dan Deutsche Post stelt, is het in dit opzicht niet relevant of de deelprestaties die dergelijke zakelijke klanten zelf of in eigen naam verrichten tot aan de aflevering van de zendingen bij de postcentra, wel of niet als „zelfbezorging” kunnen worden gekwalificeerd.

34 Zoals de Duitse regering heeft gesteld in haar schriftelijke opmerkingen, hebben ook de concurrenten van Deutsche Post voor diensten die buiten haar exclusieve vergunning vallen, op grond van de postwet toegang tot de postcentra en krijgen zij kortingen voor de deelprestaties. Dat zij deze toegang krijgen, lijkt noodzakelijk doordat — zoals V. Deniz in zijn schriftelijke opmerkingen heeft gesteld zonder op dit punt te zijn weersproken — de brievenbussen en de postkantoren van Deutsche Post te klein zijn om grote hoeveelheden post te ontvangen en te verwerken.

35 Vastgesteld dient dus te worden dat een activiteit als het ophalen door tussenpersonen van postzendingen bij verschillende afzenders, het voorsorteren en het vervoer ervan tot aan de toegangspunten als de postcentra van Deutsche Post, geen dienst vormt die krachtens artikel 7, lid 1, van richtlijn 97/67 kan worden voorbehouden. Op deze bepaling kan dus geen beroep worden gedaan ter rechtvaardiging van het feit dat de betrokken tussenpersonen anders worden behandeld dan de zakelijke klanten van deze vennootschap.

36 Deutsche Post en de Duitse regering voeren echter aan dat wanneer tussenpersonen toegang tot de postcentra en overeenkomstige kortingen zouden krijgen voor een deelprestatie met betrekking tot de postzendingen die, gelet op het gewicht en de prijs ervan, onder de exclusieve vergunning van deze vennootschap vallen, dit haar financieel evenwicht aan het wankelen zou brengen. Deze tussenpersonen zouden aldus immers de volledige postvervoerketen kunnen aanbieden aan een lucratief clientèle — ondernemingen, die goed zijn voor ongeveer 80 % van alle postzendingen — tegen lagere tarieven dan Deutsche Post. Voor duurdere prestaties, met name de distributie in landelijke gebieden, zouden deze tussenpersonen dan een beroep kunnen doen op de leverancier van de universele postdienst, als onderaannemer, die zijn financiële structuur en zijn personeelsmiddelen moet handhaven.

37 In dit verband behoeft slechts te worden opgemerkt dat de speciale tarieven, overeenkomstig artikel 12, vijfde streepje, van richtlijn 97/67, „rekening [houden] met de vermeden kosten in vergelijking met de standaarddienst die de gehele reeks prestaties bestrijkt welke worden aangeboden op het gebied van het ophalen, sorteren, vervoeren en bestellen van afzonderlijke poststukken”. Deze tarieven kunnen bijgevolg zo worden vastgesteld dat zij de specifieke kosten in verband met de levering van de universele postdienst dekken en zich alleen van de normale tarieven onderscheiden doordat de daadwerkelijk vermeden kosten van laatstgenoemde tarieven zijn afgetrokken, zodat het financiële evenwicht van de leverancier van de universele postdienst niet wordt verstoord doordat speciale tarieven worden toegekend.

38 Mocht blijken dat, wanneer de tussenpersonen de kortingen krijgen die momenteel uitsluitend aan de zakelijke klanten van Deutsche Post worden toegekend, dit tot gevolg heeft dat deze kortingen buitensporig zijn vergeleken met de vermeden kosten, staat het deze vennootschap aldus vrij, deze kortingen voor zover noodzakelijk te verminderen voor al wie deze krijgt.

39 Overigens staat vast dat de distributie van postzendingen die onder de exclusieve vergunning van de leverancier van de universele postdienst vallen, in beginsel een aan deze leverancier voorbehouden dienst blijft en dat de kortingen die Deutsche Post momenteel aan haar zakelijke klanten toekent voor de aflevering, bij de postcentra, van minimumhoeveelheden voorgesorteerde post, tussen 3 % en maximum 21 % schommelen.

40 Deutsche Post en de Duitse regering betogen voorts dat artikel 12, vijfde streepje, van richtlijn 97/67 slechts een tariefbepaling is en dus niet tot gevolg kan hebben dat een lidstaat verplicht is, voor de diensten die onder de exclusieve vergunning van de leverancier van de universele postdienst vallen, de toegang tot deelprestaties open te stellen voor de concurrenten. De toegang tot het openbare postnetwerk is immers geregeld in artikel 11 van deze richtlijn, dat bepaalt dat deze toegang later wordt geregeld door de gemeenschapswetgever, die van deze machtiging evenwel nog geen gebruik heeft gemaakt.

41 Artikel 12, vijfde streepje, van richtlijn 97/67 biedt weliswaar geen antwoord op de principiële vraag of een leverancier van de universele postdienst toegang tot het postnetwerk moet verlenen onder andere voorwaarden en in andere punten dan voor de traditionele brievenpostdienst. Zoals blijkt uit de bewoordingen van deze bepaling, zijn de lidstaten echter strikt verplicht, het transparantie- en het non-discriminatiebeginsel te eerbiedigen ingeval de facto een dergelijke toegang tegen bijzondere tarieven door deze leverancier wordt verleend.

42 Zowel Deutsche Post als de Duitse regering erkent echter dat deze onderneming op een nog liberalere manier dan volgens deze richtlijn moet, haar zakelijke klanten toegang tot haar postnetwerk verleent in andere punten dan de traditionele toegangspunten en hun daartoe bijzondere tarieven toekent.

43 Precies een dergelijke situatie moet artikel 12, vijfde streepje, van richtlijn 97/67 regelen. Wanneer een leverancier van de universele postdienst speciale tarieven toepast, bijvoorbeeld voor de dienstverlening aan ondernemingen, aan afzenders van grote hoeveelheden post of aan tussenpersonen die de zendingen van verschillende klanten samenvoegen, gelden deze tarieven en de daarmee samenhangende voorwaarden op dezelfde wijze met name in de verhouding tussen derden.

44 Gelet op een en ander dient op de prejudiciële vraag te worden geantwoord dat artikel 12, vijfde streepje, van richtlijn 97/67 aldus moet worden uitgelegd dat het zich ertegen verzet dat ondernemingen die beroepsmatig en in eigen naam de postzendingen van verschillende afzenders samenvoegen, de speciale tarieven worden geweigerd die de nationale leverancier van de universele postdienst in het kader van zijn exclusieve vergunning toekent aan zakelijke klanten voor de aflevering van minimumhoeveelheden voorgesorteerde post bij zijn postcentra.

Kosten

45 Ten aanzien van de partijen in de hoofdgedingen is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.