Arrest van het Hof (Zevende kamer) van 16 juni 2011.

Eerste en tweede vraag

17 Met zijn eerste en tweede vraag, die tezamen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen, of de uitdrukking „de uitvoering van een controle ter plaatse verhindert” in artikel 23, lid 2, van verordening nr. 796/2004, een autonoom Unierechtelijk begrip vormt, dat in alle lidstaten uniform moet worden uitgelegd, en, zo ja, of dit begrip aldus moet worden opgevat dat het niet alleen betrekking heeft op opzettelijke gedragingen, maar ook op elk aan de nalatigheid van de landbouwer of zijn vertegenwoordiger toe te schrijven handelen of nalaten waardoor de controle ter plaatse niet volledig kon worden uitgevoerd.

18 In dat verband moet om te beginnen worden opgemerkt dat artikel 23, lid 2, noch enige andere bepaling van verordening nr. 796/2004 naar het nationale recht verwijst met betrekking tot het begrip dat wordt uitgedrukt met de woorden „de uitvoering van een controle ter plaatse verhindert”.

19 In een dergelijk geval vereisen volgens vaste rechtspraak van het Hof de eenvormige toepassing van het Unierecht en het gelijkheidsbeginsel dat de bewoordingen van een bepaling van Unierecht die voor de betekenis en de strekking ervan niet uitdrukkelijk naar het recht van de lidstaten verwijst, normaliter in de gehele Europese Unie autonoom en uniform moeten worden uitgelegd, rekening houdend met de context van de bepaling en het doel van de betrokken regeling (zie met name arresten van 18 januari 1984, Ekro, 327/82, Jurispr. blz. 107, punt 11; 19 september 2000, Linster, C-287/98, Jurispr. blz. I-6917, punt 43, en 21 oktober 2010, Padawan, C-467/08, Jurispr. blz. I-10055, punt 32).

20 Uit die rechtspraak volgt dat de woorden „de uitvoering van een controle ter plaatse verhindert”, die zijn opgenomen in een bepaling van een verordening waarin niet naar het nationale recht wordt verwezen, moeten worden geacht uitdrukking te geven aan een autonoom Unierechtelijk begrip, waarvan de betekenis en de strekking in alle lidstaten dezelfde moeten zijn. Derhalve staat het aan het Hof om deze woorden in de rechtsorde van de Unie eenvormig uit te leggen.

21 In dit verband zij herinnerd aan de vaste rechtspraak van het Hof, dat voor de uitlegging van een bepaling van het recht van de Unie niet enkel rekening moet worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar ook met de context en de doelstellingen die de regeling waarvan zij deel uitmaakt, nastreeft (zie met name arresten van 17 november 1983, Merck, 292/82, Jurispr. blz. 3781, punt 12; 1 maart 2007, Schouten, C-34/05, Jurispr. blz. I-1687, punt 25, en 22 december 2010, Feltgen en Bacino Charter Company, C-116/10, Jurispr. blz. I-14187, punt 12).

22 Om te beginnen moet worden opgemerkt dat de tekst zelf van artikel 23, lid 2, van verordening nr. 796/2004 geen aanwijzingen bevat hoe de daarin opgenomen uitdrukking „de uitvoering van een controle ter plaatse verhindert” moet worden uitgelegd. Die bepaling vermeldt immers slechts dat de betrokken steunaanvragen worden afgewezen indien de landbouwer of zijn vertegenwoordiger „de uitvoering van een controle ter plaatse verhindert” en preciseert niet dat het verhinderen van de uitvoering van de controle het gevolg moet zijn van een handelwijze die niet alleen kan bestaan in opzettelijke gedragingen maar ook in elk handelen of nalaten dat valt toe te schrijven aan de nalatigheid van de landbouwer of zijn vertegenwoordiger.

23 Voorts blijkt bij vergelijking van de verschillende taalversies van artikel 23, lid 2, van verordening nr. 796/2004 dat deze van elkaar afwijken op het punt van de uitdrukking „de uitvoering van een controle ter plaatse verhindert”. Bepaalde taalversies, zoals de Engelse, de Franse en de Sloveense taalversie, gebruiken immers een woord dat „verhindert” betekent, terwijl andere taalversies een andere formulering gebruiken. Zo bezigt de Duitse taalversie woorden die „maakt onmogelijk” betekenen en maakt de Italiaanse taalversie de afwijzing van de betrokken aanvragen afhankelijk van de voorwaarde dat „een controle ter plaatse niet kan worden uitgevoerd om redenen die kunnen worden toegerekend aan de landbouwer of aan zijn vertegenwoordiger”.

24 Bestaan er dergelijke taalkundige verschillen, dan kan de betekenis van het betrokken Unierechtelijke begrip niet worden vastgesteld op basis van een letterlijke uitlegging alleen. Derhalve moet dat begrip worden uitgelegd op basis van de context waarin het wordt gebruikt, en van de algemene opzet en de doelstelling van de regeling waarvan het een onderdeel vormt (zie in die zin arresten van 27 maart 1990, Cricket St Thomas, C-372/88, Jurispr. blz. I-1345, punt 19; 19 april 2007, Velvet & Steel Immobilien, C-455/05, Jurispr. blz. I-3225, punt 20, en 9 oktober 2008, Sabatauskas e.a., C-239/07, Jurispr. blz. I-7523, punt 39).

25 Met betrekking tot de context waarin het begrip wordt gebruikt waaraan uitdrukking is gegeven met de woorden „de uitvoering van een controle ter plaatse verhindert”, zij opgemerkt dat dit begrip is vermeld in artikel 23 van verordening nr. 796/2004, welke bepaling van bijzonder belang is in het kader van die verordening, aangezien daarin de algemene beginselen voor het uitvoeren van de controles worden geformuleerd. In dit verband bepaalt lid 1 van die bepaling dat de administratieve controles en de controles ter plaatse waarin deze verordening voorziet, zo worden uitgevoerd dat een doeltreffende verificatie wordt gegarandeerd van de naleving van de voorwaarden voor de steunverlening en van de eisen en normen die relevant zijn in het kader van de randvoorwaarden.

26 Ten slotte volgt uit de punten 29 en 55 van de considerans van verordening nr. 796/2004 dat deze verordening met name beoogt, wat de uitvoering van de controles betreft, een doeltreffend toezicht uit te oefenen op de naleving van de bepalingen van de steunregelingen die in het kader van het geïntegreerd systeem worden beheerd, alsook de financiële belangen van de Unie doeltreffend te beschermen door de vaststelling van passende maatregelen ter bestrijding van onregelmatigheden en fraude.

27 Hieruit volgt dat de controles noodzakelijk zijn om de aldus door verordening nr. 796/2004 nagestreefde doelen te bereiken, en dat het verhinderen van de verwezenlijking van die doelen vanuit dit oogpunt dus wel belangrijke rechtsgevolgen moet hebben, zoals de afwijzing van de betrokken steunaanvragen, zoals is bepaald in artikel 23, lid 2, van die verordening met betrekking tot de controles ter plaatse.

28 Daar waar deze belangrijke rechtsgevolgen, gelet op voormelde doelstellingen van bestrijding van onregelmatigheden en fraude, gerechtvaardigd zijn wanneer de landbouwer of zijn vertegenwoordiger opzettelijke gedragingen stellen om zich te onttrekken aan de controle ter plaatse in de zin van artikel 23, lid 2, van verordening nr. 796/2004, ligt dat evenwel anders wanneer de landbouwer of zijn vertegenwoordiger alle maatregelen heeft genomen die redelijkerwijs van hem kunnen worden verlangd om te waarborgen dat deze controle volledig wordt uitgevoerd. Wanneer de landbouwer of zijn vertegenwoordiger niet opzettelijk heeft gehandeld is de afwijzing van de betrokken aanvragen op grond van deze bepaling bijgevolg slechts gerechtvaardigd indien hij of zijn vertegenwoordiger de uitvoering van de controle of van een gedeelte daarvan heeft verhinderd of onmogelijk gemaakt door een handelen of nalaten dat aan zijn nalatigheid kan worden toegeschreven, en hij niet de hierboven bedoelde maatregelen heeft genomen.

29 Dat de landbouwer of zijn vertegenwoordiger alles heeft gedaan wat redelijkerwijs binnen zijn mogelijkheden ligt om ervoor te zorgen dat de volledige uitvoering van de controle ter plaatse niet zal worden verhinderd of onmogelijk worden gemaakt, met name door het betrokken betaalorgaan een telefoonnummer mee te delen waarmee hij kan worden bereikt, dat hij te goeder trouw heeft gehandeld en daarbij alle zorgvuldigheid van een oplettend eigenaar van een landbouwbedrijf aan de dag heeft gelegd, en dat hij niet frauduleus heeft gehandeld, vormen derhalve belangrijke indicatoren om uit te maken of deze landbouwer of zijn vertegenwoordiger de uitvoering van de controle ter plaatse heeft verhinderd in de zin van artikel 23, lid 2, van verordening nr. 796/2004. Het staat aan de verwijzende rechter om, gelet op alle feiten van de zaak, te beoordelen of het bestaan van deze omstandigheden in het hoofdgeding is bewezen.

30 Gelet op een en ander dient op de eerste en de tweede vraag te worden geantwoord dat de uitdrukking „de uitvoering van een controle ter plaatse verhindert” in artikel 23, lid 2, van verordening nr. 796/2004, een autonoom Unierechtelijk begrip vormt dat in alle lidstaten uniform moet worden uitgelegd in die zin dat het niet alleen betrekking heeft op opzettelijke gedragingen, maar ook op elk aan de nalatigheid van de landbouwer of zijn vertegenwoordiger toe te schrijven handelen of nalaten waardoor de controle ter plaatse niet volledig kon worden uitgevoerd, wanneer deze landbouwer of zijn vertegenwoordiger niet alles heeft gedaan wat redelijkerwijs van hem kon worden verlangd om te waarborgen dat deze controle volledig wordt uitgevoerd.

Derde vraag

31 Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de afwijzing van de betrokken steunaanvragen op grond van artikel 23, lid 2, van verordening nr. 796/2004 afhankelijk is van de voorwaarde dat de landbouwer of zijn vertegenwoordiger naar behoren is ingelicht over het gedeelte van de controle ter plaatse waarvoor zijn medewerking is vereist.

32 In dat verband zij opgemerkt dat artikel 23, lid 2, van verordening nr. 796/2004 niet voorziet in enige verplichting om de landbouwer of zijn vertegenwoordiger in te lichten over de uitvoering van een controle ter plaatse of van een gedeelte daarvan. Volgens deze bepaling levert het loutere feit dat de uitvoering van deze controle is verhinderd, grond op voor de afwijzing van de betrokken aanvragen, ongeacht de omstandigheid of de eigenaar van een landbouwbedrijf er naar behoren van op de hoogte is gebracht dat een controle zal worden uitgevoerd. Hieruit volgt dat de in die bepaling bedoelde afwijzing van de aanvragen niet afhankelijk is van de voorwaarde dat voormelde eigenaar of zijn vertegenwoordiger vooraf naar behoren is ingelicht over het gedeelte van de controle ter plaatse waarvoor zijn medewerking is vereist.

33 Bovendien blijkt uit geen enkele andere bepaling van verordening nr. 796/2004 dat de eigenaar van een landbouwbedrijf moet worden gewaarschuwd voorafgaand aan de uitvoering van een controle ter plaatse. Integendeel, zoals in artikel 25, lid 1, van die verordening valt te lezen, worden de controles ter plaatse in beginsel niet aangekondigd en kan slechts onder omstandigheden een voorafgaande kennisgeving worden gedaan.

34 Gelet op deze overwegingen moet op de derde vraag worden geantwoord dat de afwijzing van de betrokken steunaanvragen op grond van artikel 23, lid 2, van verordening nr. 796/2004 niet afhankelijk is van de voorwaarde dat de landbouwer of zijn vertegenwoordiger naar behoren is ingelicht over het gedeelte van de controle ter plaatse waarvoor zijn medewerking is vereist.

Vierde en vijfde vraag

35 Met zijn vierde en vijfde vraag, die tezamen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen, of het begrip „vertegenwoordiger” in artikel 23, lid 2, van verordening nr. 796/2004 een autonoom Unierechtelijk begrip vormt, dat in alle lidstaten uniform moet worden uitgelegd, en zo ja, of dit begrip aldus moet worden opgevat dat het in het kader van de controles ter plaatse iedere handelingsbekwame meerderjarige omvat die op het landbouwbedrijf woont en aan wie ten minste een deel van het beheer van dit bedrijf is toevertrouwd.

36 In dat verband moet om te beginnen worden opgemerkt dat artikel 23, lid 2, noch enige andere bepaling van verordening nr. 796/2004 naar het nationale recht verwijst met betrekking tot het in dit artikel vermelde begrip „vertegenwoordiger”.

37 Uit de in punt 19 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte rechtspraak volgt dat het begrip „vertegenwoordiger”, dat is opgenomen in een bepaling van een verordening waarin niet naar het nationale recht wordt verwezen, moet worden beschouwd als een autonoom Unierechtelijk begrip, waarvan de betekenis en de strekking in alle lidstaten dezelfde moeten zijn. Derhalve staat het aan het Hof om aan het hierboven bedoelde begrip „vertegenwoordiger” een eenvormige uitlegging te geven in de rechtsorde van de Unie.

38 Zoals blijkt uit punt 27 van het onderhavige arrest, bepaalt artikel 23, lid 2, van verordening nr. 796/2004 dat de landbouwer die de uitvoering van een controle ter plaatse verhindert, belangrijke rechtsgevolgen riskeert, aangezien de betrokken steunaanvragen in dat geval worden afgewezen. Tevens moet worden opgemerkt dat deze bepaling dezelfde gevolgen meebrengt ongeacht of het verhinderen van de uitvoering van de controle het resultaat is van de handelwijze van de landbouwer dan wel van zijn vertegenwoordiger, die in dit verband op dezelfde wijze worden beoordeeld.

39 Hieruit volgt, dat wanneer de uitvoering van de controle ter plaatse wordt verhinderd door de handelwijze van de vertegenwoordiger van de landbouwer, de betrokken steunaanvragen worden afgewezen en de landbouwer bijgevolg de rechtsgevolgen van het handelen of nalaten van zijn vertegenwoordiger draagt. Aangezien in dat geval de landbouwer de volledige verantwoordelijkheid dient te dragen voor de handelwijze van zijn vertegenwoordiger, kan een handelingsbekwame meerderjarige die op het landbouwbedrijf woont en aan wie ten minste een deel van het beheer van dit bedrijf is toevertrouwd slechts worden beschouwd als de „vertegenwoordiger” van de landbouwer in de zin van artikel 23, lid 2, van verordening nr. 796/2004, indien de wil van de landbouwer om hem aan te wijzen als zijn vertegenwoordiger duidelijk tot uitdrukking is gebracht.

40 Gelet op een en ander dient op de vierde en de vijfde vraag te worden geantwoord dat het begrip „vertegenwoordiger” in artikel 23, lid 2, van verordening nr. 796/2004 een autonoom Unierechtelijk begrip vormt, dat in alle lidstaten uniform moet worden uitgelegd in die zin dat het in het kader van de controles ter plaatse iedere handelingsbekwame meerderjarige persoon omvat die op het landbouwbedrijf woont en aan wie ten minste een deel van het beheer van dit bedrijf is toevertrouwd, voor zover de landbouwer duidelijk te kennen heeft gegeven dat hij deze persoon wenste te machtigen om hem te vertegenwoordigen, en zich er dus toe heeft verbonden in te staan voor elk handelen of nalaten van die persoon.

Zesde vraag

41 Met zijn zesde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen, of artikel 23, lid 2, van verordening nr. 796/2004 aldus moet worden uitgelegd dat de landbouwer die niet op het bedrijf woont waarvoor hij verantwoordelijk is, verplicht is om een vertegenwoordiger aan te wijzen die in de regel te allen tijde op dit bedrijf aanwezig is.

42 In dat verband zij opgemerkt dat artikel 23, lid 2, noch enige andere bepaling van verordening nr. 796/2004 bepaalt dat een landbouwer die niet op het landbouwbedrijf woont waarvoor hij verantwoordelijk is, verplicht is om een vertegenwoordiger aan te wijzen.

43 Aangezien de controles tot doel hebben een doeltreffende verificatie te garanderen van de naleving van de voorwaarden voor de steunverlening en van de eisen en normen die relevant zijn in het kader van de randvoorwaarden, als bedoeld in artikel 23, lid 1, van verordening nr. 796/2004, kan bovendien niet van de landbouwer worden verlangd dat hij een vertegenwoordiger aanwijst op de enkele grond dat hij niet op zijn landbouwbedrijf woont. Deze doelstelling moet worden geacht te zijn verwezenlijkt wanneer de landbouwer of zijn vertegenwoordiger de uitvoering van de controle ter plaatse niet heeft verhinderd in de zin van het tweede lid van artikel 23, zoals uitgelegd door het Hof in punt 30 van het onderhavige arrest.

44 Evenzo moet worden opgemerkt dat geen enkele bepaling van verordening nr. 796/2004 de landbouwer verplicht om te allen tijde aanwezig te zijn op het landbouwbedrijf waarvoor hij verantwoordelijk is. Hieruit volgt dat die verplichting dus evenmin kan gelden voor de vertegenwoordiger van die landbouwer. In ieder geval zou een dergelijke verplichting moeten worden beschouwd als een al te dwingende verplichting, die in de praktijk onmogelijk valt na te leven.

45 Gelet op deze overwegingen moet op de zesde vraag worden geantwoord dat artikel 23, lid 2, van verordening nr. 796/2004 aldus moet worden uitgelegd dat de landbouwer die niet op zijn bedrijf woont, niet verplicht is om een vertegenwoordiger die in de regel te allen tijde op dit bedrijf aanwezig is aan te wijzen.