Hof van Justitie EU 07-02-2013 ECLI:EU:C:2013:70

Regeling inzake steun voor hoger onderwijs in Luxemburg

De wet van 26 juli 2010^(*) waarop de huidige Luxemburgse regeling inzake steun voor hoger onderwijs berust, heeft de vroegere regeling op verschillende punten gewijzigd. Een aanvraag voor dergelijke steun kan worden ingediend ongeacht de staat waarin de aanvrager zijn hoger onderwijs wenst te volgen.

Opgemerkt zij dat sinds de wet van 22 juni 2000^(*) alleen Luxemburgse staatsburgers en personen met woonplaats in Luxemburg voor steun in aanmerking kwamen. Aanvankelijk moest de Luxemburgse staatsburger ingevolge de wet van 2000 zijn nationaliteit aantonen^(*) en moest de niet-Luxemburgse staatsburger van de Unie zijn woonplaats in Luxemburg hebben en binnen de werkingssfeer van artikel 7 of artikel 12 van verordening nr. 1612/68 vallen. Een wet van 2005^(*) heeft een einde gemaakt aan deze discriminatie door van Luxemburgse staatsburgers te vereisen dat zij hun woonplaats op het Luxemburgse grondgebied hebben om voor steun in aanmerking te komen. Grensarbeiders, die per definitie niet in Luxemburg wonen, vielen buiten de werkingssfeer van de wet van 22 juni 2000.

Onder de regeling van de wet van 22 juni 2000 had de steun de vorm van een beurs en een lening en was het bedrag van de toegekende steun afhankelijk „van de financiële en sociale situatie van de student en zijn ouders enerzijds en de inschrijvingskosten ten laste van de student anderzijds”.^(*) De wijze waarop de financiële en sociale situatie van de ouders werd beoordeeld, was geregeld in het groothertogelijk besluit van 5 oktober 2000.^(*) Artikel 5 van dit besluit bepaalde dat het basisbedrag van de steun kon worden verhoogd indien twee of meer kinderen van een gezin hoger onderwijs volgden^(*) en ook dat de steun kon worden verlaagd met het bedrag van de jaarlijkse kinderbijslag indien de ouders kinderbijslag voor de student ontvingen.^(*) Volgens de wet van 22 juni 2000 kon per studiejaar maximaal 16 350 EUR worden toegekend^(*) en dit bedrag werd jaarlijks aangepast op basis van de glijdende loonschaal.^(*)

De wet van 26 juli 2010 is de rechtsgrondslag van de huidige steunregeling. Hierin is bepaald dat de burgers van de Unie die in het Groothertogdom Luxemburg verblijven overeenkomstig hoofdstuk II van de gewijzigde wet van 29 augustus 2008 betreffende het vrije verkeer van personen en de immigratie^(*), waarbij richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG^(*) in Luxemburgs recht is omgezet, steun voor hoger onderwijs kunnen aanvragen.^(*) Artikel 6, lid 1, van de gewijzigde wet van 29 augustus 2008 bepaalt dat de burger van de Unie het recht heeft om langer dan drie maanden op het Luxemburgse grondgebied te verblijven op voorwaarde dat hij werknemer of zelfstandige is dan wel is ingeschreven aan een in Luxemburg erkende particuliere of openbare instelling om er als hoofdbezigheid een studie te volgen en over een ziektekostenverzekering beschikt alsmede over voldoende bestaansmiddelen voor zichzelf en voor zijn familieleden om te voorkomen dat zij tijdens hun verblijf ten laste komen van het socialebijstandsstelsel.^(*)

Sinds de vaststelling van de wet van 26 juli 2010 is het bedrag dat wordt toegekend in de vorm van een beurs of lening slechts afhankelijk van de financiële en sociale situatie van de student en van de inschrijvingskosten ten laste van de student.^(*) Derhalve heeft het groothertogelijk besluit van 12 november 2010^(*), dat ingevolge de wet van 26 juli 2010 is vastgesteld, het groothertogelijk besluit van 5 oktober 2000 gewijzigd door alle verwijzingen te schrappen naar de situatie van de ouders van de student die om steun verzoekt. De steun mag maximaal 17 700 EUR per studiejaar bedragen.^(*) Dit bedrag wordt niet langer geïndexeerd.^(*)

Situatie van grensarbeiders in verband met studiefinanciering voor hoger onderwijs volgens de Luxemburgse regeling

Vaststaat dat ook volgens de regeling van de wet van 22 juni 2000 kinderen van grensarbeiders niet voldeden aan de voorwaarden om in aanmerking te komen voor steun voor hoger onderwijs aangezien die wet vereiste dat de betrokkene zijn woonplaats in Luxemburg had. Grensarbeiders die onder het Luxemburgse socialezekerheidsstelsel vielen, ontvingen evenwel „kinderbijslag” voor ieder kind van 18 jaar of ouder dat hoger onderwijs volgde in Luxemburg of in het buitenland.^(*) Bovendien hadden begunstigden van de kinderbijslag ook recht op de kinderpremie (76,88 EUR per maand op 1 januari 2009). De kinderbijslag voor hoger onderwijs, te weten die welke verder werd uitgekeerd ook nadat het kind de leeftijd van 18 jaar had bereikt, kon rechtstreeks aan dat kind worden uitgekeerd, indien het daarom verzocht.

De wet van 26 juli 2010 heeft echter de stand van de geldende regeling en van artikel 271, derde alinea, van het wetboek van sociale zekerheid aldus gewijzigd dat voortaan het recht op kinderbijslag voor kinderen van 18 jaar en ouder alleen nog geldt voor kinderen die middelbaar onderwijs, of technisch middelbaar onderwijs volgen (en niet langer voor hoger onderwijs)^(*), ongeacht waar dat onderwijs wordt gevolgd. De kinderpremie wordt voortaan alleen nog uitgekeerd aan studenten die steun voor hoger onderwijs ontvangen en wordt als een integrerend deel van deze steun beschouwd, mits die studenten nog deel uitmaken van het huishouden van hun ouders.^(*) Voor kinderen die geen kinderpremie of financiële overheidssteun voor hoger onderwijs hebben ontvangen, lijkt wel een recht op een lager belastingtarief te bestaan.

De steun voor hoger onderwijs aan kinderen van grensarbeiders is een sociaal voordeel

Voor de verwijzende rechter en in het kader van de onderhavige prejudiciële verwijzing heeft de Luxemburgse regering in twijfel getrokken dat overeenkomstig de voorwaarden van de wet van 26 juli 2010 toegekende steun voor hoger onderwijs onder het begrip „sociaal voordeel” in de zin van artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1612/68 valt.

De verwijzende rechter is ervan uitgegaan dat verzoekers in het hoofdgeding volgens artikel 203 van het Luxemburgs burgerlijk wetboek moeten worden beschouwd ten laste te zijn van hun ouder die grensarbeider is. Hij heeft zich daarvoor kennelijk op twee factoren gebaseerd: het feit dat a) bedoeld artikel 203 bepaalt dat „echtgenoten door het loutere feit van het huwelijk gezamenlijk gehouden zijn tot het voeden, onderhouden en opvoeden van hun kinderen” en b) volgens de nationale rechtspraak de plicht tot onderhoud en opvoeding in beginsel weliswaar eindigt bij de meerderjarigheid van de kinderen, maar ouders gehouden blijven hun kinderen na de meerderjarigheid in staat te stellen hoger onderwijs te volgen dat hen moet voorbereiden op het door hen gekozen beroep, mits zij evenwel geschikt blijken te zijn om hoger onderwijs te volgen.^(*)

Voor de verdere bespreking kan dit standpunt van de verwijzende rechter niet zonder meer worden gevolgd, aangezien een dergelijke kwestie, volgens de beginselen van het internationaal privaatrecht, moet worden opgelost onder verwijzing naar de wet die het persoonlijk statuut van de betrokkene bepaalt. Volgens de uitlegging die de Luxemburgse rechtspraak aan artikel 203 geeft, kan dit artikel dus van toepassing zijn op Luxemburgse staatsburgers of ingezetenen op basis van de in de rechtsorde van dat land gemaakte keuze voor een criterium van nationaliteit, domicilie dan wel woonplaats om een dergelijke status te bepalen.

In samenhang met het voorgaande kan anderzijds niet worden aangenomen dat verzoekers in het hoofdgeding niet ten laste zijn van hun ouder, die grensarbeider is, vanwege het feit dat de wet van 26 juli 2010 bepaalt dat de steun rechtstreeks aan de studenten wordt uitgekeerd, dat het inkomen van de ouders niet van belang is voor de bepaling van het bedrag van de steun en dat de nagestreefde doelstelling is ervoor te zorgen dat de jongvolwassene niet meer afhankelijk is van zijn ouders opdat hij zijn beroepsrichting zelfstandig kan kiezen.

De verwijzende rechter zal het probleem dat hij aan het Hof voorlegt dus alleen concreet kunnen behandelen, indien hij vaststelt niet alleen dat studenten in het hoofdgeding deel uitmaken van het huishouden van de betrokken grensarbeiders, maar ook dat zij ten laste blijven van deze grensarbeiders doordat deze in hun onderhoud blijven voorzien, waarbij hij tevens moet nagaan of die studenten in hun woonland feitelijk of potentieel in aanmerking komen voor een maatregel die vergelijkbaar is met die van de wet van 26 juli 2010.

Voor het geval de verwijzende rechter op grond van deze toetsing tot de vaststelling zou komen dat verzoekers in het hoofdgeding inderdaad ten laste zijn van hun ouders, die grensarbeider zijn, dient in de eerste plaats kort in herinnering te worden gebracht – nu de rechtspraak van het Hof daarover uiterst bestendig is – dat „steun ter zake van levensonderhoud en opleiding voor een universitaire studie waarmee een beroepskwalificatie wordt verkregen, een ‚sociaal voordeel’ in de zin van artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1612/68 is”^(*) en dat „studiefinanciering die door een lidstaat wordt toegekend aan de kinderen van werknemers, voor een migrerende werknemer een ‚sociaal voordeel’ in de zin van artikel 7, lid 2, vormt, wanneer deze in het onderhoud van het kind blijft voorzien”.^(*)

In de tweede plaats zij erop gewezen dat, waar artikel 7 van verordening nr. 1612/68 bepaalt dat een werknemer die onderdaan is van een andere lidstaat dan die waar hij tewerkgesteld is, dezelfde sociale voordelen geniet als de nationale werknemers, het begrip „werknemer” in de zin van deze bepaling ook grensarbeiders omvat, die zich er op dezelfde voet op kunnen beroepen als elke andere in die bepaling bedoelde werknemer.^(*) Bij de uitlegging van artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1612/68 heeft het Hof de begrippen „migrerende werknemers” en „grensarbeiders” door elkaar gebruikt juist omdat die verordening, anders dan andere handelingen van afgeleid recht^(*), die twee categorieën werknemers die hun vrijheid van verkeer hebben uitgeoefend, niet verschillend behandelt.

In de derde plaats heeft de omstandigheid dat de steun rechtstreeks wordt uitgekeerd aan de student, die het kind is van een grensarbeider, geen invloed op de kwalificatie als sociaal voordeel, aangezien het Hof heeft geoordeeld dat de familieleden van een migrerende werknemer of van een grensarbeider „indirect de gelijke behandeling genieten die aan de werknemer is toegekend” mits zij te zijner laste zijn^(*) en dat „wanneer de aan het kind van een migrerend werknemer toegekende studiefinanciering voor de migrerend werknemer een sociaal voordeel vormt, het kind voor de verkrijging van die financiering zelf een beroep kan doen op artikel 7, lid 2, [van verordening nr. 1612/68] indien deze ingevolge het nationale recht rechtstreeks aan de studerende wordt toegekend”.^(*)

De verwijzende rechter heeft dus terecht geoordeeld dat de steun voor hoger onderwijs een „sociaal voordeel” in de zin van artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1612/68 is en dat de kinderen die ten laste van grensarbeiders zijn, zich voor hem op het erin neergelegde discriminatieverbod kunnen beroepen.

Het woonplaatsvereiste is een indirecte discriminatie

Het Hof heeft er herhaaldelijk op gewezen dat zowel artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1612/68 als artikel 45 VWEU niet alleen openlijke discriminatie op grond van de nationaliteit verbiedt, maar ook alle verkapte vormen van discriminatie die door toepassing van andere onderscheidingscriteria in feite tot hetzelfde resultaat leiden.^(*)

Volgens de verwijzende rechter geldt het woonplaatsvereiste zonder onderscheid voor Luxemburgse staatsburgers en voor staatsburgers van andere lidstaten, nu hij het nationaal recht aldus uitlegt dat de voorwaarden inzake domicilie en woonplaats in feite dezelfde lading dekken. Derhalve vormt een aan staatsburgers van andere lidstaten opgelegd woonplaatsvereiste geen directe discriminatie.

Dit woonplaatsvereiste werkt evenwel „hoofdzakelijk ten nadele van migrerende werknemers en grensarbeiders die onderdaan zijn van andere lidstaten, nu niet-ingezetenen meestal niet-nationale onderdanen zijn”.^(*) Het doet „niet ter zake dat de [betrokken] maatregel in voorkomend geval zowel de nationale onderdanen die niet aan een dergelijk criterium kunnen voldoen, als de onderdanen van andere lidstaten treft”.^(*) Ten slotte heeft het Hof geoordeeld dat, wat de toegang tot de meeneembare financiering betreft, de situatie van de grensarbeider die werkt in de staat die de financiering toekent, maar in een andere lidstaat woont, kan worden vergeleken met die van een onderdaan van de staat van toekenning die in die staat woont en werkt.^(*)

De ongelijke behandeling die voortvloeit uit een woonplaatsvereiste voor studenten die kinderen zijn van grensarbeiders, vormt aldus een verkapte discriminatie, die in beginsel verboden is, tenzij zij objectief gerechtvaardigd is, geschikt is om de verwezenlijking van de nagestreefde doelstelling te waarborgen en niet verder gaat dan ter bereiking van deze doelstelling noodzakelijk is.^(*)

Doelstelling om het percentage ingezetenen in Luxemburg met een diploma van hoger onderwijs te verhogen tot 66 %

Ik stel vast dat deze doelstelling op zich niet wordt betwist door de belanghebbende partijen die aan de onderhavige procedure hebben deelgenomen.

De verhoging van het aantal personen met een diploma van hoger onderwijs is klaarblijkelijk een doelstelling die het algemeen belang dient. De instellingen van de Unie hebben in dit verband zelf een aantal acties in die zin ondernomen en hebben de onderlinge samenhang benadrukt tussen het opleidingsniveau van personen, de toegang tot de arbeidsmarkt en de economische groei van de Unie. In haar mededeling, getiteld „Europa 2020: Een strategie voor slimme, duurzame en inclusieve groei”^(*), stelde de Commissie als doel om vóór 2020 het percentage voortijdige schoolverlaters tot minder dan 10 % te verlagen, en een percentage van de jongere generatie met een hogeronderwijsdiploma van minstens 40 % te bereiken.^(*) De Commissie stelde in het bijzonder voor dat de lidstaten die doelstelling tot een nationale doelstelling maken.^(*) De verwezenlijking van deze doelstelling zou moeten bijdragen tot modernisering van de arbeidsmarkten, verbetering van de participatie en betere afstemming van vraag en aanbod op de arbeidsmarkt. Dit zijn volgens de Commissie de thema’s die voorrang dienen te krijgen om snel en op een efficiënte wijze uit de crisis te komen die de Unie doormaakt.^(*)

De Raad van de Europese Unie had deze doelstelling reeds onderschreven in zijn conclusies van 12 mei 2009 betreffende een strategisch kader voor Europese samenwerking op het gebied van onderwijs en opleiding („Onderwijs en opleiding”)^(*) door het referentieniveau van Europese gemiddelde prestaties voor 30- tot 34-jarigen met een tertiaire opleiding op minstens 40 % vast te stellen.^(*)

Sindsdien is de Raad blijven hameren op het belang van een dergelijke doelstelling. In 2010 stelde de Raad dat „[o]m het ambitiepeil te verhogen en het hoger onderwijs toegankelijker te maken voor studenten uit kansarme milieus, moet worden voorzien in krachtiger financiële steunregelingen en andere stimulansen, die beter op de situatie zijn afgestemd. Betaalbare, toegankelijke, toereikende en meeneembare studieleningen en op middelentoetsen gebaseerde studietoelagen kunnen de participatiepercentages doen stijgen van degenen die de kosten van hoger onderwijs niet kunnen betalen”.^(*) Met het oog op de te verwachten evolutie van de arbeidsmarkt op het niveau van de Unie, heeft de Raad er voorts op gewezen dat „[d]e komende jaren [...] voor steeds meer banen hoge kwalificaties nodig [zullen] zijn, terwijl de [Europese Unie] op dit moment in vergelijking met haar mededingers een lager percentage mensen met een tertiaire kwalificatie kent”.^(*) Deze vaststelling gold voor alle Europese lidstaten, dat wil zeggen zowel voor die met veel grensarbeiders op hun arbeidsmarkt als voor de andere. Tot slot heeft de Raad in zijn Europese agenda voor volwasseneneducatie tot vaststelling van de prioritaire gebieden voor de periode 2012-2014 bepaald welke inspanningen precies van de lidstaten worden verwacht om „het aantal jonge volwassenen met tertiaire en gelijkwaardige onderwijskwalificaties te helpen verhogen tot 40 %”.^(*)

De zojuist beschreven actie die gericht is op het verhogen van de toegang tot hoger onderwijs, valt in elk geval slechts onder de ondersteunende bevoegdheid van de Unie op het gebied van onderwijs en beroepsopleiding.^(*) Met andere woorden, bij het ontbreken van harmonisatie op Europees niveau, moet worden aangenomen dat de lidstaten over een ruime beoordelingsmarge beschikken om de doelstellingen van hun onderwijsbeleid te bepalen en te beslissen onder welke voorwaarden steun voor hoger onderwijs wordt verleend.^(*)

De omschakeling naar een kenniseconomie, waarnaar de Luxemburgse regering in haar schriftelijke opmerkingen verwijst^(*), is mijns inziens een van die doelstellingen die aan de beoordeling van de lidstaten wordt gelaten. De economische situatie van Luxemburg is historisch gezien atypisch. Na het verdwijnen van de mijnbouw- en staalindustrie, waarop de economie oorspronkelijk was gebaseerd, is Luxemburg overgestapt naar het creëren van werkgelegenheid in het bank- en financiewezen. Ook die sector werd – zelfs al vóór de financiële crisis – en wordt nog steeds ernstig bedreigd, doordat de Unie stappen heeft ondernomen om de voordelige situatie die het Luxemburgse bankwezen genoot in vergelijking met bankstelsels in de andere lidstaten, drastisch terug te dringen. Het is echter perfect begrijpelijk dat een lidstaat een onderwijsbeleid voert dat gericht is op de verhoging van het opleidingsniveau van de beschikbare arbeidskrachten, van wie redelijkerwijze kan worden verwacht dat zij zullen bijdragen tot de omschakeling van de nationale economie, om op zijn grondgebied een meer gediversifieerd dienstenaanbod te kunnen aantrekken en aanbieden.

Het lijdt dus geen twijfel dat met een actie van een lidstaat die tot doel heeft een hoog opleidingsniveau van haar ingezeten bevolking te waarborgen, een legitiem doel wordt nagestreefd dat als een dwingende reden van algemeen belang kan worden beschouwd.

Doelstelling om een onredelijke last die gevolgen heeft voor het totale bedrag aan steun voor hoger onderwijs, te vermijden

Wat de economische doelstelling betreft, te weten de parallel aangevoerde rechtvaardiging dat de financieringscapaciteit van het stelsel in het gedrang komt, dit is een argument dat lidstaten voor het Hof herhaaldelijk aanvoeren. Voorts kan de verwijzing naar het reeds aangehaalde arrest Bidar niet overtuigen.

Het volstaat in herinnering te brengen dat de situatie in het hoofdgeding hier wordt onderzocht in het licht van het vrije verkeer van werknemers en dat dient te worden nagegaan of de nationale regeling afbreuk doet aan de rechten die grensarbeiders aan het Unierecht ontlenen. In de zaak Bidar diende het Hof uitspraak te doen over de verenigbaarheid van een woonplaatsvereiste waaraan economisch niet-actieve Europese burgers moesten voldoen om studiefinanciering te ontvangen. Deze nuance is essentieel en is door het Hof benadrukt in zijn arrest Commissie/Nederland.^(*)

Bij de bespreking van de door het Koninkrijk der Nederlanden aangevoerde rechtvaardigingsgronden heeft het Hof om te beginnen vastgesteld dat „ofschoon budgettaire overwegingen aan de basis kunnen liggen van de sociaalbeleidskeuzen van een lidstaat en mede bepalend kunnen zijn voor de aard of de omvang van de socialebeschermingsmaatregelen die de lidstaat wenst vast te stellen, zij op zichzelf evenwel niet een doelstelling van dat beleid vormen en discriminatie [...] derhalve niet kunnen rechtvaardigen”.^(*) Niettemin zette het Hof zijn bespreking voort met het onderzoek van de doelstelling, een onredelijke last te vermijden (economische doelstelling). Ook de verwerende partij meende uit de arresten Bidar en Förster te kunnen afleiden dat de lidstaten van begunstigden van steun voor hoger onderwijs mogen vereisen dat zij een „zekere mate van integratie” aantonen. Het Hof heeft echter gewezen op het wezenlijke verschil tussen de zaken Bidar en Förster en de zaak Commissie/Nederland. Dit verschil schuilt in het feit dat de eerste zaken economisch niet-actieve burgers betroffen die geen familielid waren van werknemers in de zin van het Unierecht, terwijl in de zaak Commissie/Nederland de situatie werd beoordeeld vanuit het oogpunt van de migrerende werknemer of de grensarbeider die een kind ten laste had dat hoger onderwijs wenste te volgen en dat had verzocht om steun voor hoger onderwijs die wordt uitgekeerd door de lidstaat waar zijn ouder werkte.

Het Hof heeft geoordeeld dat „ofschoon de mogelijkheid die het Hof voor de lidstaten inruimt om, onder het voorbehoud van de naleving van bepaalde voorwaarden, van de onderdanen van andere lidstaten een zeker niveau van integratie in hun samenlevingen te verlangen om voor sociale voordelen in aanmerking te komen, zoals financiële steun ter zake van onderwijs, niet beperkt is tot situaties waarin de betrokken steunaanvragers economisch niet-actieve burgers zijn, het stellen van een woonplaatsvereiste [van drie jaar gedurende de zes jaar voorafgaand aan de aanvraag voor steun voor hoger onderwijs] om de vereiste integratie aan te tonen, in beginsel ongeschikt [is] wanneer het migrerende werknemers en grensarbeiders betreft”.^(*) Wat laatstgenoemden betreft, „is het feit dat zij tot de arbeidsmarkt van een lidstaat zijn toegetreden, in beginsel voldoende integratie in de samenleving van die lidstaat op grond waarvan zij daar het voordeel van het beginsel van gelijke behandeling ten opzichte van nationale werknemers op het gebied van sociale voordelen kunnen genieten”.^(*) Volgens het Hof was de doelstelling die in verband met de toekenning van een sociaal voordeel aan grensarbeiders werd aangevoerd, te weten het vermijden van een onredelijke last, dus geen legitieme doelstelling.

Daarom volstaat de door het Groothertogdom Luxemburg aangevoerde budgettaire doelstelling niet als legitieme rechtvaardigingsgrond voor een verschil in behandeling tussen Luxemburgse werknemers en werknemers van andere lidstaten. Zoals in punt 38 van de onderhavige conclusie is uiteengezet, gaat het er hoe dan ook niet om de door verzoekers in het hoofdgeding aangevoerde discriminatie te rechtvaardigen op grond van de hoge kosten waartoe de afschaffing van het discriminerende vereiste zou leiden, maar dient te worden nagegaan of de nagestreefde economische doelstelling – de omschakeling naar een kenniseconomie – waarvoor het Groothertogdom Luxemburg bedoelde discriminerende praktijk in het leven heeft geroepen, niet alleen serieus, maar ook doeltreffend wordt nagestreefd en dat het vermijden van een dergelijke praktijk zodanig hoge kosten zou meebrengen dat de doelstelling niet zou kunnen worden verwezenlijkt. Het staat vanzelfsprekend aan de verwijzende rechter om beide punten na te gaan teneinde, zo nodig, vast te stellen of er een factor is die de in de nagestreefde sociale doelstelling gelegen rechtvaardigingsgrond verder versterkt.

Arrest Commissie/Nederland

In het arrest Commissie/Nederland heeft het Hof de zogeheten „sociale” rechtvaardigingsgrond, gebaseerd op de bevordering van de mobiliteit van studenten, onderzocht en deze inderdaad als een dwingend vereiste van algemeen belang beschouwd.^(*) Daarop heeft de verwerende partij getracht aan te tonen dat het door haar gestelde woonplaatsvereiste van drie van de zes jaar voorafgaande aan de aanvraag geschikt en evenredig was doordat het ertoe strekte te waarborgen dat de financiering uitsluitend te goede kwam aan studenten wier mobiliteit diende te worden aangemoedigd: de lidstaat die de steun toekent, ging ervan uit dat de studenten die genoemde steun hebben ontvangen, na de beëindiging van hun studie naar die lidstaat zullen terugkeren om daar te wonen en te werken.^(*) Het Hof heeft in dit verband erkend dat deze punten „voor de situatie van de meerderheid van de studenten opgaan”^(*) en heeft aldus geoordeeld dat het woonplaatsvereiste van drie van de zes jaar voorafgaande aan de aanvraag geschikt is ter bereiking van het doel, de mobiliteit van studenten te bevorderen.^(*) Dit vereiste, dat werd opgelegd om in aanmerking te komen voor door Nederland toegekende meeneembare financiering voor hoger onderwijs, was volgens het Hof evenwel „te exclusief” en het heeft geoordeeld dat „door specifieke tijdvakken van wonen op het grondgebied van de betrokken lidstaat voor te schrijven, geeft [het woonplaatsvereiste van drie van de zes jaar voorafgaande aan de aanvraag] voorrang aan een factor die niet noodzakelijkerwijs de enige representatieve is voor de mate waarin de betrokkene en genoemde lidstaat daadwerkelijk met elkaar verbonden zijn”.^(*) Het Hof kwam tot de slotsom dat niet was gebleken dat het betrokken voorschrift niet verder ging dan noodzakelijk ter bereiking van de nagestreefde doelstelling.

Aldus blijkt uit een aandachtige lezing van dit arrest dat het Hof een andere invulling geeft aan de beoordeling van het criterium „een zekere mate van integratie” naargelang deze wordt gegeven in verband met een legitieme economische doelstelling dan wel met een legitieme sociale doelstelling.^(*)

Wanneer aan de beperking van de begunstigden van steun voor hoger onderwijs economische redenen ten grondslag liggen en wordt verwezen naar de haalbaarheid van de financiering van die steun, baseert het Hof zijn onderzoek immers op de begrippen „migrerende werknemers” of „grensarbeiders” en stelt het vast dat deze op grond van hun aard, door het loutere feit dat zij zijn toegetreden tot de arbeidsmarkt van de lidstaat die de steun toekent, economisch zijn geïntegreerd in de samenleving van die staat, dat zij bijdragen aan de financiering van het sociaal beleid ervan en dat het opleggen van een woonplaatsvereiste van drie jaar om een sociaal voordeel te kunnen genieten bijgevolg ongeschikt is.

Wanneer de kring van begunstigden van steun voor hoger onderwijs om redenen van eerder sociale aard wordt beperkt, neemt het Hof in zijn onderzoek daarentegen niet langer als uitgangspunt de situatie van de werknemer, die voor zichzelf en voor zijn familieleden recht heeft op een gelijke behandeling wat de toekenning van sociale voordelen betreft, maar de situatie van de student zelf. Met andere woorden, de economische integratie van de ouder die grensarbeider is, houdt niet noodzakelijkerwijs automatisch de sociale integratie van zijn familieleden in. Het Hof gebruikt overigens niet dezelfde termen: in plaats van een „zekere mate van integratie”^(*) heeft het Hof het over „de mate waarin de betrokkene en genoemde lidstaat daadwerkelijk met elkaar verbonden zijn”.^(*) Bij het onderzoek wordt niet langer gefocust op de werknemer en de banden die hij heeft met de samenleving van de staat waar hij werkt, maar op de student zelf. Het woonplaatsvereiste van drie jaar is dan wel als ongeschikt aangemerkt waar het de toetsing van de economische integratie van de grensarbeider betreft, maar datzelfde vereiste is volgens het Hof wel geschikt waar het erom gaat zich ervan te vergewissen dat de student sociale banden met de betrokken lidstaat heeft. Het Hof lijkt ook te hebben erkend dat de toekenning van steun kon worden beperkt tot studenten waarvan kon worden verwacht dat zij zouden terugkeren naar de staat die de steun heeft toegekend om zich daar te vestigen en heeft aldus de samenhang erkend tussen de woonplaats van de student op het tijdstip van de aanvraag van de steun en het aldus geboden vooruitzicht op „terugkeer”. Uiteindelijk heeft het Hof evenwel geoordeeld dat het woonplaatsvereiste van drie jaar onverenigbaar was met het Unierecht omdat het onevenredig was, juist omdat het opleggen van een woonplaatsvereiste van drie van de zes jaar voorafgaande aan de aanvraag – als enige voorwaarde – te beperkt was om een werkelijke mate van verbondenheid aan te tonen.

Geschiktheid van het woonplaatsvereiste

De vraag is derhalve, gelet op het voorgaande, of het woonplaatsvereiste waaraan kinderen van grensarbeiders in het Groothertogdom Luxemburg moeten voldoen om in aanmerking te komen voor steun voor hoger onderwijs, geschikt is om een redelijke waarschijnlijkheid van terugkeer te creëren, die volgens deze staat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de nagestreefde legitieme doelstelling.

Het antwoord kan worden gevonden in de formulering zelf van de doelstelling. Indien het Hof – zoals ik hem in overweging heb gegeven – erkent dat de Luxemburgse Staat maatregelen mag nemen ter bevordering van de toegang van zijn ingezetenen tot het hoger onderwijs, vanuit de gedachtegang dat de kans groter is dat deze personen na het beëindigen van hun studie toetreden tot de Luxemburgse arbeidsmarkt en deze dus komen verrijken, moet het Hof als logisch gevolg erkennen dat een woonplaatsvereiste geschikt is om deze doelstelling te verwezenlijken, aangezien dit vereiste de steun beperkt tot personen die ingezetenen in Luxemburg zijn.

Evenredigheid van het woonplaatsvereiste

Het woonplaatsvereiste dat aan de orde was in de zaak Commissie/Nederland en dat uitsluitend gold voor de financiering van buiten Nederland gevolgd hoger onderwijs^(*), werd geacht te zijn vervuld indien de aanvrager van de steun een ononderbroken verblijf van drie van de zes jaar voorafgaand aan de aanvraag kon aantonen. Zoals ik reeds stelde, volgt uit het arrest Commissie/Nederland dat het Hof niet de bedoeling had om kinderen van grensarbeiders vrij te stellen van de verplichting om aan te tonen dat zij een band hebben met de samenleving van de staat waar hun ouder werkt wanneer zij in die staat meeneembare financiering voor hoger onderwijs aanvragen. Het Hof heeft evenwel duidelijk vastgesteld dat de lidstaten een woonplaatsvereiste van drie jaar niet mogen opvatten als het enige representatieve criterium om die band aan te tonen.

Het door het Groothertogdom Luxemburg opgelegde woonplaatsvereiste moet dus in het licht van die beoordeling worden onderzocht. Centraal staat de vraag of alleen een voorwaarde van een voorafgaande woonplaats aan het Groothertogdom Luxemburg een minimaal „investeringsrendement” kan waarborgen, als ik het zo mag stellen, een redelijke waarschijnlijkheid dat de begunstigden van de steun naar Luxemburg zullen terugkeren en zich er ter beschikking van de arbeidsmarkt zullen stellen om bij te dragen tot de nieuwe dynamische economie van het land. Om dit te beoordelen, acht ik het nuttig de verwijzende rechter een dubbele analyse voor te stellen.

In de eerste analyse zou de verwijzende rechter moeten nagaan of het onderzoek dat de nationale autoriteiten verrichten wanneer zij over een verblijfsaanvraag moeten beslissen, indien er geen minimumduur geldt, niet louter formeel is, maar volstaat opdat er een redelijke waarschijnlijkheid bestaat dat de aanvrager bereid is in het Luxemburgse economische en sociale leven te integreren.

De tweede analyse die ik de verwijzende rechter voorstel, houdt verband met het feit dat de steun voor hoger onderwijs waarin de Luxemburgse regeling voorziet, meeneembare steun is en als zodanig kan worden gebruikt buiten het land dat de steun toekent, zodat de studenten die deze steun ontvangen, aangetrokken zouden kunnen worden door de arbeidsmarkt van het land waar zij studeren. Dit houdt in dat het feit dat zij ingezetene zijn op het tijdstip van de aanvraag van de steun voor hoger onderwijs, op zich beschouwd geen toereikende redelijke waarschijnlijkheid oplevert dat zij zullen terugkeren naar de staat die de steun heeft toegekend. Om het gebruik van het betrokken criterium als evenredig aan de nagestreefde doelstelling te kunnen beschouwen, dient te worden nagegaan of het streven naar een omschakeling van de Luxemburgse economie naar een kenniseconomie – en dus een economie die diensten aanbiedt in de meest ruime zin van het woord – daadwerkelijk vergezeld is gegaan van publieke acties die gericht waren op de concrete ontwikkeling van nieuwe werkgelegenheidsperspectieven in die zin en dit niet alleen in de sectoren waarvoor het Groothertogdom Luxemburg mogelijkheden van hoger onderwijs biedt maar tevens in andere sectoren, omdat de vaststelling dat aan de evenredigheidstoets is voldaan, vereist dat niet alleen de kenmerken van de specifieke maatregel en de nagestreefde doelstelling worden onderzocht, maar ook de concrete wijze waarop deze doelstelling wordt verwezenlijkt.

Gelet op een en ander, ben ik van mening dat het aan de verwijzende rechter staat om, na beoordeling van alle nodige relevante gegevens, waarover het Hof thans niet beschikt, vast te stellen of het woonplaatsvereiste dat bij wet van 26 juli 2010 is opgelegd aan kinderen van grensarbeiders die steun voor hoger onderwijs aanvragen, geschikt en evenredig is.