Arrest van het Hof (Tweede kamer) van 7 november 2013

Richtlijn 2003/35

Artikel 1 van richtlijn 2003/35 luidt als volgt:

„Deze richtlijn heeft ten doel bij te dragen tot de uitvoering van de verplichtingen die voortvloeien uit het Verdrag van Aarhus, in het bijzonder door:

[...]

1. de inspraak van het publiek te verbeteren en in richtlijnen [85/337] en 96/61/EG bepalingen betreffende toegang tot de rechter op te nemen.”

Bij artikel 3, lid 7, van richtlijn 2003/35 is artikel 10 bis in richtlijn 85/337 ingevoegd.

Artikel 6 van richtlijn 2003/35 bepaalt:

„De lidstaten doen de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking treden om uiterlijk op 25 juni 2005 aan deze richtlijn te voldoen. Zij stellen de Commissie daarvan onverwijld in kennis.

[...]”

Richtlijn 85/337

Artikel 10 bis van richtlijn 85/337 luidt als volgt:

„De lidstaten zorgen ervoor dat, in overeenstemming met het toepasselijke nationale rechtsstelsel, leden van het betrokken publiek die:

1. een voldoende belang hebben, dan wel

2. stellen dat inbreuk is gemaakt op een recht, wanneer het bestuursprocesrecht van een lidstaat dit als voorwaarde stelt,

in beroep kunnen gaan bij een rechtbank of een ander bij wet ingesteld onafhankelijk en onpartijdig orgaan om de materiële of formele rechtmatigheid van enig besluit, handelen of nalaten vallend onder de bepalingen betreffende de inspraak van het publiek van deze richtlijn aan te vechten.

De lidstaten bepalen in welk stadium de besluiten, handelingen of nalatigheden kunnen worden aangevochten.

Wat een voldoende belang dan wel een inbreuk op een recht vormt, wordt bepaald door de lidstaten in het licht van de doelstelling om het publiek een ruime toegang tot de rechter te verlenen [...]

[...]”.

De VwGO

§ 61 van de Verwaltungsgerichtsordnung (wetboek van bestuursprocesrecht; hierna: „VwGO”) luidt als volgt:

„Aan de procedure kunnen deelnemen:

1. natuurlijke personen en rechtspersonen,

2. verenigingen, voor zover zij een recht kunnen hebben,

[...]”.

Het UVPG

§ 2, lid 1, eerste volzin, van het Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung (wet op de milieueffectbeoordeling; hierna: „UVPG”) bepaalt:

„De milieueffectbeoordeling vormt een onzelfstandig onderdeel van de bestuursrechtelijke procedures waarin wordt beslist over de toelaatbaarheid van plannen.”

Volgens § 2, lid 3, UVPG „[is een besluit] in de zin van lid 1, eerste volzin, 1. [...] het planologisch besluit”.

Het UmwRG

Het Gesetz über ergänzende Vorschriften zu Rechtsbehelfen in Umweltangelegenheiten nach der EG-Richtlinie 2003/35/EG (wet houdende aanvullende bepalingen inzake rechtsmiddelen bij milieuaangelegenheden krachtens richtlijn 2003/35/EG; hierna: „UmwRG”) geeft uitvoering aan artikel 10 bis van richtlijn 85/337.

§ 1, lid 1, eerste volzin, UmwRG luidt:

„Deze wet is van toepassing op rechtsmiddelen tegen

1. besluiten in de zin van § 2, lid 3, [UVPG] betreffende de toelaatbaarheid van projecten waarvoor krachtens

   1. het [UVPG]

[...]

een verplichting tot het opstellen van een milieueffectbeoordeling kan bestaan.”

§ 4, lid 1, eerste volzin, UmwRG bepaalt:

„De nietigverklaring van een besluit tot vergunning van een project in de zin van § 1, lid 1, eerste volzin, punt 1, kan worden gevorderd indien een op grond van [het UVPG] [...]

1. noodzakelijke milieueffectbeoordeling of

2. noodzakelijk voorafgaand onderzoek van het concrete geval ter zake van de verplichting om een milieueffectbeoordeling op te stellen,

niet werd uitgevoerd, zonder dat dit nadien is verholpen.”

§ 4, lid 3, UmwRG luidt als volgt:

„De leden 1 en 2 gelden naar analogie voor rechtsmiddelen van procesdeelnemers in de zin van § 61, punten 1 en 2, [VwGO].”

§ 5, lid 1, UmwRG bevat de volgende bepaling:

„Deze wet geldt voor de in § 1, lid 1, eerste volzin, bedoelde procedures die na 25 juni 2005 zijn of hadden moeten zijn ingeleid.”

Ontvankelijkheid van tweede vraag

Ierland betoogt dat deze vraag niet ontvankelijk is op grond dat de voorgelegde kwestie hypothetisch is, nu de verwijzende rechter niet heeft gepreciseerd welke gebreken de milieueffectbeoordeling in casu vertoont.

Zoals de advocaat-generaal in punt 45 van zijn conclusie heeft opgemerkt, verleent het betrokken nationale recht volgens de verwijzende rechter, wanneer een milieueffectbeoordeling is uitgevoerd, evenwel geen enkele aanspraak op nietigverklaring van een besluit als bedoeld in richtlijn 85/337, welke de aangevoerde procedurefout ook is. De verwijzende rechter is echter van oordeel dat wanneer artikel 10 bis van deze richtlijn aldus moet worden uitgelegd dat procedurefouten in het kader van de toepassing van deze richtlijn kunnen worden getoetst, hij het arrest van de rechter in hoger beroep moet vernietigen en het hoofdgeding voor onderzoek naar deze rechter moet terugverwijzen, aangezien verzoekers in het hoofdgeding juist betogen dat de bestuursrechtelijke procedure door dergelijke fouten is aangetast.

Bijgevolg moet worden vastgesteld dat het antwoord op de tweede vraag bijdraagt aan de beslechting van het bij de verwijzende rechter aanhangige geding, zodat deze vraag ontvankelijk is.

Ten gronde

Artikel 10 bis, eerste alinea, van richtlijn 85/337 bepaalt dat een in dat artikel bedoeld besluit, handelen of nalaten het voorwerp moet kunnen zijn van een beroep bij een rechter om de materiële of formele rechtmatigheid ervan aan te vechten, zonder dat het de middelen die ter ondersteuning van een dergelijk beroep kunnen worden aangevoerd, beperkt (arrest van 12 mei 2011, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen, C-115/09, Jurispr. blz. I-3673, punt 37).

De toepasselijkheid van de nationale voorschriften ter omzetting van deze bepaling kan dus niet worden beperkt tot het enkele geval waarin de rechtmatigheid wordt aangevochten op grond dat een milieueffectbeoordeling achterwege is gebleven. De bepalingen van richtlijn 85/337 betreffende de inspraak van het publiek zouden hun nuttig effect grotendeels verliezen indien de toepasselijkheid van die nationale voorschriften zou worden uitgesloten wanneer een milieueffectbeoordeling weliswaar is verricht maar gebreken – zelfs ernstige gebreken – vertoont. Een dergelijke uitsluiting zou derhalve in strijd zijn met de in artikel 10 bis van deze richtlijn genoemde doelstelling een ruime toegang tot de rechterlijke instanties te verzekeren.

In die omstandigheden moet op de tweede vraag worden geantwoord dat artikel 10 bis van richtlijn 85/337 aldus moet worden uitgelegd dat het eraan in de weg staat dat de lidstaten de toepasselijkheid van de bepalingen ter omzetting van dat artikel beperken tot het geval waarin de rechtmatigheid van een besluit wordt aangevochten op grond dat geen milieueffectbeoordeling is verricht, zonder erin te voorzien dat die bepalingen ook gelden wanneer een dergelijke beoordeling wel is verricht maar gebreken vertoont.

Ontvankelijkheid van derde vraag

Om dezelfde reden als die welke in punt 33 van het onderhavige arrest is vermeld, betoogt Ierland dat de derde vraag hypothetisch is en dat zij derhalve niet ontvankelijk is.

Uit de verduidelijkingen van het Bundesverwaltungsgericht blijkt evenwel dat deze rechter, wanneer hij de zaak terugverwijst naar de nationale rechterlijke instantie in hoger beroep, verplicht moet aangeven of de appelrechter zich al dan niet moet houden aan de voorwaarden voor ontvankelijkheid van een beroep als aangevoerd in de derde vraag. Het antwoord dat van het Hof wordt verwacht, zal invloed hebben op de afloop van het bij de verwijzende rechter aanhangige geding, en draagt dus bij aan de afdoening van het geding. Deze vraag is derhalve ontvankelijk.

Ten gronde

Ter beantwoording van de vraag of de door de nationale rechtspraak toegepaste cumulatieve criteria voor de ontvankelijkheid van een beroep in overeenstemming zijn met de nieuwe vereisten van artikel 10 bis van richtlijn 85/337, zij eraan herinnerd dat deze bepaling, wat de voorwaarden voor ontvankelijkheid van een beroep betreft, voorziet in twee gevallen: zij kan afhankelijk zijn van een „voldoende belang” of van de stelling van de verzoekende partij „dat inbreuk is gemaakt op een recht”, al naargelang volgens nationaal recht de ene dan wel de andere voorwaarde geldt (zie in die zin arrest Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen, reeds aangehaald, punt 38).

Voorts preciseert artikel 10 bis, derde alinea, eerste volzin, van richtlijn 85/337 dat de lidstaten in het licht van de doelstelling om het betrokken publiek een ruime toegang tot de rechter te verlenen, dienen te bepalen wat een inbreuk op een recht vormt (arrest Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen, reeds aangehaald, punt 39).

Op basis van deze doelstelling moet dus worden beoordeeld of de door de verwijzende rechter aangevoerde criteria, aan de hand waarvan volgens het betrokken nationaal recht kan worden bepaald of er sprake is van een voor de ontvankelijkheid van een beroep vereiste inbreuk op een recht, in overeenstemming zijn met het recht van de Unie.

Wanneer het bij gebreke van Unierechtelijke bepalingen ter zake een aangelegenheid van de rechtsorde van elke lidstaat is om de procesregels vast te stellen voor de vorderingen die worden ingediend ter bescherming van de rechten die de justitiabelen aan het recht van de Unie ontlenen, mogen deze procesregels, zoals in punt 30 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, overeenkomstig het gelijkwaardigheidsbeginsel niet ongunstiger zijn dan die welke voor soortgelijke vorderingen naar nationaal recht gelden en mogen zij overeenkomstig het doeltreffendheidsbeginsel de uitoefening van de door de rechtsorde van de Unie verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken (arrest Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen, reeds aangehaald, punt 43).

Het staat derhalve weliswaar aan de lidstaten, wanneer hun rechtsstelsel zoals in casu hierin voorziet, binnen de grenzen van artikel 10 bis van richtlijn 85/337 de rechten te bepalen waarvan schending vatbaar is voor beroep inzake milieuaangelegenheden, maar de criteria die zij daartoe vaststellen, mogen de uitoefening van de rechten verleend door deze richtlijn, die tot doel heeft het betrokken publiek een ruime toegang tot de rechter te verlenen, teneinde bij te dragen tot het behoud, de bescherming en de verbetering van de kwaliteit van het milieu en tot de bescherming van de gezondheid van de mens, in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken.

Wat in casu in de eerste plaats het criterium betreft dat gebaseerd is op het causaal verband dat tussen de aangevoerde procedurefout en de inhoud van het bestreden definitieve besluit moet bestaan (hierna: „causaliteitscriterium”), zij opgemerkt dat de wetgever van de Unie, door te bepalen dat de lidstaten ervoor moeten zorgen dat de leden van het betrokken publiek in beroep kunnen gaan om de materiële of formele rechtmatigheid van een besluit, handelen of nalaten vallend onder de bepalingen van richtlijn 85/337 aan te vechten, de middelen die ter ondersteuning van een dergelijk beroep kunnen worden aangevoerd, geenszins heeft beperkt, zoals in punt 36 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht. Hij had in elk geval niet de bedoeling om de mogelijkheid om een procedurefout aan te voeren afhankelijk te stellen van de voorwaarde dat de procedurefout de inhoud van het aangevochten definitieve besluit beïnvloedt.

Gelet op het feit dat deze richtlijn onder andere tot doel heeft procedurele waarborgen vast te leggen die moeten zorgen voor een betere voorlichting en inspraak van het publiek in het kader van de milieueffectbeoordeling van openbare en particuliere projecten die een aanzienlijk effect op het milieu kunnen hebben, speelt het toezicht op de naleving van de procedureregels op dat gebied trouwens een bijzonder belangrijke rol. Bijgevolg moet het betrokken publiek overeenkomstig de doelstelling om het een ruime toegang tot de rechter te verlenen, in beginsel iedere procedurefout kunnen aanvoeren ter onderbouwing van een beroep waarmee de rechtmatigheid van een in de richtlijn bedoeld besluit wordt betwist.

Vaststaat evenwel dat niet iedere procedurefout noodzakelijkerwijs gevolgen heeft die invloed kunnen hebben op de inhoud van een dergelijk besluit, zodat een procedurefout die niet met dergelijke gevolgen gepaard gaat, niet kan worden geacht de persoon die deze fout heeft aangevoerd, in zijn rechten te schaden. In een dergelijk geval lijkt de doelstelling van richtlijn 85/337 om het betrokken publiek een ruime toegang tot de rechter te verlenen, niet in gevaar te komen wanneer een verzoeker die zich op een dergelijke fout beroept, volgens het recht van een lidstaat moet worden aangemerkt als een persoon die niet in zijn rechten is geschaad, zodat hij een dergelijk besluit niet kan aanvechten.

Dienaangaande zij eraan herinnerd dat artikel 10 bis van richtlijn 85/337 de lidstaten een aanzienlijke speelruimte laat om te bepalen wat een inbreuk op een recht vormt (zie in die zin arrest Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen, reeds aangehaald, punt 55).

In die omstandigheden kan het toelaatbaar zijn dat er naar nationaal recht geen sprake is van een inbreuk op een recht in de zin van artikel 10 bis, sub b, van voormelde richtlijn, wanneer vaststaat dat het in de omstandigheden van het concrete geval denkbaar is dat het aangevochten besluit zonder de aangevoerde procedurefout niet anders zou hebben geluid.

Wat het in het hoofdgeding toepasselijke nationaal recht betreft, blijkt evenwel dat het in de regel aan de verzoeker staat te bewijzen dat inbreuk is gemaakt op een recht door aan te tonen dat het, gelet op de omstandigheden van het geval, denkbaar is dat het bestreden besluit zonder de aangevoerde procedurefout anders had geluid. Dit houdt echter in dat de bewijslast, ter uitvoering van het causaliteitscriterium, wordt verschoven naar de verzoeker, wat de uitoefening van de hem door richtlijn 85/337 verleende rechten uiterst moeilijk kan maken, met name gelet op de complexiteit van de betrokken procedures of het technische karakter van een milieueffectbeoordeling.

De nieuwe vereisten van artikel 10 bis van deze richtlijn impliceren dus dat een inbreuk op een recht slechts kan worden uitgesloten wanneer de rechterlijke instantie of het orgaan als bedoeld in dit artikel, in het licht van het causaliteitscriterium, zonder de bewijslast dienaangaande naar de verzoeker te verleggen, maar in voorkomend geval op basis van het door de opdrachtgever of de bevoegde autoriteiten verstrekte bewijsmateriaal en meer algemeen op basis van alle stukken in het overgelegde dossier, tot de vaststelling kan komen dat het aangevochten besluit zonder de door de verzoeker aangevoerde procedurefout niet anders had geluid.

Bij deze beoordeling dient de betrokken rechterlijke instantie of het betrokken orgaan met name rekening te houden met de ernst van de aangevoerde fout en in het bijzonder na te gaan of het betrokken publiek ten gevolge van deze fout niet een van de waarborgen is ontnomen die in het leven zijn geroepen om het overeenkomstig de doelstellingen van richtlijn 85/337 toegang tot de informatie te verlenen en inspraak bij het besluitvormingsproces te geven.

Wat in de tweede plaats het criterium inzake de aantasting van een materiële rechtspositie van de verzoekende partij betreft, moet worden vastgesteld dat de verwijzende rechter zelf geen verduidelijkingen heeft verschaft over de bestanddelen van dit criterium en dat het Hof op grond van de motivering van de verwijzingsbeslissing niet kan vaststellen of een onderzoek van dit criterium kan bijdragen aan de beslechting van het hoofdgeding.

In die omstandigheden hoeft het Hof zich in het huidige stadium niet uit te spreken over de vraag of het Unierecht aan een dergelijk criterium in de weg staat.

Op de derde vraag moet derhalve worden geantwoord dat artikel 10 bis, sub b, van richtlijn 85/337 aldus moet worden uitgelegd dat het niet in de weg staat aan nationale rechtspraak volgens welke er geen sprake is van een inbreuk op een recht in de zin van dat artikel wanneer vaststaat dat het, gelet op de omstandigheden van het geval, denkbaar is dat het aangevochten besluit zonder de door verzoeker aangevoerde procedurefout niet anders had geluid. Dit is echter alleen het geval wanneer de rechterlijke instantie of het orgaan waarbij het beroep is ingesteld, de bewijslast dienaangaande niet naar de verzoeker verlegt, maar uitspraak doet op basis van, in voorkomend geval, het door de opdrachtgever of de bevoegde autoriteiten verstrekte bewijsmateriaal en meer algemeen op basis van alle stukken in het overgelegde dossier. Daarbij moet met name rekening worden gehouden met de ernst van de aangevoerde fout en dient in het bijzonder te worden nagegaan of het betrokken publiek ten gevolge van deze fout niet een van de waarborgen is ontnomen die in het leven zijn geroepen om het overeenkomstig de doelstellingen van richtlijn 85/337 toegang tot de informatie te verlenen en inspraak bij het besluitvormingsproces te geven.