Arrest van het Hof (Vierde kamer) van 18 juli 2013

Toepasselijke bepalingen

3 Krachtens artikel 2 van legge n. 112 – Disposizioni per la tutela del titolo e della professione di geologo (wet nr. 112 houdende voorschriften ter bescherming van de titel en het beroep van geoloog), van 3 februari 1963 (GURI nr. 57 van 28 februari 1963; hierna: „wet nr. 112/1963”), geldt als voorwaarde voor de uitoefening van dit beroep in Italië dat de betrokkene is ingeschreven in het register dat door de nationale orde van geologen wordt bijgehouden.

4 Artikel 8 van deze wet bepaalt dat alle geologen die in dit register zijn vermeld de orde vormen en de CNG verkiezen.

5 Artikel 9 van genoemde wet luidt:

„De [CNG] oefent, naast de bevoegdheden die hem bij andere bepalingen zijn toegekend, de volgende bevoegdheden uit:

1. hij ziet toe op de naleving van de beroepsregels en alle andere voorschriften betreffende het beroep;

2. hij ziet toe op het bijhouden van het register en de bijzondere lijst en hij verzorgt de inschrijvingen daarop of de schrappingen daarvan;

3. hij ziet toe op de regeling van de beroepstitel en treedt op tegen de bedrieglijke uitoefening van het beroep;

4. hij neemt tuchtmaatregelen;

5. hij voorziet op verzoek in de betaling van de honoraria;

6. hij voert het beheer over de goederen die aan de nationale orde toebehoren en stelt jaarlijks de begroting en de eindbalans op;

7. binnen de strikt noodzakelijke grenzen ter dekking van de operationele uitgaven van de nationale raad, stelt hij met goedkeuring van het ministerie van Justitie, de hoogte vast van de jaarbijdrage die moet worden betaald door de personen die zijn ingeschreven in het register en op de bijzondere lijst, alsook het bedrag van de heffing voor de inschrijving in het register of op de bijzondere lijst en voor de afgifte van certificaten en oordelen over de betaling van de honoraria.”

6 Artikel 14, eerste alinea, van legge n. 616 – Norme integrative per l’applicazione della L. 3 febbraio 1963, n. 112, contenente norme per la tutela del titolo e della professione di geologo (wet nr. 616 houdende nadere voorschriften voor de toepassing van de wet van 3 februari 1963, nr. 112, houdende voorschriften ter bescherming van de titel en het beroep van geoloog), van 25 juli 1966 (GURI nr. 201 van 13 augustus 1966), is als volgt verwoord:

„De in het register of op de bijzondere lijst ingeschreven persoon die zich gedraagt op een wijze die niet overeenstemt met het prestige of de waardigheid van het beroep kunnen, afhankelijk van de ernst van de feiten, de volgende tuchtmaatregelen worden opgelegd:

1. berisping;

2. schorsing van de uitoefening van het beroep voor een periode van niet langer dan een jaar;

3. schrapping.

[...]”

7 Artikel 2 van decreto legislativo n. 223 – Disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, nonchè interventi in materia di entrate e di contrasto all’evasione fiscale (wetsbesluit nr. 223 houdende spoedmaatregelen voor het economische en sociale herstel en voor de beheersing en de beperking van de overheidsuitgaven, en maatregelen op het gebied van de belastinginkomsten en de strijd tegen de belastingfraude), van 4 juli 2006 (GURI nr. 153 van 4 juli 2006), na wijziging omgezet in wet bij wet nr. 248/2006 van 4 augustus 2006 (hierna: „wetsbesluit nr. 223/2006”), voorziet in het volgende:

„1.

Overeenkomstig de gemeenschapsrechtelijke beginselen van vrije mededinging en van vrij verkeer van personen en diensten, en om de gebruiker een daadwerkelijke keuzemogelijkheid bij de uitoefening van zijn rechten en een mogelijkheid tot vergelijking van de op de markt aangeboden diensten te waarborgen, zijn vanaf de datum van inwerkingtreding van dit wetsbesluit de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen ingetrokken die ter zake van de vrije en intellectuele beroepen voorzien in:

1. bindende vaste of minimumtarieven, en dus in het verbod om contractueel honoraria vast te stellen die afhangen van de verwezenlijking van de nagestreefde doelstellingen;

[...]

3.

De deontologische en contractuele voorschriften alsook de gedragscodes waarin de in lid 1 vermelde bepalingen zijn opgenomen, moeten vóór 1 januari 2007 worden aangepast, onder meer door vaststelling van maatregelen om de kwaliteit van de professionele dienstverlening te waarborgen. Met ingang van die datum zijn alle niet-aangepaste, met het bepaalde in lid 1 strijdige regels in ieder geval nietig.”

8 Artikel 2233 van het burgerlijk wetboek, dat betrekking heeft op intellectuele beroepen, is als volgt verwoord:

„De honoraria die niet tussen partijen zijn overeengekomen en die niet volgens de tarieven of de gebruiken kunnen worden vastgesteld, worden vastgesteld door de rechter, na raadpleging van de beroepsvereniging waartoe het beroep behoort.

In elk geval moet de hoogte van de beloning in overeenstemming zijn met de omvang van de werkzaamheden en de waardigheid van het beroep.

[...]”

9 De artikelen 17 tot en met 19 van de gedragscode voor de uitoefening van het beroep van geoloog in Italië, door de CNG goedgekeurd op 19 december 2006 en voor het laatst gewijzigd op 24 maart 2010 (hierna: „gedragscode”), bepalen het volgende:

„Artikel 17 – Tariefschalen

De geoloog moet zich bij de vaststelling van het bedrag van zijn honoraria houden aan hetgeen is vastgesteld bij wetsbesluit nr. 223/2006; aan het beginsel van gepastheid in artikel 2233, tweede alinea, van het burgerlijk wetboek en, in elk geval, aan het geheel van de geldende wettelijke bepalingen die deze materie beheersen. De tariefregeling die is goedgekeurd bij ministerieel decreet van 18 november 1971, zoals gewijzigd, en het tarief voor openbare werken, goedgekeurd bij ministerieel decreet van 4 april 2001, vormen voor het deel dat op geologen van toepassing is, rechtmatige en objectieve technische en professionele verwijzingsmaatstaven bij de beoordeling, de bepaling en de vastlegging van de honoraria tussen partijen.

Artikel 18 – Vaststelling van de honoraria

Binnen het bereik van de geldende wettelijke bepalingen moet de geoloog die in om het even welke vorm beroepsactiviteiten verricht – individueel, in een vennootschap of in een samenwerkingsverband – steeds, teneinde de kwaliteit van de dienstverlening te waarborgen, zijn eigen declaratie afstemmen op het belang en de moeilijkheidsgraad van de opdracht, de waardigheid van het beroep, de technische kennis en de gevraagde inspanning.

De orde, die gehouden is aan de beginselen van concurrentie binnen de beroepsgroep, ziet toe op de naleving [van deze regels].

Artikel 19 – Openbare aanbestedingsprocedures

Wanneer de aanbestedende dienst in een openbare aanbestedingsprocedure om gewettigde redenen geen gebruik maakt van de tariefschaal om de vergoeding te bepalen, moet de geoloog zijn eigen offerte niettemin afstemmen op het belang en de moeilijkheidsgraad van de opdracht, de waardigheid van het beroep, de technische kennis en de gevraagde inspanning.”

Hoofdgeding en prejudiciële vragen

10 Bij beslissing van 23 juni 2010, vastgesteld op grond van de resultaten van een onderzoek (hierna: „beslissing van de mededingingsautoriteit”), heeft de mededingingsautoriteit vastgesteld dat de nationale orde van geologen inbreuk had gemaakt op artikel 101 VWEU door zijn leden ertoe aan te zetten hun economisch gedrag op één lijn te brengen door toepassing van het beroepstarief. Meer bepaald was de mededingingsautoriteit van mening dat de gedragscode een besluit van een ondernemersvereniging was dat in strijd met artikel 101 VWEU tot gevolg had de mededinging te beperken.

11 Volgens de mededingingsautoriteit zette de kwalificatie van het beroepstarief als een rechtmatige verwijzingsmaatstaf voor de vaststelling van de honoraria in artikel 17 van genoemde code de geologen ertoe aan om hun honoraria conform dit tarief vast te stellen. De formele verwijzing naar wetsbesluit nr. 223/2006 in genoemd artikel 17, dat de vaststelling van vaste en minimumtarieven heeft afgeschaft, was niet zodanig dat daarmee aan de geologen te kennen werd gegeven dat de honoraria vrij tussen partijen konden worden overeengekomen.

12 De verplichting in de artikelen 18 en 19 van de gedragscode om de honoraria aan de hand van algemene maatstaven als het prestige en de waardigheid van het beroep vast te stellen, zonder criteria te noemen aan de hand waarvan aan die maatstaven invulling kon worden gegeven door een specifieke verwijzing naar de vaststelling van tarieven voor professionele dienstverlening, zette er ook toe aan om het beroepstarief als bindend te beschouwen, waarmee zelfstandig marktgedrag werd verhinderd. Dit standpunt werd bevestigd door de omstandigheid dat in artikel 17 van diezelfde code naar artikel 2233 van het burgerlijk wetboek wordt verwezen, dat op zijn beurt naar de waardigheid van het beroep verwijst.

13 De CNG is tegen de beslissing van de mededingingsautoriteit opgekomen bij het Tribunale amministrativo regionale per il Lazio.

14 Deze rechterlijke instantie heeft het beroep van de CNG bij uitspraak van 25 februari 2011 afgewezen. Meer bepaald schaarde zij zich achter het standpunt van de mededingingsautoriteit dat de vermelding van het beroepstarief als rechtmatige verwijzingsmaatstaf voor de vaststelling van de honoraria de geologen ertoe aanzette om zich aan dit tarief aan te passen, wat tot een beperking van de mededinging leidde. Tegelijkertijd heeft genoemde rechterlijke instantie geoordeeld dat de mededingingsautoriteit onvoldoende bewijs had overgelegd van haar stelling dat de verwijzing naar de waardigheid van het beroep als een van de elementen die bij de vaststelling van de honoraria van de geologen in aanmerking moesten worden genomen, met zich bracht dat het beroepstarief verbindend was. Zij oordeelde evenwel dat dit verzuim niet zodanig was dat dit aan de beslissing van de mededingingsautoriteit afbreuk deed.

15 De CNG heeft tegen de uitspraak van het Tribunale amministrativo regionale per il Lazio hoger beroep ingesteld bij de Consiglio di Stato (Italiaanse raad van state). De mededingingsautoriteit heeft ook hoger beroep ingesteld tegen deze uitspraak, voor zover daarin is verklaard dat de motivering van de beslissing van de mededingingsautoriteit gedeeltelijk onjuist was.

16 In de procedure voor de verwijzende rechter heeft de CNG voorgesteld het Hof meerdere prejudiciële vragen te stellen over de verenigbaarheid van de nationale bepalingen, zowel die van wetgevende en regelgevende aard als die in de gedragscode, met het mededingingsrecht van de Unie.

17 Hoewel de verwijzende rechter van oordeel is dat de meeste van de door de CNG voorgestelde vragen in beginsel relevant zijn voor de oplossing van het geschil in het hoofdgeding, stelt hij niettemin vast dat zij onduidelijk zijn geformuleerd. Daarnaast meent deze rechter dat sommige van die vragen kennelijk irrelevant zijn in het hoofdgeding, met name die welke verwijzen naar verordening (EEG) nr. 2137/85 van de Raad van 25 juli 1985 tot instelling van Europese economische samenwerkingsverbanden (EESV) (PB L 199, blz. 1).

18 De verwijzende rechter stelt het Hof dan ook vragen over de strekking van artikel 267, derde alinea, VWEU wat zijn bevoegdheid om de door een van de partijen in het hoofdgeding voorgestelde vragen te kiezen en te herformuleren betreft, alsook zijn eventuele plicht om tot een dergelijke keuze en een dergelijke herformulering over te gaan.

19 Wat de vragen over de mededingingsregels van de Unie aangaat, is de verwijzende rechter tot een herformulering van de door de CNG gedane voorstellen overgegaan.

20 In die omstandigheden heeft de Consiglio di Stato besloten, de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof de volgende prejudiciële vragen te stellen:

1. 1. Staat artikel 267, derde alinea, VWEU, voor zover daarin is voorzien in een verplichting voor de rechter in laatste aanleg om een door een partij in de procedure opgeworpen vraag naar de uitlegging van het gemeenschapsrecht prejudicieel te verwijzen, in de weg aan de nationale procesregels inzake procedurebeletsels, zoals de beroepstermijnen, de specificiteit van de gronden, het verbod om het verzoek hangende de procedure te wijzigen en het verbod voor de rechter om het verzoek van partijen te wijzigen?

   2. Staat artikel 267, derde alinea, VWEU, voor zover daarin is voorzien in een verplichting voor de rechter in laatste aanleg om een door een partij in de procedure opgeworpen vraag naar de uitlegging van het gemeenschapsrecht prejudicieel te verwijzen, eraan in de weg dat de nationale rechter de relevantie van de vraag of de mate van duidelijkheid van de bepaling van gemeenschapsrecht mag beoordelen?

   3. Moet artikel 267, derde alinea, VWEU aldus worden uitgelegd dat de nationale rechter in laatste aanleg onvoorwaardelijk verplicht is om een door een partij in de procedure opgeworpen vraag naar de uitlegging van het gemeenschapsrecht prejudicieel te verwijzen, ongeacht of dit in overeenstemming is met het beginsel van de redelijke procesduur, zoals neergelegd in het gemeenschapsrecht?

   4. In welke omstandigheden, feitelijk en rechtens, levert de niet-inachtneming van artikel 267, derde alinea, VWEU een ‚kennelijke schending van het gemeenschapsrecht’ door de nationale rechter op en kan dit begrip een andere betekenis en strekking hebben ten behoeve van de bijzondere beroepsgang tegen de Staat in de zin van de wet nr. 117 van 13 april 1988 inzake vergoeding van de schade die in de uitoefening van de rechterlijke macht is veroorzaakt [...]?

2. Mocht het Hof [...] de theorie van een ‚breedmazige filter’ aanvaarden [...], die in de weg staat aan de toepassing van de nationale procesregels ter zake van de specificiteit van de gronden van het beroep, dan moet de prejudiciële vraag over het gemeenschapsrecht in precies dezelfde bewoordingen als waarin zij door appellante [in het hoofdgeding] is geformuleerd, aan het Hof [...] worden gesteld, [namelijk]:

   1. [H]et Hof [...] wordt verzocht om een prejudiciële beslissing over de uitlegging van artikel 101 VWEU ter zake van de wettelijke bepalingen en de gedragsregels die van toepassing zijn op het beroep van geoloog en de institutionele taken en regels ter zake van het functioneren van de [CNG] die op de onderhavige zaak betrekking hebben, zoals hierna uiteen te zetten, teneinde hun geldigheid en verenigbaarheid met het gemeenschapsrecht (genoemd artikel 101 VWEU) inzake mededinging na te gaan [...]:

      [weergave van artikel 9 van wet nr. 112/1963]

      [weergave van de artikelen 14, eerste alinea, en 17 van wet nr. 616 houdende nadere voorschriften voor de toepassing van de wet van 3 februari 1963, nr. 112, houdende voorschriften ter bescherming van de titel en het beroep van geoloog]

      [weergave van de artikelen 6 en 7 van de gedragscode]

      [weergave van artikel 17 van de gedragscode]. Op dit punt wordt het Hof [...] meer bepaald verzocht [...] uitspraak te doen over de eventuele strijd met artikel 101 VWEU van wetsbesluit nr. 223/2006 – met een numeriek-chronologisch systeem dat zowel nationaal als communautair het enige historische en wettige systeem is – als bepaling van geldend recht die in haar geheel verbindend is en die duidelijk in geen enkel opzicht afbreuk doet aan de kenbaarheid en de verbindendheid van de rechtsnorm.

      [weergave van de artikelen 18 en 19 van de gedragscode]

      in verbinding met:

      • verordening [...] nr. 2137/85 [...] ter facilitering of ontwikkeling van de economische activiteiten van hun leden, waarin in de zesde overweging van de considerans is uiteengezet dat de daarin opgenomen bepalingen „de toepassing, op nationaal niveau, van de wettelijke en/of deontologische voorschriften inzake de voorwaarden voor de uitoefening van een economische werkzaamheid of van een beroep onverlet laat”;

      • [weergave van punt 43 van de considerans van richtlijn 2005/36/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 september 2005 betreffende de erkenning van beroepskwalificaties (PB L 255, blz. 22)];

      • [weergave van punt 115 van de considerans van richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (PB L 376, blz. 36)].

      Tot slot wordt Hof [...] verzocht zich uit te spreken over de verenigbaarheid met artikel 101 VWEU van het hierboven omschreven duidelijke onderscheid dat vanuit het oogpunt van het recht en de beroepsorganisatie wordt gemaakt tussen een onderneming die beroepsmatige activiteiten verricht en een handelsonderneming en tussen concurrentie binnen de beroepsgroep en concurrentie op handelsniveau.

   2. 1. Verbiedt en/of staat artikel 101 VWEU, of een andere Europese bepaling, eraan in de weg dat wordt verwezen naar de aspecten prestige en waardigheid van het beroep – in casu dat van geoloog – bij de vaststelling van de honoraria voor de diensten?

      2. Moet artikel 101 VWEU, of een andere Europese bepaling, aldus worden opgevat dat de verwijzing naar de aspecten prestige en waardigheid van het beroep leidt tot beperkingen van de mededinging binnen de beroepsgroep?

      3. Volgt uit artikel 101 VWEU, of een andere Europese bepaling, dat de vereisten van prestige en waardigheid, die onderdeel zijn van de vaststelling van de honoraria van de professionele dienstverlener, in samenhang met tarieven ten aanzien waarvan uitdrukkelijk is vastgelegd dat daarvan naar beneden kan worden afgeweken – waarbij in aanmerking moet worden genomen dat in artikel 17 van [de gedragscode] uitdrukkelijk en formeel wordt verwezen naar de wettelijke bepalingen waarbij deze afwijking wordt toegestaan (wetsbesluit nr. 223/2006 [...]) –, kunnen worden aangemerkt als een aanzet tot mededingingsbeperkende gedragingen?

      4. Verbiedt artikel 101 VWEU, of een andere Europese bepaling, de verwijzing naar het beroepstarief – dat voor geologen door de Staat wordt vastgesteld bij ministerieel decreet van de minister van Justitie in samenspraak met de minister van Productieve Activiteiten en waarvan naar beneden kan worden afgeweken als gevolg van artikel 17 van de [...] gedragscode –, dat louter een technische en professionele verwijzingsmaatstaf is voor de vaststelling van de honoraria?

      5. Verbiedt artikel 101 VWEU, of een andere Europese bepaling, het directe verband tussen enerzijds de omvang van de prestaties en de vereisten van prestige en waardigheid, zoals onder meer gedefinieerd in de artikelen 6 en 7 van de [gedragscode], en anderzijds de vergoeding zoals voorzien in artikel 2233, [tweede alinea], van het burgerlijk wetboek, volgens hetwelk „de hoogte van de vergoeding [...] in elk geval gepast moet zijn in het licht van de omvang van de opdracht en de waardigheid van het beroep”?

      6. Moet dus de verwijzing naar artikel 2233, [tweede alinea], van het burgerlijk wetboek in het licht van artikel 101 VWEU als rechtmatig worden beschouwd en geacht worden geen mededingingsbeperkende gevolgen te hebben?

      7. Volgt uit artikel 101 VWEU, of een andere Europese bepaling, dat er op mededingingsgebied juridische gelijkheid moet zijn tussen, enerzijds, beroepsorden, zoals in casu die van de geologen, die om institutionele redenen onder specifieke regelgeving van de staat vallen, en, anderzijds, de mededingingsregelingen en concentraties van handelsondernemingen die mededingingsbeperkende overeenkomsten opleveren?

      8. Staat artikel 101 VWEU, of een andere Europese bepaling, toe dat er een gelijkschakeling plaatsvindt tussen een bijdrage aan de beroepsorde – die om operationele en institutionele redenen wordt geheven – en de verkoop van goederen en diensten en de economische winst behaald door middel van mededingingsbeperkende gedragingen van concentraties van commerciële ondernemingen?

      9. Rechtvaardigt artikel 101 VWEU, of een andere Europese bepaling, de toepassing van een sanctie in de onderhavige zaak?

      10. Wettigt artikel 101 VWEU, of een andere Europese bepaling, de onderwerping aan de gedwongen heffing van een bijdrage aan de beroepsorde, die bij wet is voorgeschreven, waarbij deze vergoeding op gelijke voet wordt geplaatst als winst of inkomsten uit mededingingsverstorende economische en handelsactiviteiten?’

3. 1. Subsidiair, voor zover het Hof [...] op de vraag naar de uitlegging van artikel 267, derde alinea, VWEU in die zin antwoordt dat de nationale procesregels geen invloed hebben en dat de nationale rechter verplicht is assistentie te verlenen, en op de door appellante opgeworpen prejudiciële vraag antwoordt dat de gestelde vraag te onduidelijk geformuleerd is, wordt de prejudiciële vraag gesteld of de communautaire mededingingsregels en beroepsregels, en meer bepaald de door appellante in haar vraag aangevoerde communautaire bepalingen, in de weg staan aan de vaststelling van gedragscodes voor beroepsgroepen die de honoraria afmeten aan de waardigheid en het prestige van het beroep en de kwaliteit en omvang van de geleverde dienst, met als gevolg dat honoraria die zich beneden het minimumtarief bevinden (en dus concurrerender zijn) disciplinair zouden kunnen wordt bestraft wegens schending van de gedragsregels?

   2. Subsidiair, voor zover het Hof op de vraag naar de uitlegging van artikel 267, derde alinea, VWEU in die zin antwoordt dat de nationale procesregels geen invloed hebben en dat de nationale rechter verplicht is assistentie te verlenen, en op de door appellante opgeworpen prejudiciële vraag antwoordt dat de gestelde vraag te onduidelijk geformuleerd is, wordt de prejudiciële vraag gesteld of het communautaire mededingingsrecht, en meer bepaald de bepaling die mededingingsbeperkende overeenkomsten verbiedt, aldus kan worden uitgelegd dat een mededingingsregeling de vorm kan aannemen van gedragsregels die door een beroepsorde worden vastgesteld, wanneer deze regels, door de waardigheid en het prestige van het beroep alsook de kwaliteit en de omvang van de geleverde dienst te vermelden als parameters voor de vaststelling van de honoraria van de professionele dienstverlener, het effect sorteren dat niet van de minimumtarieven mag worden afgeweken en dus een mededingingsbeperkend gevolg kunnen hebben wegens genoemde onmogelijkheid om af te wijken?

   3. Subsidiair, voor zover het Hof op de vraag naar de uitlegging van artikel 267, derde alinea, VWEU in die zin antwoordt dat de nationale procesregels geen invloed hebben en dat de nationale rechter verplicht is assistentie te verlenen, en op de door appellante opgeworpen prejudiciële vraag antwoordt dat de gestelde vraag te onduidelijk geformuleerd is, wordt de prejudiciële vraag gesteld of, wanneer het nationale recht strengere regels ter bescherming van de mededinging kent dan het communautaire recht, meer bepaald door vast te leggen dat van de minimumtariefschalen kan worden afgeweken, terwijl het communautaire recht nog steeds onder bepaalde voorwaarden de onmogelijkheid om van de minimumtarieven af te wijken lijkt toe te staan, en wanneer dus een gedraging van de beroepsorde gebiedt dat niet van de minimumtarieven wordt afgeweken, naar nationaal recht een mededingingsbeperkende overeenkomst is, terwijl zij dat mogelijk niet is naar communautair recht, het communautaire mededingingsrecht, en met name de communautaire regels inzake mededingingsregelingen, zich verzetten tegen het gevolg dat dan intreedt, namelijk dat een bepaalde gedraging als een mededingingsbeperkende overeenkomst kan worden bestraft op basis van het nationale recht, maar niet tevens op basis van het communautaire recht, telkens wanneer de nationale regels ter bescherming van de mededinging strenger zijn dan de communautaire?”

Beantwoording van de prejudiciële vragen

Kosten

58 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.