Arrest van het Hof (Vierde kamer) van 5 december 2013

De vraag of sprake is van een beperking van de vrijheid van vestiging

Volgens vaste rechtspraak vormt een beperking in de zin van artikel 49 VWEU een nationale regeling die, zelfs wanneer zij zonder discriminatie op grond van nationaliteit van toepassing is, toch de uitoefening van de in het Verdrag gewaarborgde vrijheid van vestiging door burgers van de Europese Unie kan belemmeren of minder aantrekkelijk maken (zie in die zin arresten van 14 oktober 2004, Commissie/Nederland, C-299/02, Jurispr. blz. I-9761, punt 15, en 21 april 2005, Commissie/Griekenland, C-140/03, Jurispr. blz. I-3177, punt 27).

Zoals uit het hierboven uiteengezette nationale rechtskader volgt, kan een apotheker die voornemens is zich te vestigen in Italië ervoor kiezen om ofwel een voorafgaande vergunning aan te vragen en deze eventueel te verkrijgen, ofwel een parafarmaceutisch verkooppunt te openen, waarvoor hij in dat geval geen vergunning hoeft aan te vragen.

Wat de eerste optie betreft, heeft het Hof reeds eraan herinnerd dat het vereiste van een voorafgaande vergunning in beginsel een beperking vormt van de vrijheid van vestiging in de zin van artikel 49 VWEU (zie beschikking van 17 december 2010, Polisseni, C‑217/09, punt 16, en beschikking van de president van het Hof van 29 september 2011, Grisoli, C‑315/08, punt 23).

In de zaken in het hoofdgeding is evenwel sprake van de tweede optie. Dienaangaande moet worden nagegaan of een nationale regeling waarbij een apotheker die onderdaan is van een andere lidstaat en die eigenaar is van een parafarmaceutisch verkooppunt, verbod wordt gesteld om ook enkel op recept verkrijgbare geneesmiddelen te verkopen die met name niet ten laste komen van de nationale gezondheidsdienst en die volledig door de koper worden betaald, een beperking van de vrijheid van vestiging oplevert.

Vastgesteld moet worden dat de exploitant van een parafarmaceutisch verkooppunt, voor zover hij – anders dan de eigenaar van een apotheek – die categorie geneesmiddelen niet mag verkopen, van bepaalde delen van de geneesmiddelenmarkt in Italië zal zijn uitgesloten en dus ook van de economische voordelen die daaruit voortvloeien.

Derhalve kan een dergelijke nationale regeling de vestiging op het Italiaanse grondgebied van een apotheker die onderdaan is van een andere lidstaat en die voornemens is in Italië een parafarmaceutisch verkooppunt te exploiteren, belemmeren of minder aantrekkelijk maken.

Bijgevolg vormt een nationale regeling als die in de hoofdgedingen een beperking van de vrijheid van vestiging in de zin van artikel 49 VWEU.

Rechtvaardiging van de beperking van de vrijheid van vestiging

Volgens vaste rechtspraak kunnen beperkingen van de vrijheid van vestiging die zonder discriminatie op grond van nationaliteit van toepassing zijn, hun rechtvaardiging vinden in dwingende redenen van algemeen belang, op voorwaarde dat zij geschikt zijn om de verwezenlijking van het nagestreefde doel te waarborgen en niet verder gaan dan noodzakelijk is om dat doel te bereiken (arresten van 10 maart 2009, Hartlauer, C-169/07, Jurispr. blz. I-1721, punt 44, en 19 mei 2009, Apothekerkammer des Saarlandes e.a., C-171/07 en C-172/07, Jurispr. blz. I-4171, punt 25).

In de eerste plaats staat in de hoofdgedingen vast dat de betrokken nationale regeling van toepassing is zonder discriminatie op grond van nationaliteit.

In de tweede plaats moet worden benadrukt dat het in het kader van een geding dat bij het Hof aanhangig is gemaakt krachtens artikel 267 VWEU, aan de verwijzende rechter staat om de doelstellingen vast te stellen welke door de nationale wettelijke regeling daadwerkelijk worden nagestreefd en die mogelijkerwijs een beperking van de vrijheid van vestiging rechtvaardigen (zie in die zin arresten van 15 september 2011, Dickinger en Ömer, C-347/09, Jurispr. blz. I-8185, punt 51, en 24 januari 2013, Stanleybet International e.a., C 186/11 en C 209/11, punt 26).

Zoals uit de verwijzingsbeslissingen blijkt, wordt de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling geacht ervoor te zorgen dat de bevolking verzekerd is van een veilige en kwalitatief hoogstaande geneesmiddelenvoorziening, hetgeen tot de meer algemene doelstelling van de bescherming van de volksgezondheid behoort.

Uit artikel 52, lid 1, VWEU volgt dat de bescherming van de volksgezondheid beperkingen van de vrijheid van vestiging kan rechtvaardigen. Het belang van dit doel wordt bevestigd door artikel 168, lid 1, VWEU en artikel 35 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, op grond waarvan bij de bepaling en de uitvoering van elk beleid en elk optreden van de Unie met name een hoog niveau van bescherming van de menselijke gezondheid wordt verzekerd (zie arrest Blanco Pérez en Chao Gómez, reeds aangehaald, punten 63 en 65).

Bovendien heeft het Hof inzonderheid geoordeeld dat beperkingen van de vrijheid van vestiging kunnen worden gerechtvaardigd door het doel, een veilige en kwalitatief hoogstaande geneesmiddelenvoorziening van de bevolking te waarborgen (zie arrest Blanco Pérez en Chao Gómez, reeds aangehaald, punt 64 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Hieruit volgt dat de doelstelling van een dergelijke geneesmiddelenvoorziening een nationale regeling zoals die in het hoofdgeding kan rechtvaardigen.

In de derde plaats moet worden onderzocht of een dergelijke regeling geschikt is ter verwezenlijking van dit doel.

In dit verband zij er om te beginnen aan herinnerd dat voor de vestiging van apotheken op het Italiaanse grondgebied een regeling houdende een territoriale planning is ingevoerd volgens welke enerzijds het aantal aldaar gevestigde apotheken wordt beperkt en deze apotheken evenwichtig worden gespreid, en anderzijds voor de opening van een nieuwe apotheek de afgifte van een voorafgaande vergunning aan de eigenaar ervan vereist is.

Het Hof heeft geoordeeld dat een nationale regeling waarbij een dergelijke territoriale planning wordt ingesteld, in beginsel geschikt is ter bereiking van het doel, een veilige en kwalitatief hoogstaande geneesmiddelenvoorziening van de bevolking te waarborgen (zie in die zin arrest Blanco Pérez en Chao Gómez, reeds aangehaald, punt 94, en reeds aangehaalde beschikkingen Polisseni, punt 25, en Grisoli, punt 31).

Een dergelijke regeling kan immers onmisbaar blijken te zijn om eventuele leemten in de toegang tot de gezondheidszorg te dichten en overlappingen te voorkomen, zodat de gezondheidszorg passend tegemoet komt aan de behoeften van de bevolking, het gehele grondgebied bestrijkt en rekening houdt met geografisch geïsoleerde of anderszins benadeelde gebieden (zie in die zin reeds aangehaalde arresten Hartlauer, punt 52, en Blanco Pérez en Chao Gómez, punt 70).

Zoals het Hof heeft gepreciseerd zouden de apotheken bij het ontbreken van elke regulering voornamelijk te vinden zijn in de aantrekkelijk geachte plaatsen, zodat sommige andere, minder aantrekkelijke plaatsen zouden kampen met onvoldoende apotheken om een veilige en kwalitatief hoogstaande farmaceutische zorg te verzekeren (arrest Blanco Pérez en Chao Gómez, reeds aangehaald, punt 73).

In die omstandigheden kan een lidstaat van mening zijn dat het risico bestaat dat er in sommige delen van zijn grondgebied te weinig apotheken zullen zijn en er dus geen veilige en kwalitatief hoogstaande geneesmiddelenvoorziening is gewaarborgd, en kan deze lidstaat om die reden een territoriale planning van de apotheken vaststellen (zie in die zin arrest Blanco Pérez en Chao Gómez, reeds aangehaald, punt 75).

Vervolgens moet worden onderstreept dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling bepaalt dat de distributie van alle geneesmiddelen die enkel op recept verkrijgbaar zijn, uitsluitend aan de apotheken wordt voorbehouden.

Indien de door verzoeksters in het hoofdgeding bepleite situatie wordt aanvaard en het dus zou zijn toegestaan om geneesmiddelen waarvoor een recept is vereist te verkopen in de parafarmaceutische verkooppunten, zou dit ertoe leiden dat deze geneesmiddelen kunnen worden verhandeld los van het vereiste van territoriale planning. Geïnteresseerden zouden zich dan overal en volgens hun eigen keuze kunnen vestigen.

In dat geval is het niet uitgesloten dat die mogelijkheid ertoe leidt dat de parafarmaceutische verkooppunten zich concentreren op plaatsen waarvan wordt aangenomen dat zij het meest winstgevend – en dus het meest aantrekkelijk – zijn, waardoor het gevaar bestaat dat het cliënteel van de in die gebieden gevestigde apotheken afneemt en hun inkomsten aldus aanzienlijk verminderen, te meer daar de apotheken aan een aantal specifieke verplichtingen met betrekking tot hun bedrijfsvoering zijn onderworpen.

Een dergelijk inkomensverlies kan niet alleen een vermindering meebrengen van de kwaliteit van de dienst die de apotheken het publiek verstrekken, maar kan in voorkomend geval zelfs tot de definitieve sluiting van sommige apotheken leiden, waardoor er in sommige delen van het grondgebied te weinig apotheken zijn en aldaar een veilige en kwalitatief hoogstaande geneesmiddelenvoorziening bijgevolg niet meer verzekerd is.

Uit het voorgaande volgt dat de in punt 51 van het onderhavige arrest vermelde mogelijkheid negatieve gevolgen zou hebben voor de doeltreffendheid van het volledige systeem van planning van de apotheken, en dus voor stabiliteit ervan.

In die omstandigheden is de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling die de distributie van enkel op recept verkrijgbare geneesmiddelen, daaronder begrepen de geneesmiddelen die niet door de nationale gezondheidsdienst worden vergoed en die geheel door de koper worden betaald, uitsluitend voorbehoudt aan apotheken, waarvan de vestiging aan een regeling inzake territoriale planning is onderworpen, geschikt is ter verwezenlijking van het doel een veilige en kwalitatief hoogstaande geneesmiddelenvoorziening van de bevolking te verzekeren, en dus de bescherming van de volksgezondheid te waarborgen.

De Italiaanse regering vreest dat het ontbreken van een nationale regeling als die in het hoofdgeding tot overmatig medicijngebruik zou leiden. Die vrees is echter ongegrond.

Het aantal vestigingen waar alleen op recept verkrijgbare geneesmiddelen worden verkocht, met inbegrip van de geneesmiddelen die niet ten laste komen van de nationale gezondheidsdienst en die volledig door de koper worden bekostigd, is in dit verband immers van weinig belang. Aangezien enkel artsen een recept voor die geneesmiddelen kunnen afgeven, hebben noch de exploitanten van een apotheek noch die van een parafarmaceutisch verkooppunt hoe dan ook een rechtstreekse invloed op de omvang van de verkoop van die geneesmiddelen en kunnen zij dus niet bijdragen tot een eventueel overmatig gebruik ervan.

In de vierde plaats, ten slotte, moet worden onderzocht of de beperking van de vrijheid van vestiging niet verder gaat dan noodzakelijk is om het nagestreefde doel te bereiken, anders gezegd of er ter bereiking daarvan geen maatregelen zijn die de vrijheid van vestiging minder belemmeren.

Dienaangaande moet allereerst de vaste rechtspraak van het Hof in herinnering worden geroepen volgens welke bij de beoordeling van de eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel op het gebied van de volksgezondheid rekening dient te worden gehouden met de omstandigheid dat de lidstaat kan beslissen welk niveau van bescherming van de volksgezondheid hij wenst en hoe dit dient te gebeuren. Aangezien dit niveau per lidstaat kan verschillen, beschikken de lidstaten over een beoordelingsmarge (zie arrest van 11 september 2008, Commissie/ Duitsland, C-141/07, Jurispr. blz. I-6935, punt 51; arrest Apothekerkammer des Saarlandes e.a., reeds aangehaald, punt 19, en arrest Blanco Pérez en Chao Gómez, reeds aangehaald, punt 44).

Bovendien moeten de lidstaten bij onzekerheid omtrent het bestaan en de omvang van risico’s voor de menselijke gezondheid beschermende maatregelen kunnen nemen, zonder te hoeven wachten totdat ten volle blijkt dat deze risico’s inderdaad bestaan en groot zijn. Inzonderheid kunnen de lidstaten maatregelen nemen die een risico voor de volksgezondheid – daaronder met name begrepen een risico voor een veilige en kwalitatief hoogstaande geneesmiddelenvoorziening van de bevolking – in de mate van het mogelijke beperken (zie reeds aangehaalde arresten Apothekerkammer des Saarlandes e.a., punt 30, en Blanco Pérez en Chao Gómez, punt 74).

De nationale regeling in het hoofdgeding behoudt de verkoop van geneesmiddelen waarvoor een recept is vereist, voor aan de apotheken. Deze categorie geneesmiddelen, waarvan de inname en het verbruik door de patiënt continu wordt gecontroleerd door een arts en die in de regel een grote impact op de gezondheid hebben, moet op een snelle, gemakkelijke en veilige wijze toegankelijk zijn.

Het in punt 53 van het onderhavige arrest vermelde gevaar voor een eventueel tekort aan apotheken in sommige delen van het grondgebied, waardoor een snelle en gemakkelijke toegang tot alleen op recept verkrijgbare geneesmiddelen aldaar niet meer is verzekerd, is dus reëel. Dat de maatregel tot liberalisering van de regeling tot spreiding van de apotheken zou worden beperkt tot enkel de via een recept gekochte geneesmiddelen die niet door de nationale gezondheidsdienst worden vergoed en die geheel door de koper worden betaald, kan dit risico niet verminderen.

In die omstandigheden lijkt de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling die door de betrokken lidstaat is ingevoerd en volgens welke het niet is toegestaan om in parafarmaceutische verkooppunten ook geneesmiddelen te verkopen waarvoor een recept is vereist, met name geneesmiddelen die niet door de nationale gezondheidsdienst worden vergoed en die volledig door de afnemer worden bekostigd, niet verder te gaan dan noodzakelijk is ter verwezenlijking van het doel, een veilige en kwalitatief hoogstaande geneesmiddelenvoorziening van de bevolking te waarborgen, aangezien deze regeling het in het vorige punt van het onderhavige arrest genoemde risico aanzienlijk vermindert.

Bovendien blijkt uit geen enkel gegeven in het dossier met welk ander systeem dat risico even doeltreffend zou kunnen worden verminderd.

Uit alle voorgaande overwegingen volgt dat het systeem dat door de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling is ingevoerd, wordt gerechtvaardigd door de doelstelling een veilige en kwalitatief hoogstaande geneesmiddelenvoorziening van de bevolking te verzekeren, geschikt is ter verwezenlijking van deze doelstelling en niet verder lijkt te gaan dan noodzakelijk is om die doelstelling te bereiken.

Uit een en ander volgt dat op de gestelde vraag moet worden geantwoord artikel 49 VWEU aldus moet worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een nationale regeling, zoals die welke aan de orde is in het hoofdgeding, die een bevoegde apotheker die is ingeschreven bij de beroepsorde maar die geen in het vestigingsplan opgenomen apotheek bezit, niet toestaat dat hij in zijn parafarmaceutisch verkooppunt ook enkel op recept verkrijgbare geneesmiddelen die niet ten laste komen van de nationale gezondheidsdienst en die volledig door de koper worden betaald, distribueert aan het publiek.