Hof van Justitie EU 12-12-2013 ECLI:EU:C:2013:820 C-292/12

Richtlijn 2008/98

Richtlijn 2006/12/EG van het Europees Parlement en de Raad van 5 april 2006 betreffende afvalstoffen (PB L 114, blz. 9) is overeenkomstig artikel 41 van richtlijn 2008/98 ingetrokken en vervangen door deze richtlijn met ingang van 12 december 2010; verwijzingen naar de eerste richtlijn gelden als verwijzingen naar de tweede.

De punten 6, 8, 31 en 32 van de considerans van richtlijn 2008/98 luiden:

Elk afvalstoffenbeleid moet in de eerste plaats tot doel hebben de negatieve gevolgen van de productie en het beheer van afvalstoffen voor menselijke gezondheid en milieu tot een minimum te beperken. Het afvalstoffenbeleid moet ook gericht zijn op vermindering van het gebruik van hulpbronnen en de praktische toepassing van de afvalstoffenhiërarchie bevorderen.

[...]

[...] Voorts dient de nuttige toepassing van afvalstoffen en het gebruik van door nuttige toepassing verkregen materialen te worden bevorderd teneinde de natuurlijke hulpbronnen te beschermen. [...]

[...]

De afvalhiërarchie legt doorgaans een volgorde van prioriteiten vast met betrekking tot de vraag wat over het geheel genomen de beste milieuoptie in de afvalwetgeving en het afvalbeleid is, maar voor specifieke afvalstromen kan het noodzakelijk zijn ervan af te wijken, als zulks gerechtvaardigd wordt door overwegingen van onder meer technische uitvoerbaarheid, economische haalbaarheid en milieubescherming.

Teneinde de Gemeenschap als geheel in staat te stellen om zelfvoorzienend te worden op het gebied van afvalverwijdering en de nuttige toepassing van gemengd stedelijk afval, ingezameld bij particuliere huishoudens, en de lidstaten in staat te stellen om ieder voor zich dat doel te benaderen, is het noodzakelijk dat wordt voorzien in een samenwerkingsnetwerk voor verwijderingsinstallaties en van installaties voor de nuttige toepassing van gemengd stedelijk afval, ingezameld bij particuliere huishoudens, rekening houdend met de geografische omstandigheden en de behoefte aan gespecialiseerde installaties voor bepaalde types afvalstoffen.”

Volgens artikel 1 van deze richtlijn worden daarbij „maatregelen vastgesteld ter bescherming van het milieu en de menselijke gezondheid door preventie of beperking van de negatieve gevolgen van de productie en het beheer van afvalstoffen, ter beperking van gevolgen in het algemeen van het gebruik van hulpbronnen en ter verbetering van de efficiëntie van het gebruik ervan.”

Artikel 3 van deze richtlijn geeft voor de toepassing ervan met name de volgende definities:

1. ‚afvalstoffenbeheer’: inzameling, vervoer, nuttige toepassing en verwijdering van afvalstoffen, [...]

2. ‚inzameling’: het verzamelen van afvalstoffen, inclusief de voorlopige sortering en de voorlopige opslag van afvalstoffen, om deze daarna te vervoeren naar een afvalverwerkingsinstallatie;

3. ‚gescheiden inzameling’: de inzameling waarbij een afvalstroom gescheiden wordt naar soort en aard van het afval om een specifieke behandeling te vergemakkelijken;

[...]

1. ‚verwerking’: nuttige toepassing of verwijdering, met inbegrip van aan toepassing of verwijdering voorafgaande voorbereidende handelingen;

2. ‚nuttige toepassing’: elke handeling met als voornaamste resultaat dat afvalstoffen een nuttig doel dienen door hetzij in de betrokken installatie, hetzij in de ruimere economie andere materialen te vervangen die anders voor een specifieke functie zouden zijn gebruikt, of waardoor de afvalstof voor die functie wordt klaargemaakt. [...]

[...]

1. ‚recycling’: elke nuttige toepassing waardoor afvalstoffen opnieuw worden verwerkt tot producten, materialen of stoffen, voor het oorspronkelijke doel of voor een ander doel. Dit omvat het opnieuw bewerken van organisch afval, maar het omvat niet energieterugwinning, noch het opnieuw bewerken tot materialen die bestemd zijn om te worden gebruikt als brandstof of als opvulmateriaal;

[...]

1. ‚verwijdering’: iedere handeling die geen nuttige toepassing is zelfs indien de handeling er in tweede instantie toe leidt dat stoffen of energie worden teruggewonnen. [...]

2. ‚beste beschikbare technieken’: beste beschikbare technieken in de zin van artikel 2, punt 11, van richtlijn 96/61/EG [van de Raad van 24 september 1996 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (PB L 257, blz. 26)].”

Dit laatste begrip dient krachtens artikel 22, tweede alinea, van richtlijn 2008/1/EG van het Europees Parlement en de Raad van 15 januari 2008 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (PB L 24, blz. 8) thans te worden gedefinieerd onder verwijzing naar deze laatste richtlijn, waarbij richtlijn 96/61 is ingetrokken en vervangen. Artikel 2, punt 12, van richtlijn 2008/1 geeft de volgende definitie:

„‚beste beschikbare technieken’: het meest doeltreffende en geavanceerde ontwikkelingsstadium van de activiteiten en exploitatiemethoden, waarbij de praktische bruikbaarheid van speciale technieken om in beginsel het uitgangspunt voor de emissiegrenswaarden te vormen is aangetoond, met het doel emissies en effecten op het milieu in zijn geheel te voorkomen, of wanneer dat niet mogelijk blijkt algemeen te beperken. [...]”

Artikel 4, lid 1, van richtlijn 2008/98 met het opschrift „Afvalhiërarchie” bepaalt:

„Bij het opstellen van wetgeving en beleidsinitiatieven voor de preventie en het beheer van afvalstoffen wordt als prioriteitsvolgorde de volgende afvalhiërarchie gehanteerd:

1. preventie;

2. voorbereiding voor hergebruik;

3. recycling;

4. andere nuttige toepassing, bv. energieterugwinning; en tevens

5. verwijdering.”

Hoofdstuk II van deze richtlijn, met de artikelen 8 tot en met 14 ervan, heeft als opschrift „Algemene voorschriften”. Artikel 10, betreffende nuttige toepassing, luidt:

„1.

De lidstaten nemen de maatregelen die nodig zijn om ervoor te zorgen dat afval overeenkomstig artikelen 4 en 13 handelingen voor nuttige toepassing ondergaat.

2.

Met het oog op de naleving van het bepaalde in lid 1 en om nuttige toepassing te faciliteren of te verbeteren, worden afvalstoffen gescheiden ingezameld indien zulks uitvoerbaar is op technisch, milieu‑ en economisch gebied, en niet gemengd met afvalstoffen of materialen die niet dezelfde eigenschappen hebben.”

Artikel 13 van deze richtlijn, met het opschrift „Bescherming van de menselijke gezondheid en het milieu”, bepaalt:

„De lidstaten nemen de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat het afvalstoffenbeheer geen gevaar oplevert voor de gezondheid van de mens en geen nadelige gevolgen heeft voor het milieu, met name:

1. zonder risico voor water, lucht, bodem, fauna en flora;

2. zonder geluids‑ of stankhinder te veroorzaken; en tevens

3. zonder schade te berokkenen aan natuur‑ en landschapsschoon.”

De artikelen 15 tot en met 22 van richtlijn 2008/98 vormen hoofdstuk III ervan, dat beheer van afvalstoffen betreft. Artikel 15, lid 4, ervan bepaalt:

„De lidstaten treffen de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat, op hun grondgebied, de inrichtingen of ondernemingen die beroepsmatig afvalstoffen inzamelen of vervoeren, het ingezamelde en vervoerde afval in overeenstemming met de bepalingen van artikel 13 afleveren bij de geschikte verwerkingsinstallaties.”

Artikel 16 van deze richtlijn, met het opschrift „Beginselen van zelfvoorziening en nabijheid”, luidt:

„1.

De lidstaten nemen passende maatregelen, in samenwerking met andere lidstaten wanneer zulks noodzakelijk of raadzaam is, om een adequaat geïntegreerd netwerk tot stand te brengen van afvalverwijderingsinstallaties en van installaties voor de nuttige toepassing van gemengd stedelijk afval, ingezameld van particuliere huishoudens, ook indien die inzameling dergelijk afval van andere producenten omvat, rekening houdend met de beste beschikbare technieken.

[...] De lidstaten kunnen tevens transport naar het buitenland van afval om milieuredenen beperken, zoals bepaald in verordening (EG) nr. 1013/2006 [van het Europees Parlement en de Raad van 14 juni 2006 betreffende de overbrenging van afvalstoffen (PB L 190, blz. 1)].

2.

Dit netwerk moet zo worden opgezet dat de Gemeenschap als geheel hierdoor zelfvoorzienend kan worden zowel voor afvalverwijdering als voor nuttige toepassing van afval als bedoeld in lid 1, en dat elke lidstaat afzonderlijk naar dat doel toe kan groeien, rekening houdend met de geografische omstandigheden en de behoefte aan gespecialiseerde installaties voor bepaalde soorten afval.

3.

Dit netwerk moet het mogelijk maken afval te verwijderen of afval als bedoeld in lid 1 nuttig toe te passen in een van de meest nabijgelegen daartoe geschikte installaties, met behulp van de meest geschikte methoden en technologieën, om een hoog niveau van bescherming van het milieu en de volksgezondheid te waarborgen.

4.

De beginselen van nabijheid en zelfvoorziening betekenen niet dat iedere lidstaat zelf over alle faciliteiten voor definitieve nuttige toepassing moet beschikken.”

Artikel 23, lid 1, eerste alinea, van richtlijn 2008/98 bepaalt:

„De lidstaten bepalen dat inrichtingen en ondernemingen die voornemens zijn afval te verwerken, daarvoor van de bevoegde instantie een vergunning dienen te verkrijgen.”

Artikel 26 van deze richtlijn luidt:

„Wanneer in de hierna volgende gevallen geen vergunningsvereisten gelden, zorgen de lidstaten ervoor dat de bevoegde instantie een register bijhoudt van:

1. inrichtingen of ondernemingen die op beroepsmatige basis afval inzamelen of vervoeren,

[...]”.

Verordening nr. 1013/2006

Verordening (EEG) nr. 259/93 van de Raad van 1 februari 1993 betreffende toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en uit de Europese Gemeenschap (PB L 30, blz. 1) is overeenkomstig artikel 61 van verordening nr. 1013/2006 ingetrokken en vervangen door deze verordening; verwijzingen naar de eerste verordening gelden als verwijzingen naar verordening nr. 1013/2006. Deze verordening is vastgesteld op basis van artikel 175, lid 1, EG, waarmee artikel 192 VWEU thans overeenkomt. Verordening nr. 259/93 berustte op artikel 130 S EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 175 EG).

De considerans van verordening nr. 1013/2006 bevat de volgende punten:

Hoofddoel en belangrijkste onderdeel van deze verordening is de bescherming van het milieu; de effecten van de verordening op de internationale handel zijn van bijkomend belang.

[...]

In het geval van overbrenging van voor verwijdering bestemde afvalstoffen en van niet in de bijlagen III, III A en III B vermelde, voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen is het wenselijk het toezicht en de controle optimaal te maken door voor die overbrenging voorafgaande schriftelijke toestemming te vereisen. Een dergelijke procedure dient ook te voorzien in een voorafgaande kennisgeving, zodat de bevoegde autoriteiten zich goed op de hoogte kunnen stellen en alle nodige maatregelen kunnen treffen ter bescherming van de gezondheid van de mens en het milieu. Voorts dienen deze autoriteiten de mogelijkheid te krijgen op goede gronden bezwaar te maken tegen de overbrenging.

In het geval van overbrenging van in de bijlagen III, III A en III B vermelde, voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen is het wenselijk te voorzien in een minimumniveau van toezicht en controle door te vereisen dat de overbrenging van bepaalde informatie vergezeld gaat.

[...]

In het geval van overbrenging van voor verwijdering bestemde afvalstoffen houden de lidstaten rekening met de beginselen van nabijheid, prioriteit voor hergebruik, terugwinning en zelfvoorziening op communautair en nationaal niveau overeenkomstig richtlijn 2006/12 [...], door conform het [EG-]Verdrag maatregelen te treffen om de overbrenging geheel of gedeeltelijk te verbieden of er stelselmatig bezwaar tegen te maken. Voorts dient rekening te worden gehouden met het voorschrift van richtlijn 2006/12 [...], dat de lidstaten een geïntegreerd en toereikend net van verwijderingsinrichtingen moeten opzetten, om de Gemeenschap als geheel zelfverzorgend op het gebied van afvalverwijdering te maken en de lidstaten in staat te stellen dit doel ook zelfstandig te bereiken, waarbij rekening wordt gehouden met geografische omstandigheden of met de behoefte aan speciale inrichtingen voor bepaalde soorten afval. [...]

In het geval van overbrenging van voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen, moeten de lidstaten ervoor kunnen zorgen dat de afvalbeheersinstallaties die onder richtlijn 96/61[...] vallen, de in die richtlijn gedefinieerde beste beschikbare technieken toepassen overeenkomstig de vergunning van de installatie. De lidstaten moeten er ook voor kunnen zorgen dat afvalstoffen worden behandeld conform de in de wetgeving van de Gemeenschap opgenomen juridisch bindende milieubeschermingsnormen voor handelingen die tot nuttige toepassing leiden en, gelet op artikel 7, lid 4, van richtlijn 2006/12[...], in overeenstemming met de afvalbeheersplannen die zijn opgesteld overeenkomstig die richtlijn, teneinde de in de wetgeving van de Gemeenschap opgenomen juridisch bindende verplichtingen inzake nuttige toepassing of hergebruik na te komen.

[...]”

Artikel 1 van verordening nr. 1013/2006 bepaalt:

„1.

In deze verordening worden de procedures en controleregelingen voor de overbrenging van afvalstoffen vastgelegd, naar gelang van de herkomst, de bestemming en de route van de overbrenging, het soort overgebrachte afvalstoffen en het soort behandeling dat de afvalstoffen op de plaats van bestemming ondergaan.

2.

Deze verordening is van toepassing op de overbrenging van afvalstoffen:

1. tussen lidstaten, binnen de Gemeenschap of met doorvoer via derde landen;

[...]”

Artikel 2, punten 4 en 6, van deze verordening verwijst inzake de definitie van de begrippen „verwijdering” respectievelijk „nuttige toepassing” naar de definities in richtlijn 2006/12, waarmee richtlijn 2008/98 thans overeenkomt. Punt 34 van hetzelfde artikel definieert het begrip „overbrenging” als het vervoer van voor nuttige toepassing of verwijdering bestemde afvalstoffen dat plaatsvindt of gepland is plaats te hebben tussen twee landen.

Titel II van deze verordening betreffende overbrengingen binnen de Europese Unie bevat de artikelen 3 tot en met 32 ervan. Artikel 3 bepaalt:

„1.

Overbrengingen van de volgende afvalstoffen vallen onder de procedure van voorafgaande schriftelijke kennisgeving en toestemming, als vastgelegd in deze titel:

1. indien bestemd voor verwijdering:

   alle afvalstoffen;

2. indien bestemd voor nuttige toepassing:

   1. de afvalstoffen van bijlage IV, inclusief inter alia de afvalstoffen die worden genoemd in de bijlagen II en VIII bij het Verdrag van Bazel [inzake de beheersing van de grensoverschrijdende overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen en de verwijdering ervan, gesloten op 22 maart 1989, goedgekeurd namens de Europese Economische Gemeenschap bij besluit 93/98/EEG van 1 februari 1993 van de Raad (PB L 39, blz. 1)];

   2. de afvalstoffen van bijlage IV A;

   3. de afvalstoffen die niet onder één code van bijlage III, III B, IV of IV A vallen;

   4. mengsels van afvalstoffen die niet onder één code van bijlage III, III B, IV of IV A vallen, tenzij zij staan vermeld in bijlage III A.

2.

Overbrengingen van de volgende voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen vallen onder de algemene informatieverplichtingen als vastgesteld in artikel 18, wanneer het om meer dan 20 kg gaat:

1. afvalstoffen van bijlage III of III B;

2. mengsels die niet onder één code van bijlage III vallen, van twee of meer soorten afvalstoffen van bijlage III, mits de samenstelling van deze mengsels geen gevaar vormt voor de milieuhygiënisch verantwoorde nuttige toepassing ervan en mits deze mengsels overeenkomstig artikel 58 vermeld zijn in bijlage III A.

[...]

5.

Overbrengingen van gemengd stedelijk afval [...] ingezameld van particuliere huishoudens, ook indien die inzameling dergelijk afval van andere producenten omvat, naar inrichtingen voor nuttige toepassing of verwijdering vallen volgens deze verordening onder dezelfde bepalingen als overbrengingen van voor verwijdering bestemd afval.”

De in artikel 3 van verordening nr. 1013/2006 vermelde bijlagen erbij betreffen in wezen de volgende afvalstoffen:

• bijlage III, de zogenoemde „‚groene’ lijst van afvalstoffen”, noemt de ongevaarlijke afvalstoffen die zijn bestemd voor nuttige toepassing;

• bijlage III A bevat een lijst van mengsels van twee of meer afvalstoffen van bijlage III die niet onder een code vallen;

• bijlage III B betreft andere ongevaarlijke afvalstoffen die zijn bestemd voor nuttige toepassing in afwachting van opneming in de relevante bijlagen bij voormeld verdrag van Bazel van 22 maart 1989 of besluit C(2001)107/definitief van de Organisatie van Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) betreffende de wijziging van OESO-besluit C(92)39/def. inzake controle van grensoverschrijdende bewegingen van afvalstoffen bestemd voor handelingen van nuttige toepassing;

• bijlage IV, de zogenaamde „‚oranje’ lijst van afvalstoffen”, noemt de gevaarlijke afvalstoffen die zijn bestemd voor nuttige toepassing, en

• bijlage IV A is bestemd om de lijst te bevatten van afvalstoffen opgenomen in bijlage III, maar waarvoor de procedure van voorafgaande schriftelijke kennisgeving en toestemming geldt.

De artikelen 11, 12, en 18 van dezelfde verordening luiden als volgt:

„ Artikel 11 Bezwaren tegen een overbrenging van voor verwijdering bestemde afvalstoffen

1.

Wanneer een kennisgeving inzake een geplande overbrenging van voor verwijdering bestemde afvalstoffen wordt gedaan, kunnen de bevoegde autoriteiten van verzending en van bestemming, [...] met redenen omklede bezwaren indienen op een of meer van de volgende gronden en in overeenstemming met het Verdrag:

1. de geplande overbrenging of de geplande verwijdering is niet in overeenstemming met maatregelen die op communautair en nationaal niveau zijn genomen om de beginselen van nabijheid, voorrang voor nuttige toepassing en zelfverzorging overeenkomstig richtlijn 2006/12[...] hun beslag te geven en die gericht zijn op het geheel of gedeeltelijk verbieden van overbrenging van afvalstoffen of op het stelselmatig bezwaar daartegen maken; of

[...]

Artikel 12 Bezwaren tegen een transport van voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen

1.

Wanneer een kennisgeving inzake een gepland transport van voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen wordt gedaan, kunnen de bevoegde autoriteiten van verzending en van bestemming [...] met redenen omklede bezwaren indienen op een of meer van de volgende gronden en in overeenstemming met het Verdrag:

[...]

Artikel 18 Afvalstoffen die van bepaalde informatie vergezeld dienen te gaan

1.

Voor afvalstoffen als bedoeld in artikel 3, leden 2 en 4, die bestemd zijn voor transport gelden de volgende procedures:

1. teneinde ertoe bij te dragen dat transporten van dergelijke afvalstoffen beter kunnen worden gevolgd, zorgt de onder de rechtsmacht van het land van verzending vallende opdrachtgever voor de overbrenging ervoor dat de afvalstoffen vergezeld gaan van de in bijlage VII genoemde informatie;

2. bijlage VII wordt door de opdrachtgever van de overbrenging ondertekend voordat de overbrenging plaatsvindt en wordt door de inrichting van nuttige toepassing of het laboratorium en de ontvanger ondertekend wanneer zij de betrokken afvalstoffen ontvangen.

2.

Het in bijlage VII bedoelde contract tussen de opdrachtgever van de overbrenging en de ontvanger voor de nuttige toepassing van de afvalstoffen dient bij de aanvang van de overbrenging juridisch bindend te zijn en dient een verplichting te bevatten voor de opdrachtgever van de overbrenging, of, wanneer deze de overbrenging of de nuttige toepassing niet kan voltooien (bv. insolventie), voor de ontvanger, om, indien de overbrenging of de nuttige toepassing niet op de geplande wijze kunnen worden voltooid of indien een illegale overbrenging heeft plaatsgevonden:

1. de afvalstoffen terug te nemen of ervoor te zorgen dat ze op een andere wijze nuttig worden toegepast en

2. indien nodig te zorgen voor de tussentijdse opslag ervan.

Op verzoek van de betrokken bevoegde autoriteit verstrekt de opdrachtgever of de ontvanger van de overbrenging een afschrift van het contract.

3.

De lidstaten kunnen conform de nationale wetgeving met het oog op controle, handhaving, planning en statistische doeleinden, informatie, zoals omschreven in lid 1, vereisen over transporten waarop dit artikel van toepassing is.

[...]”

Eerste vraag voor zover zij de artikelen 35 VWEU en 36 VWEU betreft, en vierde vraag

Om te beginnen kan het Hof bepalingen van Unierecht waarnaar de verwijzende rechter in zijn prejudiciële vragen niet heeft verwezen, in aanmerking nemen om deze rechter nuttige uitleggingsgegevens te verschaffen (zie in die zin arrest van 26 februari 2008, Mayr, C-506/06, Jurispr. blz. I-1017, punt 43 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Dienaangaande dient te worden vastgesteld dat het antwoord op de eerste vraag, voor zover zij de artikelen 35 VWEU en 36 VWEU betreft, leidt tot onderzoek van de eventuele gevolgen van verordening nr. 1013/2006 in een situatie als in het hoofdgeding.

Het Hof stelde namelijk vast dat verordening nr. 1013/2006 net als haar voorgangster, verordening nr. 259/93, de invoering van een geharmoniseerd stelsel van procedures beoogt waarmee het verkeer van afvalstoffen kan worden beperkt om het milieu te beschermen (zie in die zin arrest van 8 september 2009, Commissie/Parlement en Raad, C-411/06, Jurispr. blz. I-7585, punt 72). De verenigbaarheid van een nationale maatregel betreffende afvaloverbrenging met de artikelen 34 VWEU tot en met 36 VWEU hoeft dus niet ook te worden getoetst (zie in die zin arrest van 13 december 2001, DaimlerChrysler, C-324/99, Jurispr. blz. I-9897, punt 46).

Derhalve dient voor een nuttig antwoord aan de verwijzende rechter ervan te worden uitgegaan dat hij met zijn eerste vraag, voor zover zij de artikelen 35 VWEU en 36 VWEU betreft, en met zijn vierde vraag in wezen wenst te vernemen of het in verordening nr. 1013/2006 juncto artikel 16 van richtlijn 2008/98 bepaalde aldus moet worden uitgelegd dat een lokaal lichaam de onderneming die de concessie voor diensten van inzameling en vervoer van op zijn grondgebied geproduceerd afval krijgt, mag verplichten om bepaalde soorten ingezamelde afvalstoffen te leveren aan de exploitant van de meest nabijgelegen, daartoe geschikte verwerkingsinstallatie die in dezelfde lidstaat als dat lichaam is gevestigd, waardoor wordt verhinderd dat de betrokken afvalstoffen voor verwerking naar een andere lidstaat worden overgebracht.

Verordening nr. 1013/2006 is volgens artikel 1, lid 2, ervan van toepassing op de overbrenging van afvalstoffen, met name tussen lidstaten, met uitzondering van de overbrenging van afvalstoffen die vallen onder de in lid 3 van dit artikel vermelde bijzondere gevallen of bijzondere regelingen die buiten het hoofdgeding vallen.

Afvaloverbrenging tussen lidstaten valt krachtens artikel 3 van deze verordening hetzij onder de procedure van voorafgaande schriftelijke kennisgeving en toestemming, die is geregeld bij de artikelen 4 tot en met 17 van deze verordening, die van toepassing zijn op voor verwijdering bestemde afvalstoffen en voor nuttige toepassing bestemde gevaarlijke afvalstoffen, hetzij onder de algemene informatievereisten die bij artikel 18 ervan zijn vastgesteld, dat in beginsel slechts geldt voor ongevaarlijke afvalstoffen die bestemd zijn voor nuttige toepassing.

Uit de artikelen 11, 12 en 18 van verordening nr. 1013/2006 volgt dat de lidstaten verschillende prerogatieven of verplichtingen hebben inzake enerzijds de overbrenging tussen lidstaten van voor verwijdering bestemde afvalstoffen en anderzijds de overbrenging van voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen. Voorts vallen overbrengingen van gemengd stedelijk afval, ingezameld bij particuliere huishoudens en bij andere producenten, naar inrichtingen voor nuttige toepassing of verwijdering volgens artikel 3, lid 5, van deze verordening onder dezelfde bepalingen als overbrengingen van voor verwijdering bestemd afval.

Volgens de verwijzingsbeslissing moet op het grondgebied van het Sillamäe Linnavalitsus ingezameld gemengd stedelijk afval krachtens punt 3.5 van het bestek worden vervoerd naar de installatie van Sillamäe. Dit afval valt, zoals in het vorige punt net is opgemerkt, voor de toepassing van verordening nr. 1013/2006 hoe dan ook onder de groep van voor verwijdering bestemde afvalstoffen.

Industrieel afval en bouwafval, die naar de installatie van Uikala moeten worden vervoerd, kunnen, gelet op de afvalhiërarchie in de zin van artikel 4 van richtlijn 2008/98, hetzij voor nuttige toepassing, hetzij voor verwijdering zijn bestemd. Dus moet worden nagegaan of de bepalingen van verordening nr. 1013/2006 die van toepassing zijn op overbrengingen tussen lidstaten van voor verwijdering bestemde afvalstoffen en van voor nuttige verwerking bestemde afvalstoffen, een verplichting in de zin van punt 3.5 van het bestek toestaan.

Wat in de eerste plaats het voor verwijdering bestemde afval en het gemengd stedelijk afval betreft, volgt uit artikel 11, lid 1, sub a, van verordening nr. 1013/2006, gelezen tegen de achtergrond van punt 20 van de considerans ervan, en uit artikel 16 van richtlijn 2008/98 dat de lidstaten, met het oog op de toepassing van de beginselen van nabijheid, voorrang voor nuttige toepassing en zelfvoorziening overeenkomstig richtlijn 2008/98, maatregelen van algemene strekking kunnen nemen tot beperking van de overbrenging van deze afvalstoffen tussen lidstaten, in de vorm van een algemeen of gedeeltelijk verbod op overbrenging.

Naar analogie volgt uit de punten 37 tot en met 42 van het arrest van 23 mei 2000, Sydhavnens Sten & Grus (C-209/98, Jurispr. blz. I-3743), dat de verplichting die een lokaal lichaam oplegt aan de met de afvalinzameling op zijn grondgebied belaste onderneming om bepaalde soorten afvalstoffen toe te vertrouwen aan een in dezelfde lidstaat gelegen verwerkingsinstallatie, overeenkomt met een in artikel 11, lid 1, sub a, van verordening nr. 1013/2006 bedoelde maatregel van algemene strekking tot verbod van overbrenging van de betrokken afvalstoffen naar andere installaties, indien de producenten van deze afvalstoffen zelf deze afvalstoffen ofwel aan deze onderneming ofwel aan deze installatie moesten toevertrouwen.

Deze maatregel is dus verenigbaar met deze verordening voor zover hij ertoe strekt met name de beginselen van nabijheid en zelfvoorziening in de zin van artikel 16 van richtlijn 2008/98 toe te passen.

De lidstaten moeten krachtens artikel 16 van richtlijn 2008/98 een adequaat geïntegreerd netwerk tot stand brengen van afvalverwijderingsinstallaties en van installaties voor de nuttige toepassing van ingezameld gemengd stedelijk afval, rekening houdend met de beste beschikbare technieken, waarbij zij dit netwerk met name aldus opzetten dat zij individueel zelfvoorzienend voor afvalverwerking worden en dat deze verwerking kan plaatsvinden in een van de bij de productie ervan meest nabijgelegen daartoe geschikte installaties.

De lidstaten beschikken voor de totstandbrenging van een dergelijk geïntegreerd netwerk over een beoordelingsmarge bij de keuze van de territoriale basis die zij geschikt achten om op nationaal niveau zelfverzorgend te worden op het gebied van afvalverwijderingscapaciteit (zie naar analogie betreffende artikel 5 van richtlijn 2006/12, arrest van 4 maart 2010, Commissie/Italië, C-297/08, Jurispr. blz. I-1749, punt 62).

Het Hof heeft er evenwel op gewezen dat, inzake in het bijzonder geschikte stimulerende maatregelen tot rationalisatie van afvalinzameling, -sortering en ‑verwerking, de lidstaten in dit kader als een van de belangrijkste met name via de ter zake bevoegde lokale lichamen te nemen maatregelen een zo dicht mogelijk bij de productie van deze stoffen, in het bijzonder van gemengd stedelijk afval, gelegen verwerkingslocatie moeten vinden, om het vervoer ervan zoveel mogelijk te beperken (zie naar analogie arrest Commissie/Italië, reeds aangehaald, punten 64, 66 en 67 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

De autoriteiten van de lidstaten kunnen het in artikel 16 van richtlijn 2008/98 bedoelde afvalbeheer aldus regelen of organiseren dat de afvalstoffen worden verwerkt in de meest nabijgelegen, daartoe geschikte installatie.

Inzake tot verwijdering bestemd afval en gemengd stedelijk afval, ingezameld bij particuliere huishoudens en in voorkomend geval bij andere producenten, mag een lidstaat, tot naleving van zijn verplichtingen krachtens artikel 16 van richtlijn 2008/98, de lokale lichamen die hij op geografisch niveau geschikt acht, dus bevoegdheden voor het beheer van op hun grondgebied geproduceerd afval verlenen, en kunnen deze lichamen in de uitoefening van hun bevoegdheden bepalen dat dit afval in de meest nabijgelegen installatie zal worden verwerkt.

Wat in de tweede plaats voor nuttige toepassing bestemd afval, ander dan gemengd stedelijk afval, betreft, kan de overbrenging ervan onder twee verschillende regelingen vallen. Enerzijds kunnen de bevoegde nationale autoriteiten volgens artikel 12, lid 1, van verordening nr. 1013/2006 evenwel slechts per geval, op precieze gronden betreffende één bepaalde overbrenging inzake bijvoorbeeld tekortkomingen of risico’s van de overbrenging zelf, de voorgenomen nuttige toepassing, de installatie van bestemming of de bij de verschillende verrichtingen betrokkenen, bezwaar indienen tegen de onder artikel 3, lid 1, sub b, van deze verordening vallende overbrengingen tussen lidstaten van afvalstoffen die onder de procedure van voorafgaande schriftelijke kennisgeving en toestemming vallen.

Anderzijds vereist artikel 18 van verordening nr. 1013/2006, dat van toepassing is op overbrengingen van afvalstoffen in de zin van artikel 3, lid 2, ervan, alleen dat de overgebrachte afvalstoffen vergezeld gaan van een standaardinformatiedocument op basis van een contract, dat moet voldoen aan bepaalde vereisten, en dat de lidstaten met het oog op controle, handhaving van deze verordening, planning en statistische doeleinden kunnen opvragen.

Onderzoek van de bepalingen van verordening nr. 1013/2006, die van toepassing zijn op de overbrenging tussen lidstaten van voor nuttige toepassing bestemd afval, ander dan gemengd stedelijk afval, wijst dus uit dat deze verordening een nationale autoriteit niet de mogelijkheid geeft om een maatregel van algemene strekking vast te stellen die tot gevolg heeft dat de overbrenging van dergelijke afvalstoffen naar andere lidstaten voor verwerking volledig of gedeeltelijk wordt verboden.

Blijkens punt 57 van het onderhavige arrest zou de verplichting die een lokaal lichaam oplegt aan de met de inzameling op zijn grondgebied van industrieel afval en bouwafval belaste onderneming om dat afval naar een in dezelfde lidstaat gelegen verwerkingsinstallatie te vervoeren, dus overeenkomen met een dergelijke maatregel van algemene strekking, die verordening nr. 1013/2006 niet toestaat daar deze maatregel afvalstoffen betreft die nuttig kunnen worden toegepast, indien de betrokken afvalproducenten zelf verplicht waren dat afval aan deze onderneming of aan deze installatie toe te vertrouwen.

Mitsdien dient op de eerste vraag, voor zover zij de artikelen 35 VWEU en 36 VWEU betreft, en op de vierde vraag te worden geantwoord dat de bepalingen van verordening nr. 1013/2006 juncto artikel 16 van richtlijn 2008/98 aldus moeten worden uitgelegd dat:

• deze bepalingen een lokaal lichaam toestaan om de met inzameling van afval op zijn grondgebied belaste onderneming ertoe te verplichten, het gemengd stedelijk afval, ingezameld bij particuliere huishoudens en in voorkomend geval bij andere producenten, te vervoeren naar de meest nabijgelegen, daartoe geschikte installatie die is gelegen in dezelfde lidstaat als dit lichaam;

• deze bepalingen een lokaal lichaam niet toestaan om de met inzameling van afval op zijn grondgebied belaste onderneming ertoe te verplichten, het op zijn grondgebied geproduceerde industrieel afval en bouwafval te vervoeren naar de meest nabijgelegen, daartoe geschikte installatie die is gelegen in dezelfde lidstaat als dit lichaam, voor zover dit afval is bestemd voor nuttige toepassing, indien de producenten van dit afval verplicht zijn dit afval aan deze onderneming of rechtstreeks aan deze installatie te leveren.

Eerste vraag voor zover zij de artikelen 49 VWEU en 56 VWEU betreft

Met zijn eerste vraag, voor zover zij de artikelen 49 VWEU en 56 VWEU betreft, en dus los van de gevolgen van het Unierecht inzake afvalbeheer zoals zij in de vorige punten van het onderhavige arrest net zijn vastgesteld, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of deze artikelen aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich ertegen verzetten dat een lokaal lichaam het uitsluitende recht om bepaalde soorten op zijn grondgebied opgehaalde afvalstoffen te verwerken toekent, waarbij dit recht wordt toegekend hetzij direct in een dienstenconcessie die specifiek het beheer van een afvalverwerkingsinstallatie betreft, hetzij indirect door degene die een dienstenconcessie voor afvalophaling en ‑vervoer krijgt, door de verplichting op te leggen dit afval aan een door dit lichaam ambtshalve aangewezen marktdeelnemer te leveren.

Dienaangaande is het vaste rechtspraak van het Hof dat de bepalingen van het VWEU betreffende de vrijheid van dienstverrichting en de vrijheid van vestiging niet van toepassing zijn op activiteiten waarvan alle relevante elementen geheel in de interne sfeer van een enkele lidstaat liggen (zie in die zin arresten van 16 januari 1997, USSL n^o 47 di Biella, C-134/95, Jurispr. blz. I-195, punt 19; 22 december 2010, Omalet, C-245/09, Jurispr. blz. I-13771, punt 12, en 20 juni 2013, Impacto Azul, C‑186/12, punt 19).

Blijkens de verwijzingsbeslissing betreft het hoofdgeding tussen Ragn-Sells, een in Estland gevestigde onderneming, en het Sillamäe Linnavalitsus, het gemeentebestuur van een Estse gemeente, een bestekclausule betreffende de „concessieverlening voor het georganiseerde afvalvervoer in de gemeente Sillamäe”. Volgens deze clausule moet het op het grondgebied van deze gemeente geproduceerde afval naar twee in dezelfde lidstaat gelegen verwerkingsinstallaties worden vervoerd.

Voorts blijkt nergens uit het aan het Hof voorgelegde dossier dat in andere lidstaten gevestigde ondernemingen interesse hebben getoond voor de verwerking van het op het grondgebied van het Sillamäe Linnavalitsus geproduceerde afval.

Deze situatie knoopt dus nergens aan bij een situatie die naar Unierecht onder de vrijheid van dienstverrichting of vrijheid van vestiging valt.

Derhalve moet op de eerste prejudiciële vraag, voor zover zij de artikelen 49 VWEU en 56 VWEU betreft, worden geantwoord dat deze artikelen niet van toepassing zijn op een situatie als in het hoofdgeding, die zich in al haar aspecten in één enkele lidstaat afspeelt.