Arrest van het Hof (Vierde kamer) van 12 december 2013

Unierecht

Artikel 52, lid 1, eerste alinea, van richtlijn 2004/18/EG van het Europees Parlement en de Raad van 31 maart 2004 betreffende de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor werken, leveringen en diensten (PB L 134, blz. 114) luidt:

„De lidstaten kunnen hetzij officiële lijsten van erkende aannemers, leveranciers of dienstverleners, hetzij een certificering door publiekrechtelijke of privaatrechtelijke certificeringsinstellingen instellen.”

Italiaans recht

Wetgevend decreet nr. 163 van 12 april 2006 houdende het wetboek betreffende overheidsopdrachten voor werken, diensten en leveringen ter uitvoering van de richtlijnen 2004/17/EG en 2004/18/EG (gewoon supplement bij GURI nr. 100 van 2 mei 2006; hierna: „wetboek”) bepaalt in artikel 40:

„1.

Eenieder die, in welke hoedanigheid ook, openbare werken uitvoert, moet daartoe een kwalificatieattest hebben verkregen en bij het verrichten van zijn activiteiten de beginselen van kwaliteit, professionalisme en loyauteit in acht nemen. Met datzelfde doel dienen de producten, procedures, diensten en kwaliteitsregelingen waarvan de betrokkene in de onderneming gebruikmaakt overeenkomstig de geldende voorschriften te worden gecertificeerd.

2.

De regeling [...] voorziet in één kwalificatiestelsel voor al wie, in welke hoedanigheid ook, openbare werken ten bedrage van meer dan 150 000 EUR uitvoert, waarbij de werken worden ingedeeld naar de aard en het bedrag ervan. De regeling [...] voorziet tevens in de mogelijkheid om de kwalificatiecategorieën periodiek te herzien en eventuele nieuwe categorieën in te voeren.

3.

Het kwalificatiestelsel wordt tot uitvoering gebracht door privaatrechtelijke certificeringsinstellingen, die daartoe zijn erkend door de Autorità. Zij verrichten hun certificeringsactiviteit met inachtneming van het beginsel van onafhankelijkheid van de oordeelsvorming, doordat zij garanderen geen commercieel of financieel belang na te streven dat hen kan aanzetten tot niet-onpartijdig of discriminatoir gedrag. Wanneer de OA’s hun certificeringsactiviteit uitoefenen ten behoeve van personen die openbare werken uitvoeren, verrichten zij een publiekrechtelijke taak [...] Bij afgifte van valse certificaten zijn de artikelen 476 en 479 van het Strafwetboek van toepassing. De OA’s geven pas een certificaat af nadat zij hebben geverifieerd of de aanvragende onderneming aan alle voorwaarden voldoet. De certificeringsinstellingen dienen te certificeren dat de betrokken personen:

1. in het bezit zijn van een attest waaruit blijkt dat hun kwaliteitsregeling beantwoordt aan de Europese normen [...] en de geldende nationale regelgeving, dat is afgegeven door overeenkomstig de Europese regels geaccrediteerde instellingen [...]. De geaccrediteerde instellingen dienen het in dit punt bedoelde attest, voor ondernemingen die openbare werken uitvoeren, te laten inschrijven op de door de Italiaanse accrediteringsinstelling bijgehouden officiële lijst [...];

2. voldoen aan de algemene, technisch-organisatorische en economisch-financiële voorwaarden van het [Unie]-recht inzake kwalificatie. Eén van de technisch-organisatorische voorwaarden bestaat erin dat een onderneming die openbare werken uitvoert, in het bezit is van een door de aanbestedende dienst afgegeven attest. [...]

4.

In de regeling worden met name vastgesteld:

[...]

• de voorwaarden en criteria voor erkenning en eventueel verval van de erkenning van de certificeringsinstellingen alsook de door deze instellingen te vervullen subjectieve, organisatorische, financiële en technische voorwaarden;

• de regels volgens welke wordt geattesteerd dat de gekwalificeerd bevonden personen beschikken over een gecertificeerde kwaliteitsregeling in de zin van lid 3, sub a, en dat zij voldoen aan de voorwaarden van lid 3, sub b, alsook de regels voor de eventuele jaarlijkse toetsing van die voorwaarden aan de balansgegevens;

• de in lid 3, sub b, bedoelde algemene voorwaarden [...] en technisch-organisatorische en economisch-financiële voorwaarden, waaronder de bepalingen inzake de omvang van de werken en de aard ervan [...]

• de criteria voor de vaststelling van de tarieven voor certificering, met dien verstande dat niet kan worden afgeweken van de minimumtarieven;

• de wijze waarop toezicht wordt uitgeoefend op het kwalificatieattest; dat attest blijft vijf jaar geldig, en vóór het einde van het derde jaar wordt gecontroleerd of nog altijd is voldaan aan de algemene voorwaarden en de voorwaarden inzake de in de regeling op te nemen structurele capaciteit; de geldigheidsduur van de algemene en bijzondere categorieën die aan de in lid 2 bedoelde herziening kunnen worden onderworpen; het tarief voor de controle of de voorwaarden nog steeds zijn vervuld, is evenredig aan het tarief voor certificering, waarvan het ten hoogste drie vijfde mag bedragen;

• de regels die ervoor moeten zorgen dat het toezicht op de activiteit van de certificeringsinstellingen binnen de respectieve bevoegdheden wordt gecoördineerd, en wel met gebruikmaking van de daartoe reeds beschikbare structuren en middelen, zonder dat nieuwe of hogere kosten op de overheidsfinanciën komen te drukken;

• geldboeten en verboden, gaande tot het verval van de erkenning, voor het geval dat de OA’s bij de afgifte van certificaten onregel‑ en onrechtmatigheden begaan of geen gevolg geven aan een verzoek om inlichtingen en documenten dat de Autorità in het kader van haar toezichthoudende taak aan hen heeft gericht; de bedoelde sancties worden opgelegd met inachtneming van de beginselen van evenredigheid en van hoor en wederhoor;

• bis) de in artikel 6, lid 11, bedoelde geldboeten, en verboden gaande tot intrekking van het kwalificatieattest, voor ondernemers die geen gevolg geven aan verzoeken om inlichtingen en documenten die de Autorità aan hen richt in het kader van haar bevoegdheid tot het houden van toezicht op het kwalificatiestelsel, of die bedrieglijke inlichtingen of documenten verstrekken;

• regionale lijsten van personen die het in lid 3 bedoelde kwalificatieattest hebben verkregen; die lijsten worden opgesteld en bijgehouden door de Autorità, die ervoor zorgt dat zij worden bekendgemaakt door het Osservatorio.

[...]

6.

De regeling legt de specifieke economisch-financiële en technisch-organisatorische voorwaarden vast waaraan moet worden voldaan door gegadigden voor een concessieovereenkomst voor openbare werken die de werken niet binnen hun eigen bedrijfsorganisatie zullen uitvoeren.

[...]

9 bis.

De OA’s zijn verantwoordelijk voor het bewaren van de documenten en akten die met het oog op de afgifte van de certificaten zijn gebruikt, ook nadat zij hun certificeringsactiviteit hebben stopgezet. De OA’s dienen tevens de in de regeling genoemde personen inzage te verlenen van die documenten en akten, ook wanneer hun erkenning voor het verrichten van de certificeringsactiviteit is geschorst of vervallen; indien zij deze verplichtingen niet nakomen, worden hun de administratieve geldboeten als bedoeld in artikel 6, lid 11, opgelegd. De OA’s dienen de in de eerste volzin genoemde documenten en akten hoe dan ook gedurende tien jaar of gedurende de in de regeling bepaalde periode te bewaren [...].

9 ter.

De OA’s zijn gehouden de Autorità in kennis te stellen van de aanvang van de procedure voor controle of de aan een onderneming gestelde voorwaarden zijn vervuld en van het resultaat daarvan. De OA’s dienen het kwalificatieattest vervallen te verklaren, wanneer zij vaststellen dat het is afgegeven in weerwil van het feit dat niet of niet langer aan de voorwaarden van de regeling is voldaan; indien de OA’s deze verplichting niet nakomen, verklaart de Autorità hun erkenning voor het verrichten van de certificeringsactiviteit vervallen.

9 quater.

Wanneer een onderneming een kwalificatieattest probeert te verkrijgen op basis van valse verklaringen of valse documenten, melden de OA’s dat aan de Autorità, die zulks, indien zij meent dat er, gelet op het belang en de ernst van de feiten waarover een valse verklaring is afgelegd of valse documenten zijn ingediend, sprake is van opzet of een ernstige fout, registreert in een elektronische databank [...] zodat de betrokken onderneming van deelname aan aanbestedings‑ en onderaanbestedingsprocedures is uitgesloten, [...], gedurende een jaar, waarna de registratie ongedaan wordt gemaakt en in geen geval nog langer effect sorteert.”

Bij artikel 2, lid 1, sub a, van wetsdecreet nr. 223 van 4 juli 2006 houdende spoedmaatregelen voor het economische en sociale herstel, voor de beheersing en de beperking van de overheidsuitgaven en maatregelen op het gebied van de belastinginkomsten en de strijd tegen belastingfraude (GURI nr. 153 van 4 juli 2006, blz. 4), na wijziging omgezet in wet bij wet nr. 248 van 4 augustus 2006 (gewoon supplement bij GURI nr. 186 van 11 augustus 2006; hierna: „wetsdecreet nr. 223/2006”), zijn de bepalingen ingetrokken die voorzagen in de verplichte toepassing van vaste of minimumtarieven, „wat de vrije beroepen of intellectuele activiteiten betreft”.

Decreet nr. 207 van de president van de Republiek van 5 oktober 2010 tot uitvoering en toepassing van wetgevend decreet nr. 163 (gewoon supplement bij GURI nr. 288 van 10 december 2010; hierna: „presidentieel decreet nr. 207/2010”), waarbij decreet nr. 34 van de president van de Republiek van 25 januari 2000 is ingetrokken, bepaalt in artikel 60, leden 2 tot en met 4:

„2.

Eenieder aan wie een aanbestedende dienst openbare werken ten bedrage van meer dan 150 000 EUR gunt, dient ter uitvoering van die werken verplicht een kwalificatieattest te hebben verkregen.

3.

[...] het overeenkomstig deze titel afgegeven kwalificatieattest vormt een noodzakelijke maar voldoende voorwaarde ten bewijze dat de betrokkene voldoet aan de eisen op het gebied van technische deskundigheid en financiële draagkracht, zodat hem openbare werken kunnen worden gegund.

4.

De aanbestedende diensten kunnen van de inschrijvers niet verlangen dat zij hun geschiktheid aantonen overeenkomstig andere regels, procedures en voorwaarden dan die waarin het onderhavige hoofdstuk voorziet [...]”.

Artikel 68 van decreet nr. 207/2010 luidt:

„1.

De OA’s kunnen hun activiteit bestaande in de certificering dat de betrokkene gekwalificeerd is, [...] slechts verrichten mits zij daartoe door de Autorità zijn erkend.

2.

De OA voegt bij haar erkenningsaanvraag de volgende documenten:

1. de akte van oprichting en de statuten van de vennootschap;

2. de lijst van aandeelhouders en een verklaring inzake eventuele afhankelijkheidsrelaties of banden tussen ondernemingen;

3. het organigram van de OA, samen met het curriculum vitae van de personen die er deel van uitmaken;

4. een verklaring van de wettelijk vertegenwoordiger, die is opgesteld volgens de regels en in de vorm waarin het geldende recht voorziet en waarin wordt bevestigd dat de in artikel 64, lid 6, bedoelde situaties zich niet voordoen, wat de OA, haar bestuurders, wettelijk vertegenwoordigers of technisch directeuren en haar personeel betreft [...];

5. een uittreksel uit het strafregister van de bestuurders, de wettelijk vertegenwoordigers, de technisch directeuren en het personeel [...];

6. een document waarin een beschrijving wordt gegeven van de procedures volgens welke, overeenkomstig de door de Autorità vastgestelde bepalingen, de certificeringsactiviteit zal worden uitgeoefend;

7. een verzekeringsovereenkomst die is gesloten met een verzekeringsmaatschappij die gerechtigd is het aan de verplichtingen verbonden risico te dekken, ter dekking van de aansprakelijkheid waartoe de verrichte activiteit kan leiden, en waarvan het maximumbedrag niet lager mag zijn dan zes keer de verwachte omzet.

[...]”

Artikel 70 van decreet nr. 207/2010 bepaalt:

„1.

Bij de uitoefening van hun activiteit zijn de OA’s gehouden:

1. snel, loyaal en transparant te handelen, met inachtneming van de in artikel 2 van het wetboek genoemde beginselen;

2. de aanvragers van een kwalificatieattest om de vereiste inlichtingen te verzoeken en er daarbij voor te zorgen dat de verkregen informatie relevant is;

3. zich onpartijdig op te stellen en te waarborgen dat alle betrokkenen gelijk worden behandeld;

4. de door de bepalingen van het wetboek en door de onderhavige titel vereiste onafhankelijkheid te verzekeren en te handhaven;

5. te beschikken over middelen en procedures, mede op het gebied van interne controle, die geschikt zijn om efficiëntie en loyauteit te verzekeren;

6. de inhoud en de waarheidsgetrouwheid te controleren van de verklaringen, attesten en documenten [...] die zijn ingediend door de personen waaraan het certificaat moet worden afgegeven, en na te gaan of nog steeds is voldaan aan de voorwaarden van artikel 78;

7. het kwalificatieattest af te geven op basis van de documenten die door de onderneming zijn overgelegd en overeenkomstig het bepaalde sub f zijn geverifieerd.

2.

Ter beoordeling en controle van het kwalificatieattest verzamelen de OA’s economisch-financiële gegevens, zoals balansen, en winnen zij informatie in over organisatorische veranderingen en wijzigingen in de rechtsvorm van de ondernemingen; daartoe doen zij onder meer een beroep op de kamer van koophandel, industrie en handwerksnijverheid.

3.

Bij de uitvoering van hun institutionele taken kunnen de OA’s geen beroep doen op derden. De OA’s zijn hoe dan ook aansprakelijk voor elke activiteit die, rechtstreeks of indirect, in hun naam en voor hun rekening wordt verricht.

4.

Voor de afgifte van een kwalificatieattest of de verlenging daarvan, alsook voor alle aanvullende handelingen ter herziening of wijziging, is een vergoeding verschuldigd die wordt vastgesteld aan de hand van de totale waarde en het aantal algemene of gespecialiseerde categorieën waarvoor certificering wordt aangevraagd, overeenkomstig de in bijlage C – deel I opgenomen formules. Voor duurzame consortia wordt het tarief van alle door de OA’s te verrichten werkzaamheden verlaagd met 50 %; voor ondernemingen die een certificaat hebben verkregen voor klasse II-aanbestedingsprocedures, wordt het tarief van al hun werkzaamheden verlaagd met 20 %.

5.

De overeenkomstig lid 4 vastgestelde bedragen zijn minimumtarieven voor de verrichte dienst. Het verschuldigde bedrag mag ten hoogste het dubbele bedragen van de overeenkomstig de criteria van lid 4 vastgestelde prijs. Andersluidende bedingen zijn nietig. De vergoeding moet volledig zijn betaald vóór afgifte van het certificaat, de herziening of wijziging [daarvan]; een betalingsuitstel van ten hoogste zes maanden wordt toegestaan indien de OA bij de afgifte van het certificaat machtiging heeft gekregen om het volledige bedrag rechtstreeks af te schrijven van een rekening-courant.

6.

Overeenkomstig het bepaalde in artikel 8, lid 7, delen de OA’s de certificaten binnen vijftien dagen na afgifte mee aan de Autorità.

7.

Binnen een termijn van tien dagen stellen de OA’s de Autorità overeenkomstig artikel 40, lid 9 ter, van het wetboek in kennis van de aanvang van de procedure voor controle of de aan een onderneming gestelde voorwaarden zijn vervuld en van het resultaat daarvan.”

Ontvankelijkheid

Associazione nazionale Società Organismi di Attestazione (hierna: „Unionsoa”) stelt dat het verzoek om een prejudiciële beslissing niet-ontvankelijk is, op grond dat het irrelevant is voor de uitkomst van het hoofdgeding, aangezien de verwijzende rechter reeds heeft vastgesteld dat de nationale tariefregeling voor de OA’s gerechtvaardigd is.

Dienaangaande moet in herinnering worden gebracht dat er volgens vaste rechtspraak van het Hof een vermoeden van relevantie rust op de vragen betreffende de uitlegging van het Unierecht die de nationale rechter heeft gesteld binnen het onder zijn eigen verantwoordelijkheid geschetste wettelijke en feitelijke kader (zie arrest van 30 mei 2013, X, C‑651/11, punt 20 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Het Hof kan een verzoek van een nationale rechter slechts afwijzen wanneer duidelijk blijkt dat de gevraagde uitlegging van het recht van de Unie geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is of het Hof niet beschikt over de gegevens, feitelijk en rechtens, die noodzakelijk zijn om een zinvol antwoord te geven op de gestelde vragen (zie arrest X, reeds aangehaald, punt 21 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Vastgesteld moet evenwel worden dat in casu uit het aan het Hof overgelegde dossier niet duidelijk blijkt dat de door de verwijzende rechter gevraagde uitlegging van het Unierecht geen enkel verband houdt met het voorwerp van het geschil of dat de door hem voorgelegde kwestie louter hypothetisch is.

De verwijzende rechter, bij wie een verzoek is ingediend om wijziging van het vonnis van het Tribunale amministrativo regionale per il Lazio houdende vaststelling dat kan worden afgeweken van de minimumtarieven voor de certificeringsactiviteit van de OA’s, is namelijk van oordeel dat de uitkomst van het hoofdgeding afhangt van de vraag of het mededingingsrecht van de Unie zich verzet tegen nationale regelgeving die de OA’s een regeling inzake minimumtarieven oplegt voor de diensten die zij verrichten. Bijgevolg heeft de verwijzende rechter die nationale tariefregeling nog niet onherroepelijk beoordeeld.

Derhalve dient de vraag van de Consiglio di Stato te worden beantwoord.

Ten gronde

Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de bepalingen van het Verdrag inzake mededinging en de vrijheid van vestiging aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen nationale regelgeving als die in het hoofdgeding, die de OA’s een regeling inzake minimumtarieven oplegt voor de certificeringsdiensten die zij verrichten ten behoeve van ondernemingen die wensen deel te nemen aan aanbestedingsprocedures voor openbare werken.