Arrest van het Hof (Grote kamer) van 13 januari 2015

Argumenten van partijen

Vereniging Milieudefensie en Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht betogen dat het Gerecht in het bestreden arrest blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te weigeren rechtstreekse werking toe te kennen aan artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus – althans voor zover hierin is bepaald dat tegen „handelingen” die inbreuk maken op het nationale milieurecht herziening moet kunnen worden ingesteld –, en dus niet de wettigheid te beoordelen van artikel 10, lid 1, van verordening nr. 1367/2006 gelet op voornoemde verdragsbepaling.

De Raad, het Parlement en de Commissie zijn van mening dat de incidentele hogere voorziening niet-ontvankelijk moet worden verklaard, omdat het aangevoerde middel er in werkelijkheid slechts toe strekt een deel van de motivering van het bestreden arrest, en niet de oplossing daarvan, aan de orde te stellen, zodat het niet voldoet aan de voorwaarden van artikel 178 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof.

De Raad, het Parlement en de Commissie betogen subsidiair dat het aangevoerde middel hoe dan ook ongegrond is.

Beoordeling door het Hof

Opgemerkt zij dat overeenkomstig de artikelen 169, lid 1, en 178, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering elke principale of incidentele hogere voorziening slechts kan strekken tot gehele of gedeeltelijke vernietiging van de beslissing van het Gerecht.

In casu hebben Vereniging Milieudefensie en Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht voor het Gerecht overeenkomstig de vorderingen van hun beroep nietigverklaring verkregen van het litigieuze besluit. Hun incidentele hogere voorziening, die er in werkelijkheid slechts toe strekt dat de rechtsoverwegingen met betrekking tot de analyse van de inroepbaarheid van artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus worden gewijzigd, kan derhalve niet worden toegewezen (zie naar analogie, met betrekking tot een principale hogere voorziening, arrest Al‑Aqsa/Raad en Nederland/Al‑Aqsa, C‑539/10 P en C‑550/10 P, EU:C:2012:711 , punten 43‑45).

Uit het voorgaande volgt dat de incidentele hogere voorziening niet-ontvankelijk moet worden verklaard.

Argumenten van partijen

De Raad betoogt dat de twee gevallen waarin het Hof heeft erkend dat een particulier zich kan beroepen op bepalingen van een internationale overeenkomst die niet voldoen aan de voorwaarden van onvoorwaardelijkheid en nauwkeurigheid die zijn vereist om te kunnen worden ingeroepen ter beoordeling van de geldigheid van de bepalingen van een handeling van de Unie, uitzonderlijk zijn en hoe dan ook niet overeenstemmen met het geval van de onderhavige zaak.

Ten eerste wordt de in het arrest Fediol/Commissie ( EU:C:1989:254 ) gekozen oplossing namelijk gerechtvaardigd door de bijzondere omstandigheden van de zaak die tot dat arrest heeft geleid, waarin de betrokken verordening aan de belanghebbende marktdeelnemers het recht verleende om zich te beroepen op de regels van de Algemene Overeenkomst inzake Tarieven en Handel (hierna: „GATT”). Deze oplossing van het Hof is bovendien niet bestemd om te worden toegepast buiten de specifieke sfeer van die overeenkomst.

Ten tweede is de Raad van mening dat de uit het arrest Nakajima/Raad ( EU:C:1991:186 ) voortgekomen rechtspraak enkel betrekking heeft op het geval waarin de Unie uitvoering heeft willen geven aan een bijzondere, binnen het kader van de GATT aanvaarde verplichting, hetgeen in casu evenmin het geval is.

Het Parlement en de Commissie voeren in wezen gelijksoortige argumenten aan.

Ten aanzien van het arrest Fediol/Commissie ( EU:C:1989:254 ) voegt de Commissie hieraan toe dat dit enkel ziet op het geval waarin een handeling van de Unie expliciet verwijst naar specifieke bepalingen van de GATT.

Met betrekking tot het arrest Nakajima/Raad ( EU:C:1991:186 ) is zij van mening dat dit niet in die zin kan worden uitgelegd dat op basis daarvan elke handeling van Unierecht kan worden getoetst aan de internationale overeenkomst die, in voorkomend geval, door die handeling wordt uitgevoerd. Om een dergelijke toetsing te kunnen uitoefenen, dient de handeling van Unierecht rechtstreeks en uitputtend uitvoering te geven aan de internationale overeenkomst en verband te houden met een voldoende duidelijke en nauwkeurige verplichting uit dat verdrag, hetgeen in casu niet het geval is.

Het Parlement betoogt dat het arrest Fediol/Commissie ( EU:C:1989:254 ) enkel ziet op het geval waarin een handeling van afgeleid recht uitdrukkelijk verwijst naar specifieke bepalingen van een internationale overeenkomst, welke verwijzing geen simpele referentie naar, maar een incorporatie van die bepalingen vormt. Bijgevolg kan het Gerecht zijn aanname dat deze voorwaarde in casu is vervuld niet baseren op overweging 18 van verordening nr. 1367/2006, die slechts artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus beschrijft. Bovendien vloeit uit deze rechtspraak van het Hof hoe dan ook voort dat indien een Unieverordening bepalingen van een internationale overeenkomst incorporeert, deze enkel kunnen worden ingeroepen ter toetsing van de geldigheid van de krachtens die verordening getroffen maatregelen, doch niet ter toetsing van de geldigheid van die verordening zelf.

Aangaande het arrest Nakajima/Raad ( EU:C:1991:186 ) betoogt het Parlement dat de in dat arrest bevestigde oplossing betrekking heeft op het geval waarin een handeling van afgeleid recht uitvoering geeft aan een bijzondere, door een internationale overeenkomst opgelegde verplichting, in het kader waarvan de Unie op een bepaalde wijze dient op te treden en niet kan beschikken over een discretionaire beoordelingsmarge. De „verplichtingen” waarnaar het Gerecht in punt 58 van het bestreden arrest verwijst, zijn evenwel geen „bijzondere” verplichtingen in de zin van het arrest Nakajima/Raad ( EU:C:1991:186 ), aangezien de partijen bij het Verdrag van Aarhus beschikken over een ruime beoordelingsmarge ten aanzien van de wijze van uitvoering van de in artikel 9, lid 3, van dat verdrag bedoelde „bestuursrechtelijke of rechterlijke procedures”, mits de in artikel 9, lid 4, daarvan genoemde vereisten worden nageleefd.

Het Parlement betoogt voorts, met een beroep op het arrest Commissie/Ierland e.a. (C‑89/08 P, EU:C:2009:742 ), dat het Gerecht het beginsel van hoor en wederhoor niet heeft nageleefd, aangezien het de beginselen die voortvloeien uit de uit het arrest Nakajima/Raad ( EU:C:1991:186 ) voortgekomen rechtspraak heeft toegepast zonder dat de relevantie van die beginselen voor het onderhavige geval vooraf tussen partijen was besproken.

Het voegt hieraan toe dat de omstandigheden van de zaak ook verschillen van die in de zaak die heeft geleid tot het arrest Racke (C‑162/96, EU:C:1998:293 ), dat betrekking had op een schending van een regel van internationaal gewoonterecht die leidde tot gebreken in de toepassing van een bepaling van een internationale overeenkomst waarvan de rechtstreekse werking niet werd betwist.

De Commissie herinnert er voorts aan dat het Hof in zijn arresten Intertanko e.a. (C‑308/06, EU:C:2008:312 ) en Air Transport Association of America e.a. (C‑366/10, EU:C:2011:864 ) geweigerd heeft om de geldigheid van een richtlijn te toetsen aan een internationale overeenkomst, hoewel deze richtlijn verwijzingen naar die overeenkomst bevatte.

Vereniging Milieudefensie en Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht betogen om te beginnen dat het arrest Lesoochranárske zoskupenie (C‑240/09, EU:C:2011:125 ) geen aanwijzingen bevat betreffende de vraag van de rechtstreekse werking van artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus met betrekking tot handelingen die het voorwerp kunnen vormen van een herziening als bedoeld in die bepaling.

Zij zijn van mening, ten eerste, dat dat verdrag, gelet op de aard en het voorwerp ervan, zich niet verzet tegen de toetsing, op verzoek van verenigingen voor milieudefensie, van de geldigheid van een handeling van afgeleid Unierecht, en, ten tweede, dat aan de in het arrest Fediol/Commissie ( EU:C:1989:254 ) genoemde voorwaarden voor een dergelijke toetsing is voldaan, aangezien verordening nr. 1367/2006 verschillende verwijzingen bevat naar voornoemd verdrag, en met name naar artikel 9, lid 3, daarvan.

Vervolgens betogen zij dat het enkele feit dat de wettigheid van een algemene handeling van Unierecht door het Hof kan worden getoetst wanneer het Hof door nationale rechterlijke instanties wordt verzocht om een prejudiciële beslissing, niet volstaat om de naleving van die bepaling te verzekeren.

Ten slotte betogen zij dat het Gerecht het beginsel van hoor en wederhoor heeft nageleefd, aangezien het partijen ter terechtzitting in de gelegenheid heeft gesteld zich uit te spreken over de toepassing, in de onderhavige zaak, van de uit de arresten Fediol/Commissie ( EU:C:1989:254 ) en Nakajima/Raad ( EU:C:1991:186 ) voortgekomen rechtspraak. Hoe dan ook verschillen de omstandigheden in de onderhavige zaak van die welke hebben geleid tot het door het Parlement aangevoerde arrest Commissie/Ierland e.a. ( EU:C:2009:742 ).

Beoordeling door het Hof

Krachtens artikel 300, lid 7, EG (thans artikel 216, lid 2, VWEU) zijn de door de Unie gesloten internationale overeenkomsten verbindend voor haar instellingen, en hebben deze overeenkomsten bijgevolg voorrang boven de handelingen die zij uitvaardigen (zie in die zin arrest Intertanko e.a., EU:C:2008:312 , punt 42 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

De werking, binnen de rechtsorde van de Unie, van de bepalingen van een overeenkomst die deze met derde landen heeft gesloten, kan evenwel niet worden vastgesteld zonder rekening te houden met de volkenrechtelijke oorsprong van deze bepalingen. Overeenkomstig de beginselen van volkenrecht mogen de Unie-instellingen die bevoegd zijn over een dergelijke overeenkomst te onderhandelen en deze te sluiten, met de betrokken derde landen overeenkomen welke werking de bepalingen van die overeenkomst in de interne rechtsorde van de partijen bij de overeenkomst moeten hebben. Indien deze kwestie in die overeenkomst niet uitdrukkelijk is geregeld, moeten de bevoegde rechters, en met name het Hof in het kader van zijn bevoegdheid krachtens het VWEU, deze kwestie evenals alle andere uitleggingsvragen in verband met de toepassing van de betrokken overeenkomst in de Unie beslechten, waarbij zij zich met name baseren op de geest, de opzet en de bewoordingen van die overeenkomst (zie arrest FIAMM e.a./Raad en Commissie, C‑120/06 P en C‑121/06 P, EU:C:2008:476 , punt 108 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Uit vaste rechtspraak van het Hof volgt dat de bepalingen van een internationale overeenkomst waarbij de Unie partij is slechts kunnen worden ingeroepen ter ondersteuning van een beroep tot nietigverklaring van een handeling van afgeleid Unierecht of een exceptie van onwettigheid van een dergelijke handeling, op voorwaarde, enerzijds, dat de aard en de opzet van die overeenkomst hier niet aan in de weg staan, en, anderzijds, dat die bepalingen inhoudelijk gezien onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn (zie arresten Intertanko e.a., EU:C:2008:312 , punt 45; FIAMM e.a./Raad en Commissie, EU:C:2008:476 , punten 110 en 120, en Air Transport Association of America, e.a. EU:C:2011:864 , punt 54).

Artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus bevat geen enkele onvoorwaardelijke en voldoende nauwkeurig omschreven verplichting die de rechtspositie van particulieren rechtstreeks kan regelen, en voldoet derhalve niet aan deze voorwaarden. Daar immers enkel „leden van het publiek, wanneer zij voldoen aan de eventuele in [het] nationale recht neergelegde criteria”, houders zijn van de rechten waarin genoemd artikel 9, lid 3, voorziet, vereist de uitvoering of werking van die bepaling een verdere handeling (zie arrest Lesoochranárske zoskupenie, EU:C:2011:125 , punt 45).

Het Hof heeft eveneens geoordeeld dat het, wanneer de Unie uitvoering heeft willen geven aan een bijzondere verplichting die is aangegaan binnen de context van de overeenkomsten die zijn gesloten in het kader van de Wereldhandelsorganisatie (hierna: „WTO-overeenkomsten”), of indien de Uniehandeling uitdrukkelijk verwijst naar specifieke bepalingen van deze overeenkomsten, verplicht is de betrokken handeling en de voor de toepassing daarvan uitgevaardigde handelingen te toetsen aan de regels van die overeenkomsten (zie arresten Fediol/Commissie, EU:C:1989:254 , punten 19‑23; Nakajima/Raad, EU:C:1991:186 , punten 29‑32; Duitsland/Raad, C‑280/93, EU:C:1994:367 , punt 111, en Italië/Raad, C‑352/96, EU:C:1998:531 , punt 19).

Deze twee uitzonderingen worden evenwel enkel gerechtvaardigd door de bijzonderheden van de overeenkomsten die hebben geleid tot hun toepassing.

Wat, in de eerste plaats, het arrest Fediol/Commissie ( EU:C:1989:254 ) betreft, zij opgemerkt dat artikel 2, lid 1, van verordening (EEG) nr. 2641/84 van de Raad van 17 september 1984 inzake de versterking van de gemeenschappelijke handelspolitiek, met name op het gebied van verdediging tegen onrechtmatige handelspraktijken (PB L 252, blz. 1), dat aan de orde was in de zaak die heeft geleid tot dat arrest, uitdrukkelijk verwees naar regels van internationaal recht – die voornamelijk waren gebaseerd op de GATT – en aan belanghebbenden het recht toekende om zich te beroepen op bepalingen daarvan in het kader van een krachtens diezelfde verordening ingediende klacht (arrest Fediol/Commissie, EU:C:1989:254 , punt 19), terwijl, in casu, artikel 10, lid 1, van verordening nr. 1367/2006 niet rechtstreeks verwijst naar specifieke bepalingen van het Verdrag van Aarhus, noch een recht toekent aan particulieren. Bijgevolg kan, bij gebreke van een dergelijke uitdrukkelijke verwijzing naar bepalingen van een internationale overeenkomst, voornoemd arrest in casu niet als relevant worden aangemerkt.

Wat, in de tweede plaats, het arrest Nakajima/Raad ( EU:C:1991:186 ) betreft, zij opgemerkt dat de daarin aan de orde zijnde handelingen van Unierecht samenhingen met het antidumpingstelsel, dat zeer compact is in zijn opzet en toepassing, in die zin dat het voorziet in maatregelen jegens ondernemingen die van het gebruikmaken van dumpingpraktijken worden beschuldigd. Meer concreet was de in die zaak aan de orde zijnde basisverordening vastgesteld in overeenstemming met de bestaande internationale verplichtingen van de Gemeenschap, in het bijzonder met die welke voortvloeien uit de overeenkomst inzake de uitvoering van artikel VI van de Algemene Overeenkomst inzake Tarieven en Handel, welke overeenkomst namens de Gemeenschap is goedgekeurd bij besluit 80/271/EEG van de Raad van 10 december 1979 betreffende de sluiting van de multilaterale overeenkomsten waarover tijdens de handelsbesprekingen 1973‑1979 overeenstemming is bereikt (PB 1980, L 71, blz. 1) (zie arrest Nakajima/Raad, EU:C:1991:186 , punt 30). In casu kan er evenwel geen sprake van zijn dat artikel 10, lid 1, van verordening nr. 1367/2006 uitvoering geeft aan bijzondere verplichtingen in de zin van dat arrest, aangezien, zoals volgt uit artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus, de verdragsluitende partijen beschikken over een ruime beoordelingsmarge ten aanzien van de wijze van uitvoering van „bestuursrechtelijke of rechterlijke procedures”.

In dit verband zij opgemerkt dat niet kan worden aangenomen dat met het vaststellen van voornoemde verordening, die enkel betrekking heeft op de instellingen van de Unie en bovendien slechts ziet op een van de beroepsmogelijkheden waarover de justitiabelen beschikken om het milieurecht van de Unie te doen naleven, werd beoogd uitvoering te geven aan de verplichtingen in de zin van de in punt 56 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte rechtspraak, die uit artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus voortvloeien ten aanzien van bestuursrechtelijke of rechterlijke procedures, welke overigens, naar de huidige stand van het Unierecht, voornamelijk onder het recht van de lidstaten vallen (zie in die zin arrest Lesoochranárske zoskupenie, EU:C:2011:125 , punten 41 en 47).

Uit het voorgaande volgt dat het Gerecht in het bestreden arrest blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus kan worden ingeroepen ter beoordeling van de wettigheid van artikel 10, lid 1, van verordening nr. 1367/2006.

Bijgevolg moet het bestreden arrest worden vernietigd, zonder dat de andere middelen die de Raad, het Parlement en de Commissie ter ondersteuning van hun hogere voorzieningen hebben aangevoerd, behoeven te worden onderzocht.