Arrest van het Hof (Derde kamer) van 6 februari 2014

Portugees recht

Artikel 29, lid 1, van het Regulamento da Náutica de Recreio (besluit inzake pleziervaart), dat is goedgekeurd bij Decreto-Lei 124/2004 (wetsbesluit nr. 124/2004) van 25 mei 2004 (Diário da República I, reeks A, nr. 122, van 25 mei 2004; hierna: „RNR”), bepaalt:

„Onverminderd het bepaalde in het hiernavolgende artikel, worden de [vaarbewijzen] door het IPTM overeenkomstig artikel 35 uitgereikt aan eenieder die op het nationale grondgebied woont en een schriftelijk bewijs verstrekt dat hij met succes heeft deelgenomen aan de cursus die hij daartoe heeft gevolgd. [...]”

Hoofdgeding en prejudiciële vraag

Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat Navileme en Nautizende het IPTM, dat in Portugal belast is met het organiseren van de examens en het uitreiken van de vaarbewijzen, voor het Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto (bestuurs- en belastingrechtbank te Porto) hebben gedaagd. Deze twee zeevaartscholen zijn gevestigd in Portugal en hun maatschappelijk doel bestaat er met name in de verplichte opleiding te organiseren voor de kandidaten die wensen deel te nemen aan het examen voor het behalen van dat vaarbewijs. Volgens deze scholen heeft het IPTM vanaf december 2004 geweigerd om studenten van hun scholen die niet in Portugal woonden te laten deelnemen aan dat examen, op grond dat zij niet aan de voorwaarden van artikel 29, lid 1, RNR voldeden. Het staat vast dat niet-ingezetenen vóór de inwerkingtreding van het RNR wel aan dat examen mochten deelnemen.

Navileme en Nautizende hebben betoogd dat de woonplaatsvoorwaarde van artikel 29, lid 1, van het RNR in strijd is met zowel het Unierecht als de rechtspraak van het Hof, die op nationaliteit of op woonplaats gebaseerde beperkingen van de vrijheid van dienstverrichting verbieden. Een dergelijke voorwaarde beperkt immers de vrijheid van de studenten om zich naar een andere lidstaat dan hun woonstaat te begeven, in casu naar Portugal, teneinde aldaar een opleiding te volgen ter voorbereiding op het examen voor het behalen van het vaarbewijs. Zij voeren ook aan dat door deze beperking minder kandidaten zich inschrijven voor hun opleidingen. Volgens Navileme en Nautizende is die beperking niet gerechtvaardigd in het licht van het VWEU.

Op basis van dit betoog hebben Navileme en Nautizende het Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto verzocht om het IPTM te veroordelen tot betaling van een schadevergoeding aan hen, en voorts om dit orgaan te verplichten ook burgers van de Unie die niet in Portugal wonen, toe te laten tot het examen voor het behalen van een vaarbewijs en om deze burgers – indien zij slagen voor dat examen – toe te staan om de vaartuigen te besturen waarvoor zij een bewijs hebben verkregen. Het Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto heeft die verzoeken ingewilligd.

Het IPTM heeft tegen dat vonnis hoger beroep ingesteld bij de verwijzende rechter.

In die omstandigheden heeft het Tribunal Central Administrativo Norte de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:

„Moet het recht van de Europese Unie, gelet op het verbod van discriminatie tussen burgers van verschillende lidstaten [artikel 18 VWEU], op het vrije verkeer van personen binnen de [...] Unie en de uitzonderingen hierop [artikel 45, lid 3, VWEU], en op de vrijheid van dienstverrichting en de mogelijke beperkingen daarvan [de artikelen 52 VWEU en 62 VWEU], aldus worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een bepaling van nationaal recht volgens welke slechts een [vaarbewijs] kan worden uitgereikt aan personen die op het nationale grondgebied wonen?”

Beantwoording van de prejudiciële vraag

Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de artikelen 52 VWEU en 56 VWEU aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een wettelijke regeling van een lidstaat als die welke in het hoofgeding aan de orde is, volgens welke burgers van de Unie enkel een vaarbewijs van die lidstaat kunnen verkrijgen indien zij op het nationale grondgebied wonen.

Om te beginnen moet eraan worden herinnerd dat een onderneming de vrijheid van dienstverrichting kan inroepen tegenover de staat waar zij is gevestigd, wanneer de diensten worden verricht ten behoeve van in een andere lidstaat gevestigde personen, en dat deze vrijheid impliceert dat afnemers van diensten zich naar een andere lidstaat kunnen begeven om aldaar een dienst te ontvangen zonder daarbij te worden gehinderd door beperkingen (zie met name arrest van 29 april 1999, Ciola, C-224/97, Jurispr. blz. I-2517, punt 11 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Tevens moeten in een lidstaat gevestigde personen die zich naar een andere lidstaat begeven als toerist of in het kader van een studiereis, als dienstontvangers in de zin van artikel 56 VWEU worden beschouwd (zie arrest van 15 juni 2010, Commissie/Spanje, C-211/08, Jurispr. blz. I-5267, punt 51 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Bijgevolg zijn de in de artikelen 56 VWEU tot en met 62 VWEU neergelegde voorschriften inzake de vrijheid van dienstverrichting in een zaak als die in het hoofdgeding zowel van toepassing op het verstrekken van opleidingen voor het behalen van een vaarbewijs door zeevaartscholen – zoals Navileme en Nautizende – aan studenten uit andere lidstaten die niet in Portugal wonen en die hun vaarbewijs in die lidstaat willen behalen, als op het afnemen van die diensten door deze studenten.

In dit verband moet worden vastgesteld dat een bepaling van nationaal recht als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, volgens welke enkel ingezetenen van de betrokken lidstaat een vaarbewijs kunnen krijgen, in strijd is met het in artikel 56, lid 1, VWEU neergelegde verbod om de vrijheid van dienstverrichting te beperken.

Deze bepaling van Portugees recht is weliswaar zonder onderscheid van toepassing op staatsburgers en niet-staatsburgers en is dus niet gesteund op de nationaliteit van degenen die het vaarbewijs willen behalen, maar hanteert de woonplaats als het beslissende criterium. Volgens vaste rechtspraak kan een voorschrift van nationaal recht dat een onderscheid maakt op basis van de woonplaats hoofdzakelijk ten nadele van burgers van andere lidstaten werken, aangezien niet-ingezetenen meestal niet-staatsburgers zijn (zie in die zin arrest van 7 mei 1998, Clean Car Autoservice, C-350/96, Jurispr. blz. I-2521, punt 29; reeds aangehaald arrest Ciola, punt 14, en arrest van 25 januari 2011, Neukirchinger, C-382/08, Jurispr. blz. I-139, punt 34).

De in het hoofdgeding aan de orde zijnde wettelijke regeling kan dus een nadelig effect hebben voor bepaalde afnemers van de betrokken dienst, te weten niet in Portugal wonende studenten die bij Navileme of Nautizende een opleiding hebben gevolgd en die vervolgens, op basis van de tijdens die opleiding opgedane kennis, in Portugal hun vaarbewijs willen halen.

Ook belemmert deze wettelijke regeling de vrijheid van scholen zoals Navileme of Nautizende om vaaropleidingen aan te bieden. Het is immers mogelijk dat studenten die niet in Portugal wonen niet zijn geïnteresseerd in de opleidingen van deze scholen, aangezien zij nadien geen vaarbewijs kunnen verkrijgen.

Hieruit volgt dat een nationale wettelijke regeling die er toe leidt dat, enerzijds, niet in Portugal wonende burgers van de Unie wordt ontraden om zich naar die lidstaat te begeven teneinde aldaar een opleiding te volgen voor het behalen van een door die lidstaat uitgereikt vaarbewijs en, anderzijds, de diensten die zeevaartscholen aan niet in Portugal wonende leerlingen aanbieden minder aantrekkelijk worden, aangezien laatstbedoelde leerlingen noch kunnen deelnemen aan het examen voor het behalen van een vaarbewijs in die lidstaat, noch een dergelijk bewijs kunnen verkrijgen, een beperking vormt van het vrij verrichten van diensten in de zin van artikel 56, lid 1, VWEU.

Vervolgens moet worden onderzocht in hoeverre de in het hoofdgeding aan de orde zijnde beperking kan worden aanvaard op grond van de afwijkende bepalingen waarin uitdrukkelijk is voorzien bij artikel 52 VWEU, dat volgens artikel 62 VWEU van toepassing is op dit gebied, dan wel kan worden gerechtvaardigd door dwingende redenen van algemeen belang overeenkomstig de rechtspraak van het Hof (zie arrest van 12 juli 2012, HIT en HIT LARIX, C‑176/11, punt 20). De toepassing van de betrokken maatregel moet bovendien echter ook geschikt zijn om de aangevoerde doelstelling te verwezenlijken en mag niet verder gaan dan ter bereiking van deze doelstelling noodzakelijk is (arrest van 13 december 2012, Caves Krier Frères, C‑379/11, punt 48 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

De Portugese regering betoogt in dit verband dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde beperking noodzakelijk is om redenen van openbare orde, te weten de noodzaak voor Portugal om een hoog veiligheidsniveau op zee te garanderen, hetgeen met name vereist dat de houders van vaarbewijzen daadwerkelijk worden gecontroleerd. De in de nationale wettelijke regeling vervatte woonplaatsvoorwaarde is daartoe onontbeerlijk. Deze regering wijst er bovendien op dat het afgeleide Unierecht zelf aanvaardt dat een woonplaatsvoorwaarde wordt opgelegd en zij verwijst in dit verband naar artikel 7, lid 1, sub b, van richtlijn 91/439/EEG van de Raad van 29 juli 1991 betreffende het rijbewijs (PB L 237, blz. 1).

Het is juist dat de uitdrukkelijk in artikel 52 VWEU vermelde doelstelling om de openbare veiligheid en de openbare orde te waarborgen, waarnaar de Portugese regering verwijst, een legitieme doelstelling vormt die in beginsel een beperking van het vrij verrichten van diensten kan rechtvaardigen. Anders dan deze regering betoogt, vormt deze doelstelling evenwel geen rechtvaardiging voor de woonplaatsvoorwaarde die in het hoofdgeding aan de orde is. Op een dergelijke rechtvaardigingsgrond kan immers slechts een beroep worden gedaan indien een werkelijke en voldoende ernstige bedreiging bestaat die een fundamenteel belang van de samenleving aantast (arrest van 21 januari 2010, Commissie/Duitsland, C-546/07, Jurispr. blz. I-439, punt 49 en aldaar aangehaalde rechtspraak). De Portugese regering stelt geenszins dat in casu sprake is van dergelijke omstandigheden.

Voorts is een voorwaarde als de in het hoofdgeding aan de orde zijnde woonplaatsvoorwaarde, die totaal geen verband houdt met de gevolgde opleiding en de vaarcapaciteiten, op zich niet geschikt om bij te dragen tot het bereiken van de nagestreefde doelstelling, te weten de veiligheid van de zeevaart te garanderen.

Anders dan de Portugese regering stelt, is het bovendien irrelevant dat artikel 7, lid 1, sub b, van richtlijn 91/439, en thans artikel 7, lid 1, sub e, van richtlijn 2006/126/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 2006 betreffende het rijbewijs (PB L 403, blz. 18), bepalen dat een Europees rijbewijs enkel mag worden afgegeven aan aanvragers die ofwel hun gewone verblijfplaats hebben op het grondgebied van de betrokken lidstaat ofwel het bewijs leveren dat zij ten minste zes maanden in die lidstaat onderwijs volgen. Anders dan het geval is in de situatie die in het hoofdgeding aan de orde is, heeft de in die richtlijnen bedoelde verblijfplaatsvoorwaarde in een geharmoniseerd domein van het Unierecht tot doel de bevoegdheid van elke lidstaat voor de afgifte van een Europees rijbewijs af te bakenen.

Hoe dan ook kan de doelstelling een hoger veiligheidsniveau op zee te garanderen ook worden verwezenlijkt met middelen die de vrijheid van dienstverrichting minder sterk beperken, met name door strengere eisen te stellen bij het examen voor het behalen van het vaarbewijs.

Derhalve moet op de gestelde vraag worden geantwoord dat de artikelen 52 VWEU en 56 VWEU aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een wettelijke regeling van een lidstaat als die welke in het hoofgeding aan de orde is, waarin is bepaald dat de burgers van de Unie in deze lidstaat enkel een vaarbewijs kunnen behalen indien zij op het grondgebied van die lidstaat wonen.

Kosten

Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.