Beschikking van het Gerecht (Eerste kamer) van 28 september 2016

Argumenten inzake het eigendomsrecht en het recht om handel te drijven

28 Verzoeksters betogen dat uit de goedkeuring van de werkzame stof sulfoxaflor door de bestreden verordening rechtstreekse juridische gevolgen voortvloeien voor de leden van Unaapi, doordat bijvoorbeeld de aanvaardbare blootstellingsniveaus en de risicobeperkende voorwaarden definitief worden vastgesteld. Gelet op het schadelijke effect van sulfoxaflor voor bijen, houdt de goedkeuring ervan dus een bedreiging in voor de productieactiviteit van de bijenhouders en brengt zij bijgevolg juridische gevolgen teweeg voor hun eigendomsrecht en hun recht om handel te drijven.

29 Dienaangaande blijkt uit het dossier dat Unaapi een Italiaanse vereniging van bijenhouders is met als doel de promotie, bescherming en waardering in elk opzicht van de Italiaanse bijenhouderij, met de hulp, coördinatie en vertegenwoordiging van de bijenhouders en bijenhoudersverenigingen die erbij zijn aangesloten. Unaapi vertegenwoordigt met name de belangen van de bijenhouders bij de nationale en internationale instellingen en administraties.

30 In deze context dient in herinnering te worden gebracht dat volgens de rechtspraak de door vertegenwoordigende verenigingen ingestelde beroepen, zoals dat van Unaapi, met name ontvankelijk zijn indien zij de belangen vertegenwoordigen van hun leden die beroep zouden kunnen instellen (zie in deze zin beschikkingen van 30 september 1997, Federolio/Commissie, T‑122/96, EU:T:1997:142, punt 61 ; 28 juni 2005, FederDoc e.a./Commissie, T‑170/04, EU:T:2005:257, punt 49 , en arrest van 18 maart 2010, Forum 187/Commissie, T‑189/08, EU:T:2010:99, punt 58 ). In het onderhavige geval dient dus te worden nagegaan of de leden van Unaapi door de bestreden handeling rechtstreeks worden geraakt.

31 Bovendien betogen verzoeksters betreffende de vermeende juridische gevolgen voor het eigendomsrecht en het recht handel te drijven van de leden van Unaapi dat de goedkeuring van sulfoxaflor een bedreiging vormt voor hun productieactiviteit.

32 In dat verband kan allereerst worden volstaan met op te merken dat ook al zou het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen met sulfoxaflor de handelsactiviteiten van de leden van Unaapi daadwerkelijk kunnen bedreigen, deze economische gevolgen niet hun rechtspositie maar alleen hun feitelijke situatie zouden betreffen (zie in deze zin arrest van 27 juni 2000, Salamander e.a./Parlement en Raad, T‑172/98 en T‑175/98–T‑177/98, EU:T:2000:168, punt 62 , en beschikking van 11 juli 2005, Bonino e.a./Parlement en Raad, T‑40/04, EU:T:2005:279, punt 56 ).

33 Voorts zij eraan herinnerd dat bij deze vermeende bedreiging ook nog wordt verondersteld dat een lidstaat toelating voor een gewasbeschermingsmiddel met sulfoxaflor heeft verleend. Zoals de Commissie terecht heeft benadrukt, is de verlening van een dergelijke toelating evenwel niet het automatische gevolg van de goedkeuring van sulfoxaflor. De lidstaten beschikken in het kader van het onderzoek van de in artikel 29 van verordening nr. 1107/2009 opgenomen toelatingsvoorwaarden immers over een aanzienlijke beoordelingsbevoegdheid en manoeuvreerruimte. Bovendien bevat de rubriek „Specifieke bepalingen” van de bijlage bij uitvoeringsverordening nr. 540/2011, zoals gewijzigd door de bestreden handeling, bijkomende en bijzondere criteria die moeten worden beoordeeld door de lidstaat die moet beslissen over een toelatingsaanvraag. Zoals de Commissie heeft opgemerkt, is het risico voor bijen afhankelijk van de gebruiksvoorwaarden van een specifiek product, die zullen worden bepaald in de door de lidstaten verleende toelatingen. Bijgevolg kunnen de leden van Unaapi, zelfs indien wordt aangenomen dat zij juridisch worden geraakt, in geen geval door de bestreden handeling rechtstreeks worden geraakt in hun eigendomsrecht en handelsactiviteiten,

34 Om dezelfde reden kan evenmin worden ingestemd met verzoeksters’ argumenten die zij halen uit het feit dat met name in de rechtspraak betreffende staatssteunzaken een loutere feitelijke geraaktheid is aangemerkt als een rechtstreekse geraaktheid.

35 Dezelfde overwegingen gelden inzake de aanvaardbare blootstellingsniveaus en risicobeperkende voorwaarden, die volgens verzoeksters definitief zijn vastgesteld bij de bestreden handeling. In de veronderstelling dat zij de handelsactiviteiten en de bijenkasten van de leden van Unaapi daadwerkelijk bedreigen, kunnen deze niveaus en voorwaarden immers in concreto slechts dergelijke gevolgen teweegbrengen in het hypothetische en onzekere geval dat de lidstaten gewasbeschermingsmiddelen met sulfoxaflor zouden toelaten.

36 De leden van Unaapi kunnen zich bijgevolg niet baseren op de vermeende inbreuken op hun eigendomsrecht en hun recht handel te drijven om te stellen dat zij door de bestreden handeling rechtstreeks worden geraakt.

Argumenten inzake de invloed op de doelstellingen van de door PAN Europe en Bee Life gevoerde campagne

37 Verzoeksters stellen dat de bestreden handeling een rechtstreekse invloed heeft op de doelstellingen van de door PAN Europe en Bee Life gevoerde Europese campagne ten behoeve van de bescherming van bijen tegen schadelijke insecticiden zoals sulfoxaflor, en om die reden worden deze twee verzoeksters rechtstreeks geraakt door de bestreden handeling.

38 In dat verband blijkt om te beginnen uit het verzoekschrift dat PAN Europe een pan-Europese milieubeschermingsorganisatie is die actief is in 24 landen, waarvan er 21 lid zijn van de Unie. Krachtens haar statuten heeft zij met name tot doel activiteiten te bevorderen die ertoe strekken het gebruik van pesticides te beperken en zelfs te doen verdwijnen. Uit het dossier blijkt tevens dat Bee Life een milieubeschermingsorganisatie is. Zo heeft zij volgens haar statuten met name tot doel milieuproblemen waarmee bestuivende insecten, en in het bijzonder honingbijen, worden geconfronteerd aan het licht te brengen en op te lossen, en te ijveren voor een betere bescherming van het milieu, met name voor een landbouw die verenigbaar is met het welzijn van bestuivers en de biodiversiteit.

39 Bovendien zij eraan herinnerd dat, volgens vaste rechtspraak, milieubeschermingsorganisaties zoals PAN Europe en Bee Life zich voor de rechter daadwerkelijk moeten kunnen beroepen op door hen aan de rechtsorde van de Unie ontleende rechten, maar de aanspraak op deze daadwerkelijke rechtsbescherming kan niet afdoen aan de voorwaarden die in artikel 263, vierde alinea, VWEU worden gesteld voor alle personen, ongeacht of deze natuurlijke of rechtspersonen zijn (zie beschikking van 24 september 2009, Município de Gondomar/Commissie, C‑501/08 P, niet gepubliceerd, EU:C:2009:580, punt 38 en aangehaalde rechtspraak; beschikking van 13 maart 2015, European Coalition to End Animal Experiments/ECHA, T‑673/13, EU:T:2015:167, punt 63 ).

40 In casu volstaat de vaststelling dat de bestreden handeling niet afdoet aan het recht van PAN Europe en Bee Life om campagnes te voeren om iedere door hen gekozen milieudoelstelling te bereiken, maar dat de milieubeschermingsorganisaties binnen de rechtsorde van de Unie daarentegen geen enkel recht hebben om te eisen dat de doelstellingen van hun campagnes niet worden beïnvloed door handelingen van de Unie. Voor zover de bestreden handeling invloed heeft op de doelstelling van de door PAN Europe en Bee Life gevoerde campagne, gaat het bijgevolg in ieder geval slechts om een feitelijke en geen juridische geraaktheid.

41 Voorts, zoals hierboven is uiteengezet, zou de mogelijke invloed van de bestreden handeling op de doelstellingen van de campagne van PAN Europe en Bee Life slechts indirect zijn nu het daadwerkelijke gebruik van gewasbeschermingsmiddelen met sulfoxaflor afhangt van de – onzekere – gebeurtenis dat de lidstaten deze producten toelaten.

42 PAN Europe en Bee Life kunnen zich bijgevolg niet baseren op de vermeende invloed van de bestreden handeling op de door hen gevoerde campagne om te stellen dat zij door deze handeling rechtstreeks worden geraakt.

Argumenten inzake de deelname aan het besluitvormingsproces

43 Verzoeksters stellen dat Bee Life procesbevoegdheid heeft op grond dat zij aan het besluitvormingsproces heeft deelgenomen. Bee Life heeft krachtens artikel 12 van verordening nr. 1107/2009 immers schriftelijke opmerkingen ingediend met betrekking tot het ontwerpbeoordelingsverslag inzake sulfoxaflor.

44 In dat verband volstaat het op te merken dat het feit dat een verzoekende partij heeft deelgenomen aan de administratieve procedure die voorafgaat aan de vaststelling van de bestreden handeling, het in bepaalde gevallen, in samenhang met andere omstandigheden, weliswaar mogelijk heeft gemaakt om deze verzoekende partij te kwalificeren als individueel geraakt door deze handeling in de zin van artikel 263, vierde alinea, VWEU (zie in deze zin arresten van 19 mei 1994, Air France/Commissie, T‑2/93, EU:T:1994:55, punten 44 en 47 , en 6 juli 1995, AITEC e.a./Commissie, T‑447/93–T‑449/93, EU:T:1995:130, punt 36 ). Op grond van een dergelijke deelname kan echter niet worden geconcludeerd dat de betrokken handeling een verzoekende partij rechtstreeks raakt.

45 Bee Life kan zich derhalve niet baseren op het feit dat zij schriftelijke opmerkingen heeft ingediend met betrekking tot het ontwerpbeoordelingsverslag inzake sulfoxaflor om te stellen dat zij door de bestreden handeling rechtstreeks wordt geraakt.

Argumenten inzake het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie

46 Verzoeksters betogen dat bij de uitlegging van de voorwaarde van rechtstreekse geraaktheid rekening moet worden gehouden met hun recht op milieubescherming en op een doeltreffende voorziening in rechte, opgenomen in artikel 37 respectievelijk artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, dat krachtens artikel 6, lid 1, VEU dezelfde juridische waarde heeft als de Unieverdragen, met als gevolg dat artikel 263, vierde alinea, VWEU aldus moet worden uitgelegd dat zij de mogelijkheid krijgen beroep tot nietigverklaring in te stellen bij de voor milieuzaken bevoegde rechterlijke instanties van de Unie. Uit de rechtspraak van het Gerecht blijkt dat de toepassing van hogere algemene Unierechtelijke beginselen ertoe kan leiden dat in bepaalde gevallen de ontvankelijkheidscriteria ruimer worden uitgelegd.

47 Voor zover verzoeksters zich beroepen op artikel 37 van het Handvest van de grondrechten, volstaat het in dat verband vast te stellen dat dit artikel slechts een beginsel bevat dat voorziet in een algemene verplichting voor de Unie inzake de in het kader van haar beleid na te streven doelstellingen, en niet in een recht om in milieuzaken beroep in te stellen bij de rechterlijke instanties van de Unie.

48 Het Handvest van de grondrechten maakt immers een onderscheid tussen beginselen en rechten, zoals blijkt uit bijvoorbeeld artikel 51, lid 1, tweede zin, en artikel 52, leden 2 en 5. De toelichting bij het Handvest van de grondrechten (PB 2007, C 303, blz. 17) die, volgens artikel 52, lid 7, van ditzelfde Handvest, „[...] door de rechterlijke instanties van de Unie en van de lidstaten naar behoren in acht [wordt] genomen” preciseert met betrekking tot artikel 52, lid 5, van het Handvest van de grondrechten overigens dat beginselen kunnen worden toegepast door middel van wetgevings- of uitvoeringshandelingen, door de Unie vastgesteld op grond van haar bevoegdheden en door de lidstaten alleen wanneer zij het recht van de Unie tot uitvoering brengen, zodat zij slechts van belang zijn voor de rechter wanneer die handelingen worden geïnterpreteerd of getoetst, maar dat in tegenstelling daartoe, zij geen aanleiding geven tot directe eisen tot het nemen van positieve maatregelen door de instellingen van de Unie of de overheden van de lidstaten, wat spoort met de rechtspraak van het Hof en met de benadering van „beginselen” in de constitutionele stelsels van de lidstaten. In dat verband citeert deze toelichting met name artikel 37 van het Handvest van de grondrechten als voorbeeld.

49 Met betrekking tot artikel 47 van het Handvest van de grondrechten blijkt bovendien uit vaste rechtspraak dat deze bepaling niet tot doel heeft het systeem van rechterlijke toetsing van de Verdragen, met name de ontvankelijkheidsregels voor rechtstreekse beroepen bij de Unierechter, te wijzigen, zoals ook volgt uit de toelichting bij dat artikel die overeenkomstig artikel 6, lid 1, derde alinea, VEU en artikel 52, lid 7, van het Handvest van de grondrechten voor de uitlegging daarvan in acht moet worden genomen (zie in deze zin arresten van 22 januari 2013, Sky Österreich, C‑283/11, EU:C:2013:28, punt 42 ; 18 juli 2013, Alemo-Herron e.a., C‑426/11, EU:C:2013:521, punt 32 , en 3 oktober 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement en Raad, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punt 97 ).

50 Derhalve moeten de in artikel 263, vierde alinea, VWEU neergelegde ontvankelijkheidsvoorwaarden worden uitgelegd in het licht van het fundamentele recht op een daadwerkelijke rechterlijke bescherming, zonder evenwel deze uitdrukkelijk door het VWEU gestelde voorwaarden onwerkzaam te maken (zie in deze zin arrest van 3 oktober 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement en Raad, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punt 98 en aangehaalde rechtspraak).

51 Zoals verzoeksters terecht stellen, hebben zij niet betoogd dat artikel 47 van het Handvest van de grondrechten artikel 263, vierde alinea, VWEU vervangt, maar dat deze laatste bepaling, en in het bijzonder het criterium van de rechtstreekse geraaktheid, overeenkomstig de eerste bepaling minder stringent moet worden uitgelegd. Evenwel blijkt niet dat de door artikel 47 van het Handvest van de grondrechten gegarandeerde waarborg verder gaat dan de waarborgen die reeds door het Unierecht werden verleend, zoals met name vastgelegd door de hierboven in punt 18 aangehaalde rechtspraak. Verzoeksters zelf hebben bovendien niet beweerd dat dit het geval was.

52 Hieruit volgt dat verzoeksters zich niet kunnen beroepen op de artikelen 37 en 47 van het Handvest van de grondrechten om de uitlegging van artikel 263, vierde alinea, VWEU en met name het criterium van de rechtstreekse geraaktheid zoals dit voortvloeit uit de vaste rechtspraak van de rechterlijke instanties van de Unie, opnieuw ter discussie te stellen.

Argumenten inzake het Verdrag van Aarhus

53 Verzoeksters stellen dat het Gerecht artikel 263, vierde alinea, VWEU moet uitleggen tegen de achtergrond van het verdrag van de Economische Commissie voor Europa (ECE – VN) betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden, ondertekend te Aarhus (Denemarken) op 25 juni 1998 en goedgekeurd in naam van de Europese Gemeenschap bij besluit 2005/370/EG van de Raad van 17 februari 2005 (PB 2005, L 124, blz. 1; hierna: „verdrag van Aarhus”).

54 Verzoeksters beroepen zich in het bijzonder op artikel 9, lid 3, van het verdrag van Aarhus, dat bepaalt dat „[...] elke partij [waarborgt] dat leden van het publiek, wanneer zij voldoen aan de eventuele in haar nationale recht neergelegde criteria, toegang hebben tot bestuursrechtelijke of rechterlijke procedures om het handelen en nalaten van privépersonen en overheidsinstanties te betwisten die strijdig zijn met bepalingen van haar nationale recht betreffende het milieu”. Uit deze bepaling leiden zij af dat de voorwaarde betreffende de rechtstreekse geraaktheid, zoals gesteld door artikel 263, vierde alinea, VWEU, aldus moet worden uitgelegd dat zij een daadwerkelijke rechterlijke bescherming en toegang tot de rechter in milieuzaken garandeert voor het publiek en voor milieubeschermingsorganisaties.

55 In de eerste plaats dient in dit verband in herinnering te worden gebracht dat krachtens artikel 216, lid 2, VWEU de door de Unie gesloten internationale overeenkomsten verbindend zijn voor haar instellingen en deze overeenkomsten bijgevolg voorrang genieten op de handelingen van afgeleid Unierecht (arresten van 3 juni 2008, Intertanko e.a., C‑308/06, EU:C:2008:312, punt 42 ; 13 januari 2015, Raad e.a./Vereniging Milieudefensie en Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht, C‑401/12 P–C‑403/12 P, EU:C:2015:4, punt 52 , en 13 januari 2015, Raad en Commissie/Stichting Natuur en Milieu en Pesticide Action Network Europe, C‑404/12 P en C‑405/12 P, EU:C:2015:5, punt 44 ).

56 Hieruit volgt dat de door de Unie gesloten internationale overeenkomsten, waaronder het verdrag van Aarhus, geen voorrang hebben op het primaire Unierecht, zodat niet kan worden toegestaan dat van artikel 263, vierde alinea, VWEU wordt afgeweken op basis van dat verdrag.

57 In de tweede plaats vloeit uit vaste rechtspraak van het Hof voort dat de bepalingen van een internationale overeenkomst waarbij de Unie partij is slechts rechtstreeks kunnen worden ingeroepen door rechtsonderhorigen op voorwaarde enerzijds, dat de aard en de opzet van die overeenkomst hier niet aan in de weg staan, en, anderzijds, dat die bepalingen inhoudelijk gezien onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn (zie arresten van 14 december 2000, Dior e.a., C‑300/98 en C‑392/98, EU:C:2000:688, punt 42 , en 13 januari 2015, Raad e.a./Vereniging Milieudefensie en Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht, C‑401/12 P –C‑403/12 P, EU:C:2015:4, punt 54 en aangehaalde rechtspraak).

58 Het Hof heeft reeds geoordeeld dat artikel 9, lid 3, van het verdrag van Aarhus geen enkele onvoorwaardelijke en voldoende nauwkeurig omschreven verplichting bevatte die de rechtspositie van particulieren rechtstreeks kan regelen en om die reden deze voorwaarden niet vervulde. Daar immers enkel „leden van het publiek, wanneer zij voldoen aan de eventuele in [het] nationale recht neergelegde criteria”, houders zijn van de rechten waarin genoemd artikel 9, lid 3, voorziet, vereist de uitvoering of werking van die bepaling een verdere handeling (arresten van 8 maart 2011, Lesoochranárske zoskupenie, C‑240/09, EU:C:2011:125, punt 45 , en 13 januari 2015, Raad e.a./Vereniging Milieudefensie en Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht, C‑401/12 P–C‑403/12 P, EU:C:2015:4, punt 55 ).

59 Bijgevolg kunnen justitiabelen zich voor de rechterlijke instanties van de Unie niet rechtstreeks beroepen op artikel 9, lid 3, van het verdrag van Aarhus.

60 In de derde plaats dient hoe dan ook erop te worden gewezen dat verzoeksters niet hebben aangetoond dat artikel 263, vierde alinea, VWEU, zoals uitgelegd door de rechterlijke instanties van de Unie, onverenigbaar was met artikel 9, lid 3, van het verdrag van Aarhus. Het is immers het verdrag van Aarhus zelf dat door de formulering „leden van het publiek, wanneer zij voldoen aan de eventuele in [het] nationale recht neergelegde criteria” de rechten die artikel 9, lid 3 ervan aan leden van het publiek zou moeten geven, afhankelijk stelt van de voorwaarde dat zij voldoen aan de ontvankelijkheidsvereisten die voortvloeien uit artikel 263, vierde alinea, VWEU.

61 De aan het verdrag van Aarhus ontleende argumenten van verzoeksters moeten bijgevolg worden afgewezen.

Conclusie over de procesbevoegdheid van verzoeksters

62 Uit het voorgaande volgt dat geen enkele bepaling van de bestreden handeling rechtstreeks toepasselijk is op verzoeksters, in die zin dat deze handeling hun rechten zou verlenen of verplichtingen opleggen. Bijgevolg heeft de bestreden handeling geen enkele invloed op hun rechtspositie, zodat niet is voldaan aan de voorwaarde van rechtstreekse geraaktheid zoals deze voortvloeit uit het in artikel 263, vierde alinea, VWEU genoemde tweede en derde geval.

63 Nu verzoeksters niet de adressaten van de bestreden handeling zijn (zie punt 17 hierboven), moet het onderhavige beroep derhalve niet-ontvankelijk worden verklaard zonder dat de andere ontvankelijkheidsvoorwaarden dienen te worden onderzocht.