Arrest van het Hof (Eerste kamer) van 6 juni 2018

Gegevens

Instantie: Hof van Justitie EU

Datum uitspraak: 6 juni 2018

Uitspraak

Arrest van het Hof (Eerste kamer)

6 juni 2018^(*)

"„Prejudiciële verwijzing - Gemeenschappelijk landbouwbeleid - Financiering door het Elfpo - Verordening (EG) nr. 1122/2009 - Steun voor plattelandsontwikkeling - Niet-naleving van de voorschriften inzake de randvoorwaarden - Verlagingen en uitsluitingen - Cumulatie van verlagingen”"

In zaak C‑667/16,

betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door het College van Beroep voor het bedrijfsleven (Nederland) bij beslissing van 20 december 2016, ingekomen bij het Hof op 23 december 2016, in de procedure

M. N. J. P. W. Nooren,

J. M. F. D. C. Nooren,

erfgenamen van M. N. F. M. Nooren

tegen

Staatssecretaris van Economische Zaken,

HET HOF (Eerste kamer),

samengesteld als volgt: R. Silva de Lapuerta, kamerpresident, C. G. Fernlund, J.‑C. Bonichot, A. Arabadjiev en S. Rodin (rapporteur), rechters,

advocaat-generaal: H. Saugmandsgaard Øe,

griffier: I. Illéssy, administrateur,

gezien de stukken en na de terechtzitting op 7 november 2017,

gelet op de opmerkingen van:
- de Nederlandse regering, vertegenwoordigd door M. Gijzen en M. K. Bulterman als gemachtigden,
- de Europese Commissie, vertegenwoordigd door A. Bouquet en A. Sauka als gemachtigden,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 21 februari 2018,

het navolgende

Arrest

1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van de artikelen 70 tot en met 72 van verordening (EG) nr. 1122/2009 van de Commissie van 30 november 2009 tot vaststelling van bepalingen ter uitvoering van verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad wat betreft de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem in het kader van de bij die verordening ingestelde regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers en ter uitvoering van verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad wat betreft de randvoorwaarden in het kader van de steunregeling voor de wijnsector (PB 2009, L 316, blz. 65).

2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen M. N. J. P. W. Nooren en J. M. F. D. C. Nooren, erfgenamen van M. N. F. M. Nooren, enerzijds, en de Staatssecretaris van Economische Zaken, anderzijds, betreffende een verlaging van de landbouwsteun wegens niet-naleving van de voorschriften inzake de randvoorwaarden met betrekking tot de bescherming van kalveren.

Toepasselijke bepalingen

3 In artikel 23 van verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad van 19 januari 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, tot wijziging van verordeningen (EG) nr. 1290/2005, (EG) nr. 247/2006, (EG) nr. 378/2007 en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1782/2003 (PB 2009, L 30, blz. 16), met als opschrift „Verlaging of uitsluiting van betalingen bij niet-naleving van de voorschriften inzake de randvoorwaarden”, is in lid 1, eerste alinea, de volgende bepaling opgenomen:

„Wanneer de uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen of de eisen inzake goede landbouw- en milieuconditie op om het even welk moment in een bepaald kalenderjaar (hierna het ‚betrokken kalenderjaar’ genoemd) niet worden nageleefd ten gevolge van een handelen of nalaten dat rechtstreeks kan worden toegeschreven aan de landbouwer die de steunaanvraag in het betrokken kalenderjaar heeft ingediend, wordt het totaalbedrag van de rechtstreekse betalingen die na toepassing van de artikelen 7, 10 en 11 aan die landbouwer worden of moeten worden toegekend, verlaagd of uitgesloten overeenkomstig de op grond van artikel 24 vastgestelde uitvoeringsbepalingen.”

4 Artikel 24 van deze verordening, met als opschrift „Uitvoeringsbepalingen met betrekking tot verlagingen of uitsluitingen van betalingen bij niet-naleving van de voorschriften inzake de randvoorwaarden”, luidt:

„1.
Volgens de in artikel 141, lid 2, bedoelde procedure worden uitvoeringsbepalingen betreffende de in artikel 23 bedoelde verlagingen en uitsluitingen vastgesteld. Daarbij wordt rekening gehouden met de ernst, de omvang, het permanente karakter en de herhaling van de geconstateerde niet-naleving en met de in de leden 2, 3 en 4 vastgestelde criteria.
2.
Bij nalatigheid bedraagt het verlagingspercentage niet meer dan 5 % en bij herhaalde niet-naleving niet meer dan 15 %.
[...]
3.
In geval van opzettelijke niet-naleving mag het verlagingspercentage in principe niet lager zijn [dan] 20 % en kan het tot de volledige uitsluiting van één of meer steunregelingen gaan en voor één of meer kalenderjaren gelden.
4.
Het totale bedrag van verlagingen en uitsluitingen voor één kalenderjaar kan niet meer belopen dan het totaalbedrag zoals bedoeld in artikel 23, lid 1.”

5 In titel IV van deel II van verordening nr. 1122/2009 is hoofdstuk III („Bevindingen met betrekking tot de randvoorwaarden”) opgenomen. Het daaronder vallende artikel 70 („Algemene beginselen en definities”) bevat in lid 6 onderstaande bepaling:

„Indien meer dan één geval van niet-naleving is geconstateerd ten aanzien van verschillende besluiten of normen die tot hetzelfde terrein van de randvoorwaarden behoren, worden die gevallen voor de vaststelling van de verlaging overeenkomstig artikel 71, lid 1, en artikel 72, lid 1, beschouwd als één geval van niet-naleving.”

6 Artikel 71 van deze verordening die deel uitmaakt van het genoemde hoofdstuk III, heeft als opschrift „Toepassing van verlagingen in geval van nalatigheid” en is als volgt verwoord:

„1.
Onverminderd artikel 77, geldt dat, indien een geconstateerd geval van niet-naleving het gevolg is van nalatigheid van de landbouwer, een verlaging wordt toegepast. Deze verlaging bedraagt in de regel 3 % van het in artikel 70, lid 8, bedoelde totale bedrag.
Het betaalorgaan kan evenwel op basis van de beoordeling van de bevoegde controleautoriteit in het in artikel 54, lid 1, onder c), bedoelde evaluatiegedeelte van het controleverslag besluiten om dat percentage te verlagen tot 1 % of te verhogen tot 5 % van het bovenbedoelde totale bedrag dan wel in de in artikel 54, lid 1, onder c), tweede alinea, bedoelde gevallen, in het geheel geen verlagingen op te leggen.
[...]
6.
Ingeval een herhaalde niet-naleving wordt geconstateerd samen met een andere niet-naleving of een andere herhaalde niet-naleving, worden de daaruit voortvloeiende verlagingspercentages bij elkaar opgeteld. Onverminderd het bepaalde in lid 5, derde alinea, is de maximale verlaging evenwel niet hoger dan 15 % van het in artikel 70, lid 8, bedoelde totale bedrag.”

7 Artikel 72 van deze verordening maakt deel uit van datzelfde hoofdstuk III. Het heeft als opschrift „Toepassing van verlagingen en uitsluitingen in geval van opzettelijke niet-naleving” en bevat in lid 1 de volgende bepaling:

„Onverminderd artikel 77 geldt dat, indien de geconstateerde niet-naleving door de landbouwer met opzet is begaan, de verlaging die moet worden toegepast op het totale bedrag als bedoeld in artikel 70, lid 8, in de regel 20 % van dat totale bedrag bedraagt.
Het betaalorgaan kan evenwel op basis van de beoordeling van de bevoegde controleautoriteit in het in artikel 54, lid 1, onder c), bedoelde evaluatiegedeelte van het controleverslag besluiten om dat percentage te verlagen tot niet minder dan 15 % of, in voorkomend geval, dat percentage te verhogen tot maximaal 100 % van dat totale bedrag.”

Hoofdgeding en prejudiciële vragen

8 De veehouder Nooren had voor het jaar 2011 rechtstreekse betalingen in de vorm van steun aangevraagd. In de loop van dit jaar hebben controleurs van de Algemene Inspectiedienst (Nederland) in hun rapporten tienmaal vastgesteld dat Nooren diverse verplichtingen inzake de bescherming van kalveren had geschonden.

9 Na de verlaging van het totaalbedrag van de rechtstreekse betalingen die aan de belanghebbende worden of moeten worden toegekend diverse malen te hebben herberekend, heeft de Staatssecretaris van Economische Zaken deze verlaging bij besluit van 18 september 2014 vastgesteld op 55 %.

10 Die verlaging bestaat uit een verlaging van 15 % wegens verschillende gevallen van niet-naleving door nalatigheid en voorts uit een verlaging van 40 % wegens opzettelijke niet-naleving.

11 Verzoekers in het hoofdgeding hebben bij de verwijzende rechterlijke instantie beroep ingesteld tegen het besluit van 18 september 2014.

12 Deze rechterlijke instantie is van oordeel dat deze verlagingen van 15 % en 40 % terecht zijn vastgesteld.

13 Verzoekers in het hoofdgeding menen dat de totale verlaging van het bedrag van de rechtstreekse betalingen niet hoger mag zijn dan 15 %. De Staatssecretaris van Economische Zaken stelt dat de toegepaste verlaging in het onderhavige geval terecht 55 % bedraagt, welk percentage de som is van de verlagingen van 15 % en 40 %.

14 Volgens de verwijzende rechterlijke instantie kan op grond van de artikelen 70 tot en met 72 van verordening nr. 1122/2009 niet worden vastgesteld of de verlagingen van het totale bedrag van de rechtstreekse betalingen in gevallen van niet-naleving door nalatigheid of opzettelijke niet-naleving kunnen worden opgeteld, noch of de Staatssecretaris van Economische Zaken het bedrag van de totale verlaging terecht op 55 % heeft vastgesteld.

15 In die omstandigheden heeft het College van Beroep voor het bedrijfsleven de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:

Heeft de Uniewetgever in de artikelen 70, 71 en 72 van verordening [...] nr. 1122/2009 [...] voorzien in de mogelijkheid om – zoals hier in geding, waar sprake is van meerdere niet-nalevingen op hetzelfde terrein van de randvoorwaarden – de verlagingen van de steun wegens herhaalde en niet-herhaalde niet-nalevingen van randvoorwaarden in geval van nalatigheid enerzijds en opzettelijke niet-nalevingen van randvoorwaarden anderzijds op te tellen?

Zo ja, welk artikel of onderdeel hiervan biedt hiervoor de grondslag en hoe luidt de rekenregel voor deze optelling?

Zo nee, kan hiervoor elders in het Unierecht een grondslag worden gevonden?”

Beantwoording van de prejudiciële vragen

Eerste en tweede vraag

16 Met haar eerste en tweede vraag, die samen dienen te worden onderzocht, wenst de verwijzende rechterlijke instantie in wezen te vernemen of de artikelen 70 tot en met 72 van verordening nr. 1122/2009 aldus moeten worden uitgelegd dat ten eerste de verlaging van het totale bedrag van de ontvangen of te ontvangen directe betalingen die van toepassing is op gevallen van niet-naleving door nalatigheid en ten tweede de verlaging die van toepassing is op gevallen van opzettelijke niet-naleving in een situatie als in het hoofdgeding, waarin meerdere gevallen van niet-naleving zijn geconstateerd die tot eenzelfde terrein behoren, bij elkaar moeten worden opgeteld.

17 In verordening nr. 1122/2009 worden in de artikelen 70 tot en met 72 met name uitvoeringsbepalingen voor de artikelen 23 en 24 van verordening nr. 73/2009 vastgelegd. Derhalve moeten ter beantwoording van de eerste en tweede vraag om te beginnen de vereisten worden onderzocht die in artikel 23 en 24 van verordening nr. 73/2009 zijn vastgelegd.

18 Artikel 23, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 73/2009 voorziet in een verlaging overeenkomstig de op grond van artikel 24 van deze verordening vastgestelde uitvoeringsbepalingen van het totaalbedrag van de rechtstreekse betalingen die worden of moeten worden toegekend aan een landbouwer die een steunaanvraag heeft ingediend, indien de uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen of de eisen inzake goede landbouw- en milieuconditie op om het even welk tijdstip in het kalenderjaar waarvoor de steunaanvraag is ingediend niet worden nageleefd en de betrokken niet-naleving het gevolg is van een handelen of nalaten dat rechtstreeks aan hem kan worden toegeschreven (zie in die zin arrest van 13 december 2012, Maatschap L.A. en D.A.B. Langestraat en P. Langestraat-Troost, C‑11/12, EU:C:2012:808, punt 22 ).

19 Uit de bewoordingen van deze bepaling volgt dat elk handelen of nalaten in beginsel leidt tot een verlaging van het totaalbedrag van de rechtstreekse betalingen die aan een landbouwer worden of moeten worden toegekend. Deze verlaging is onderworpen aan de op grond van artikel 24 van deze verordening vastgestelde uitvoeringsbepalingen.

20 In artikel 24 van verordening nr. 73/2009 is in lid 2 bepaald dat het verlagingspercentage in geval van nalatigheid niet meer dan 5 % en, indien sprake is van herhaalde niet-naleving van de voorschriften inzake randvoorwaarden, niet meer dan 15 % bedraagt. Volgens lid 3 van dit artikel kan het verlagingspercentage in geval van opzettelijke niet-naleving van deze regels niet lager zijn dan 20 % en kan het oplopen tot de volledige uitsluiting van een of meer steunregelingen. In lid 4 van dit artikel is bepaald dat het totale bedrag van verlagingen en uitsluitingen voor één kalenderjaar in elk geval niet meer kan belopen dan het totaalbedrag zoals bedoeld in artikel 23, lid 1, van verordening nr. 73/2009.

21 In artikel 24 van verordening nr. 73/2009 worden voor gevallen van nalatigheid en opzettelijke niet-naleving van de voorschriften inzake randvoorwaarden verschillende grenzen vastgelegd voor verlagingen en uitsluitingen van reeds ontvangen of te ontvangen directe betalingen alsook een bovengrens voor alle gevallen in één kalenderjaar.

22 De uitvoeringsbepalingen in de leden 2 en 3 van dit artikel zijn overeenkomstig lid 1 ervan nader uitgewerkt in respectievelijk de artikelen 71 en 72 van verordening nr. 1122/2009. Het eerstgenoemde artikel heeft als opschrift „Toepassing van verlagingen in geval van nalatigheid” en het tweede „Toepassing van verlagingen en uitsluitingen in geval van opzettelijke niet-naleving”.

23 Weliswaar betreft artikel 71 van verordening nr. 1122/2009 gevallen van nalatigheid en artikel 72 van deze verordening gevallen van opzettelijke niet-naleving, maar geen van deze artikelen kan op zichzelf beschouwd een situatie bestrijken als die in het hoofdgeding, waarin gevallen van opzettelijke niet-naleving zich samen met gevallen van niet-naleving door nalatigheid voordoen.

24 Bovendien staat in artikel 71, lid 6, van verordening nr. 1122/2009 te lezen dat wanneer een herhaalde niet-naleving wordt geconstateerd samen met een andere niet-naleving of een andere herhaalde niet-naleving, de daaruit voortvloeiende verlagingspercentages bij elkaar worden opgeteld, mits de maximale verlaging, onverminderd het bepaalde in lid 5, derde alinea, van artikel 71, niet hoger is dan 15 % van het in artikel 70, lid 8, van deze verordening bedoelde totale bedrag. Daarentegen is in artikel 72, lid 1, van deze verordening voorzien in een verlaging van 20 % voor gevallen van opzettelijke niet-naleving die evenwel kan worden verlaagd tot 15 % of aangepast tot 100 % van het totale bedrag aan ontvangen of te ontvangen directe betalingen.

25 Hieruit volgt dat het verlagingspercentage van het totale bedrag aan ontvangen of te ontvangen directe betalingen, indien artikel 71, lid 6, van de verordening op zichzelf een situatie zoals die in het hoofdgeding moet bestrijken, zoals verzoekers in het hoofdgeding stellen, niet meer kan bedragen dan 15 %, wat het minimumpercentage is wanneer een enkel geval van opzettelijke niet-naleving wordt vastgesteld, en onder 20 % blijft, wat overeenkomt met het percentage dat in het algemeen in een dergelijk geval moet worden toegepast.

26 Zoals de advocaat-generaal in punt 37 van zijn conclusie heeft vastgesteld, heeft een dergelijke uitlegging om te beginnen tot gevolg dat artikel 72 van verordening nr. 1122/2009 zijn nuttige werking verliest. Voorts is een dergelijke uitlegging in strijd met het doel van deze verordening, dat blijkens punt 35 van het arrest van 13 december 2012, Maatschap L.A. en D.A.B. Langestraat en P. Langestraat-Troost (C‑11/12, EU:C:2012:808 ) bestaat in de bevordering van de naleving van de voorschriften inzake de randvoorwaarden. Tot slot is deze ook in strijd met artikel 23, lid 1, van verordening nr. 73/2009 volgens welk artikel elk handelen en nalaten in beginsel leidt tot een verlaging van het totaalbedrag van de rechtstreekse betalingen die worden of moeten worden toegekend en met artikel 24, lid 1, van deze verordening op grond waarvan de nationale autoriteiten verplicht zijn om met name rekening te houden met de ernst van de niet-naleving van de voorschriften inzake de randvoorwaarden.

27 Evenmin kan artikel 72, lid 1, van verordening nr. 1122/2009 op zichzelf beschouwd een situatie zoals die in het hoofdgeding bestrijken, zoals de advocaat-generaal in punt 51 van zijn conclusies heeft opgemerkt, niet alleen vanwege het opschrift van dit artikel, maar ook vanwege de bewoordingen van deze bepaling, waarin uitsluitend de niet-naleving wordt vermeld die „met opzet is begaan”.

28 Volgens de bewoordingen van artikel 70, lid 6, van verordening nr. 1122/2009 worden voorts meerdere gevallen van niet-naleving die zijn geconstateerd ten aanzien van verschillende handelingen of normen welke tot hetzelfde terrein behoren, voor de vaststelling van de verlaging overeenkomstig artikel 71, lid 1, en artikel 72, lid 1, van deze verordening als één enkel geval van niet-naleving beschouwd.

29 Uit deze bepaling, gelezen in samenhang met de artikelen 71 en 72 van deze verordening, volgt allereerst dat meerdere tot hetzelfde terrein behorende gevallen van niet-naleving die het gevolg zijn van nalatigheid, één enkel geval van door nalatigheid veroorzaakte niet naleving vormen en voorts dat de tot eenzelfde terrein behorende gevallen van opzettelijke niet-naleving eveneens één enkel geval van opzettelijke niet-naleving vormen.

30 Hieruit volgt dat, in een situatie zoals in het hoofdgeding aan de orde, het verlagingspercentage van het totale bedrag aan ontvangen of te ontvangen rechtstreekse betalingen voor de gevallen van niet-naleving door nalatigheid moet worden vastgesteld overeenkomstig artikel 71 van verordening nr. 1122/2009 en, parallel daaraan, het verlagingspercentage voor de gevallen van opzettelijke niet-naleving overeenkomstig artikel 72 van verordening nr. 1122/2009.

31 Behalve bij toepassing van artikel 24, lid 4, van verordening nr. 73/2009, waarin een bovengrens voor het totaal aan verlagingen en uitsluitingen in één kalenderjaar is opgenomen, moeten de twee percentages die overeenkomstig de artikelen 71 en 72 van verordening nr. 1122/2009 zijn vastgesteld, bij gebrek aan een andere in verordeningen nr. 73/2009 en nr. 1122/2009 opgenomen bepaling die betrekking heeft op gevallen van niet-naleving door nalatigheid en opzettelijke niet-naleving samen, vervolgens worden opgeteld.

32 Uit een en ander volgt dat op de eerste en tweede vraag moet worden geantwoord dat de artikelen 70 tot en met 72 van verordening nr. 1122/2009 juncto de artikelen 23 en 24 van verordening nr. 73/2009 aldus moeten worden uitgelegd dat in een situatie zoals die in het hoofdgeding, waarin meerdere gevallen van niet-naleving zijn geconstateerd die tot eenzelfde terrein behoren, de verlaging van het totale bedrag van de ontvangen of te ontvangen directe betalingen die van toepassing is op gevallen van niet-naleving door nalatigheid en de verlaging die van toepassing is op gevallen van opzettelijke niet-naleving bij elkaar moeten worden opgeteld, waarbij het totale bedrag van de verlagingen voor een kalenderjaar aan het evenredigheidsbeginsel moet voldoen en niet meer mag bedragen dan het totaalbedrag bepaald in artikel 23, lid 1, van verordening nr. 73/2009.

Derde vraag

33 Aangezien de derde vraag subsidiair is gesteld voor het geval de eerste en tweede vraag ontkennend zouden worden beantwoord, hoeft deze niet te worden beantwoord.

Kosten

34 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Eerste kamer) verklaart voor recht:

De artikelen 70 tot en met 72 van verordening (EG) nr. 1122/2009 van de Commissie van 30 november 2009 tot vaststelling van bepalingen ter uitvoering van verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad wat betreft de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem in het kader van de bij die verordening ingestelde regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers en ter uitvoering van verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad wat betreft de randvoorwaarden in het kader van de steunregeling voor de wijnsector, juncto de artikelen 23 en 24 van verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad van 19 januari 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, tot wijziging van verordeningen (EG) nr. 1290/2005, (EG) nr. 247/2006, (EG) nr. 378/2007 en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1782/2003, moeten aldus worden uitgelegd dat in een situatie zoals die in het hoofdgeding, waarin meerdere gevallen van niet-naleving zijn geconstateerd die tot eenzelfde terrein behoren, de verlaging van het totale bedrag van de ontvangen of te ontvangen directe betalingen die van toepassing is op gevallen van niet-naleving door nalatigheid en de verlaging die van toepassing is op gevallen van opzettelijke niet-naleving bij elkaar moeten worden opgeteld, waarbij het totale bedrag van de verlagingen voor een kalenderjaar aan het evenredigheidsbeginsel moet voldoen en niet meer mag bedragen dan het totaalbedrag bepaald in artikel 23, lid 1, van verordening nr. 73/2009.

Silva de Lapuerta

Fernlund

Bonichot

Arabadjiev

Rodin

Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 6 juni 2018.

De griffier

A. Calot Escobar

De president van de Eerste kamer

R. Silva de Lapuerta