Conclusie van advocaat-generaal
M. Campos Sánchez-Bordona
van 14 november 2018(1)
Zaak C‑465/17
Falck Rettungsdienste GmbH,
Falck A/S
tegen
Stadt Solingen,
in tegenwoordigheid van:
Arbeiter-Samariter-Bund Regionalverband Bergisch Land e.V.,
Malteser Hilfsdienst e.V.,
Deutsches Rotes Kreuz, Kreisverband Solingen
[verzoek van het Oberlandesgericht Düsseldorf (hoogste rechterlijke instantie van de deelstaat Noordrijn-Westfalen, Düsseldorf, Duitsland) om een prejudiciële beslissing]
"„Prejudiciële verwijzing - Overheidsopdrachten - Richtlijn 2014/24/EU - Specifieke uitsluitingen voor opdrachten voor diensten - Diensten inzake civiele verdediging, civiele bescherming en risicopreventie - Non-profitorganisaties en ‑verenigingen - Ambulancediensten”"
1. Ingevolge artikel 10, onder h), van richtlijn 2014/24/EU(2) is deze richtlijn niet van toepassing op overheidsopdrachten die betrekking hebben op bepaalde diensten inzake civiele verdediging, civiele bescherming en risicopreventie die worden verleend door non-profitorganisaties en ‑verenigingen.
2. De verwijzende rechter wenst met dit verzoek om een prejudiciële beslissing te vernemen of die uitsluiting ook geldt voor „ambulancediensten” en hoe de begrippen „non-profitorganisatie en ‑vereniging” dienen te worden uitgelegd. Wat die laatste begrippen betreft, heeft de discussie betrekking op de vraag in hoeverre de draagwijdte ervan door nationale bepalingen kan worden beperkt.
I. Toepasselijke bepalingen
A. Unierecht
3. In de overwegingen 28 en 118 ervan staat te lezen:
„(28) Deze richtlijn is niet van toepassing op bepaalde nooddiensten die worden uitgevoerd door non-profitorganisaties of ‑verenigingen, omdat die organisaties door hun specifieke karakter in hun voortbestaan zouden worden bedreigd indien de dienstverleners volgens de procedures van deze richtlijn geselecteerd zouden moeten worden. Het toepassingsgebied moet echter niet verder worden beperkt dan strikt noodzakelijk is. Derhalve moet uitdrukkelijk worden bepaald dat ziekenvervoer per ambulance niet buiten de richtlijn moet blijven. In dit verband dient voorts te worden verduidelijkt dat ambulancediensten niet onder CPV-groep [CPV: Common Procurement Vocabulary, gemeenschappelijke woordenlijst overheidsopdrachten] 601 ,Vervoer te land’ vallen, maar wel onder CPV‑klasse 8514. Derhalve moet worden verduidelijkt dat voor diensten die onder CPV‑code 85143000‑3 vallen en uitsluitend bestaan uit ziekenvervoer per ambulance, de bijzondere regeling voor sociale en andere bijzondere diensten (de , ‚lichte regeling’) moet gelden. Bijgevolg moet voor gemengde opdrachten voor het verrichten van ambulancediensten in het algemeen ook het lichtere regime gelden indien de waarde van het ziekenvervoer per ambulance groter is dan de waarde van andere ambulancediensten.
[...]
(118) Met het oog op de continuïteit van de openbare dienst moet krachtens deze richtlijn deelname aan aanbestedingsprocedures voor bepaalde diensten op het gebied van gezondheid, sociale en culturele diensten kunnen worden voorbehouden aan organisaties die werknemersaandeelhouderschap of actieve bestuursdeelname van werknemers kennen, of aan bestaande organisaties zoals coöperatieven, welke dan kunnen deelnemen aan het leveren van deze diensten aan eindgebruikers. De werkingssfeer van deze bepaling is beperkt tot bepaalde gezondheids-, sociale en aanverwante diensten, bepaalde onderwijs‑ en opleidingsdiensten, bibliotheek-, archief-, museum‑ en andere culturele diensten, sportdiensten, en diensten voor particuliere huishoudens, en strekt zich niet uit tot de uitsluitingen waarin deze richtlijn anderszins voorziet. Op deze diensten dient uitsluitend de lichte regeling van toepassing te zijn.”
4. In artikel 10 van richtlijn 2014/24 is bepaald dat deze richtlijn niet van toepassing is op overheidsopdrachten voor diensten betreffende:
„[...]
diensten inzake civiele verdediging, civiele bescherming en risicopreventie(3) die worden verleend door non-profitorganisaties en ‑verenigingen en onder de CPV‑codes vallen 75250000‑3, 75251000‑0, 75251100‑1, 75251110‑4, 75251120‑7, 75252000‑7, 75222000‑8; 98113100‑9; 85143000‑3 behalve ziekenvervoer per ambulance;
[...]”
5. Artikel 76 luidt:
„1.De lidstaten stellen nationale regels voor het gunnen van opdrachten op grond van dit hoofdstuk op, om ervoor te zorgen dat de aanbestedende diensten de beginselen van transparantie en gelijke behandeling van ondernemers naleven. Het staat de lidstaten vrij te bepalen welke procedurele regels van toepassing zijn mits deze regels de aanbestedende diensten de mogelijkheid geven rekening te houden met de specifieke kenmerken van de betrokken diensten.
2.De lidstaten zorgen ervoor dat aanbestedende diensten rekening kunnen houden met de noodzaak de kwaliteit, continuïteit, toegankelijkheid, betaalbaarheid, beschikbaarheid en volledigheid van de diensten, de specifieke behoeften van verschillende categorieën gebruikers, met inbegrip van achtergestelde en kwetsbare groepen, de betrokkenheid en inspraak van gebruikers en de innovatie te verzekeren. De lidstaten kunnen ook bepalen dat de keuze van de dienstenaanbieder geschiedt op basis van de inschrijving met de beste prijs-kwaliteitsverhouding, rekening houdend met de kwaliteits‑ en duurzaamheidscriteria voor sociale diensten.”
6. Artikel 77 bepaalt:
„1.De lidstaten kunnen bepalen dat de aanbestedende diensten de deelname aan procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten uitsluitend voor die diensten op het gebied van gezondheid, sociale en culturele diensten bedoeld in artikel 74, die vallen onder de CPV‑codes 75121000‑0, 75122000‑7, 75123000‑4, 79622000‑0, 79624000‑4, 79625000‑1, 80110000‑8, 80300000‑7, 80420000‑4, 80430000‑7, 80511000‑9, 80520000‑5, 80590000‑6, van 85000000‑9 tot en met 85323000‑9, 92500000‑6, 92600000‑7, 98133000‑4, 98133110‑8, aan bepaalde organisaties mogen voorbehouden.
2.Een in lid 1 bedoelde organisatie moet aan alle hierna volgende voorwaarden voldoen:
haar doel is het vervullen van een opdracht van algemeen belang die verband houdt met de in lid 1 bedoelde diensten;
winsten worden opnieuw geïnvesteerd met het oogmerk het doel van de organisatie te behartigen. Wanneer winsten worden uitgekeerd of herverdeeld, dan moet dit op grond van participatieve overwegingen geschieden;
de beheers‑ of eigendomsstructuren van de organisatie die de opdracht uitvoert, zijn gebaseerd op werknemersaandeelhouderschap of beginselen van participatie, of vergen de actieve participatie van werknemers, gebruikers of belanghebbenden, en
door de betrokken aanbestedende dienst is uit hoofde van dit artikel in de laatste drie jaar aan de organisatie geen opdracht voor de diensten in kwestie gegund.
[...]”
B. Nationaal recht
7. Ingevolge § 107, lid 1, punt 4, eerste zinsnede, van het Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen(4) mag die wet niet worden toegepast op de gunning van overheidsopdrachten betreffende diensten inzake civiele verdediging, civiele bescherming en risicopreventie die door non-profitorganisaties of ‑verenigingen worden verleend en onder de CPV‑codes 7520000‑3, 75251000‑0, 75251100‑1, 75251110‑4, 75251120‑7, 75252000‑7, 75222000‑8, 98113100‑9 en 85143000‑3 vallen, met uitzondering van ziekenvervoer per ambulance.
8. Met deze bepaling heeft de Duitse wetgever artikel 10, onder h), van richtlijn 2014/24 in zijn nationale recht omgezet, maar hij voegde er een tweede zinsnede aan toe, die als volgt luidt:
„Non-profitorganisaties of ‑verenigingen in de zin van dit punt zijn in het bijzonder de hulporganisaties die overeenkomstig federaal recht of deelstaatrecht als organisaties voor civiele bescherming en civiele verdediging zijn erkend.”
9. Overeenkomstig § 2, lid 1, van het Gesetz über den Rettungsdienst sowie die Notfallrettung und den Krankentransport durch Unternehmer(5) omvat de reddingsdienst de redding bij noodsituaties, het ziekenvervoer en de verzorging van een groot aantal gewonden of zieken bij uitzonderlijke schadeveroorzakende gebeurtenissen.
10. § 2, lid 2, eerste volzin, RettG NRW bepaalt dat de redding bij noodsituaties erin bestaat dat op de plaats van het noodgeval maatregelen worden getroffen waardoor het leven van spoedpatiënten wordt gered, dat die patiënten kunnen worden vervoerd en dat zij onder andere in een ambulance, eventueel met een arts aan boord, naar een voor verdere verzorging geschikt ziekenhuis worden gebracht, waarbij zij steeds vervoerbaar moeten zijn en verdere schade moet worden vermeden.
11. Volgens § 2, lid 3, RettG NRW dient het ziekenvervoer ertoe, passende hulp te verlenen aan zieken, gewonden of andere hulpbehoevende personen, die niet onder lid 2 vallen, en hen onder begeleiding van gekwalificeerd personeel onder andere met een ziekenwagen te vervoeren.
12. § 26, lid 1, tweede volzin, van het Zivilschutz- und Katastrophenhilfegesetz(6) bepaalt dat in het bijzonder de Arbeiter-Samariter-Bund, de Deutsche Lebensrettungsgesellschaft, het Deutsche Rote Kreuz (Duitse Rode Kruis), de Johanniter-Unfall-Hilfe en de Malteser-Hilfsdienst kunnen bijdragen tot het vervullen van de door die wet opgedragen taken.
13. In § 18, lid 1, eerste volzin, en lid 2 van het Gesetz über den Brandschutz, die Hilfeleistung und den Katastrophenschutz(7) is bepaald:
„1.Private hulporganisaties helpen bij ongelukken, publieke noodsituaties, grootscheepse acties en rampen, wanneer zij aan de hoogste inspectiedienst hebben verklaard dat zij bereid zijn om hun medewerking te verlenen en deze heeft vastgesteld dat die organisaties algemeen geschikt zijn om hun medewerking te verlenen en dat behoefte bestaat aan hun medewerking (erkende hulporganisaties). [...]
2.Voor de organisaties genoemd in § 26, lid 1, tweede volzin, [ZSKG] [...] is een verklaring van medewerking en een vaststelling van algemene geschiktheid niet vereist.”
II. Feiten en prejudiciële vragen
14. In maart 2016 besliste de stad Solingen (Duitsland) een nieuwe procedure te organiseren voor de gunning van de gemeentelijke reddingsdiensten voor een duur van vijf jaar.(8) De gemeenteraad maakte de aankondiging van de opdracht niet bekend, maar verzocht vier hulporganisaties om een offerte in te dienen. Uiteindelijk haalden twee van die organisaties (Arbeiter-Samariter-Bund en Malteser Hilfdienst) elk één van de twee percelen van de opdracht binnen.
15. Falck Rettungsdienste en Falck, ondernemingen die reddingsdiensten en diensten voor zieken verlenen, stelden beroep in bij de Vergabekammer Rheinland (rechter in eerste aanleg in aanbestedingszaken Rijnland, Duitsland), waarbij zij aanvoerden dat de gunning volgens de Unierechtelijke procedures voor overheidsopdrachten had moeten verlopen.
16. Op 19 augustus 2016 verwierp de Vergabekammer het beroep, aangezien zij van oordeel was dat § 107, lid 1, punt 4, GWB van toepassing was.
17. Tegen die beslissing is hoger beroep ingesteld bij het Oberlandesgericht Düsseldorf (hoogste rechterlijke instantie van de deelstaat Noordrijn-Westfalen, Düsseldorf, Duitsland), dat het Hof verzoekt om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
Zijn het verlenen van bijstand aan en de verzorging van spoedpatiënten in een ambulance [Rettungswagen] door een ambulancehulpverlener/ambulanceverpleegkundige en het verlenen van bijstand aan en de verzorging van patiënten door een ambulanceverpleegkundige/ambulancemedewerker in een ziekenwagen ‚diensten inzake civiele verdediging, civiele bescherming en risicopreventie’ in de zin van artikel 10, onder h), van richtlijn 2014/24/EU, die onder de CPV‑codes 7525000‑7 (reddingsdienst) en 85143000‑3 (ambulancediensten) vallen?
Kan artikel 10, onder h), van richtlijn 2014/24[...] aldus worden begrepen dat in het bijzonder sprake is van ‚non-profitorganisaties en ‑verenigingen’ bij hulporganisaties die naar nationaal recht zijn erkend als organisaties voor civiele bescherming en civiele verdediging?
Zijn ‚non-profitorganisaties en ‑verenigingen’ in de zin van artikel 10, onder h), van richtlijn 2014/24[...] organisaties waarvan het doel bestaat in het vervullen van een opdracht van algemeen belang, die geen commerciële werkzaamheden verrichten en die de eventuele winst herinvesteren om het doel van de organisatie te verwezenlijken?
Is het vervoer van een patiënt in een ambulance met bijstand door een ambulanceverpleegkundige/ambulancehulpverlener (zogenoemd gekwalificeerd ziekenvervoer) ‚ziekenvervoer per ambulance’ in de zin van artikel 10, onder h), van richtlijn 2014/24[...], dat niet onder de uitzondering op de werkingssfeer valt en waarop richtlijn 2014/24[...] van toepassing is?”
III. Procedure bij het Hof en argumenten van partijen
18. Het verzoek om een prejudiciële beslissing is bij de griffie van het Hof ingekomen op 2 augustus 2017. Arbeiter-Samariter-Bund, Falck Rettungsdienste, Malteser Hilfsdienst, het Duitse Rode Kruis, de stad Solingen, de Duitse, de Noorse en de Roemeense regering alsook de Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Behalve de Noorse en de Roemeense regering zijn zij allemaal ter terechtzitting van 5 september 2018 verschenen.
19. Falck Rettungsdienste voert om te beginnen aan dat artikel 10, onder h), van richtlijn 2014/24 in strijd is met het primaire recht, aangezien het een uitzondering vaststelt die is gebaseerd op een personeel criterium en niet op een materieel criterium. Derhalve dient die bepaling in overeenstemming met het Unierecht te worden uitgelegd en moeten in dat verband de voorwaarden worden toegelicht die het primaire recht stelt voor rechtstreekse gunning aan non-profitorganisaties.
20. Falck Rettungsdienste meent het volgende:
De eerste vraag dient ontkennend te worden beantwoord. Falck Rettungsdienste verdedigt een restrictieve uitlegging van de uitzondering, waarbij risicopreventie wordt beperkt tot zeer grootschalige en uitermate ernstige spoedsituaties.
Ook het antwoord op de tweede vraag moet ontkennend luiden, want naar Duits recht is de erkenning als organisatie voor civiele bescherming en civiele verdediging niet afhankelijk van het feit dat de organisatie geen winstoogmerk heeft.
De derde vraag dient eveneens ontkennend te worden beantwoord, aangezien de nationaalrechtelijke vereisten om te bepalen of er sprake is van non-profitorganisaties, niet overeenstemmen met de rechtspraak van het Hof.
De vierde vraag moet bevestigend worden beantwoord, aangezien dit voortvloeit uit artikel 10, onder h), en overweging 28 van richtlijn 2014/24.
21. De stad Solingen:
pleit met betrekking tot de eerste vraag voor een uitlegging van „risicopreventie” volgens welke onder dat begrip elke handeling valt die is bedoeld om te vermijden dat een rechtsgoed wordt blootgesteld aan risico’s en/of schade; het gekwalificeerd vervoer per ambulance valt daaronder;
betoogt, wat de tweede vraag betreft, dat de verwijzing door de Duitse wetgever naar verenigingen van algemeen belang slechts een „precisering” is, die andere entiteiten niet verhindert zich te beroepen op hun status van „non-profitorganisatie” in de zin van richtlijn 2014/24;
vat dit begrip in antwoord op de derde vraag aldus op dat het alleen de belangeloze uitvoering van opdrachten van openbaar belang vereist;
stelt voor om de vierde vraag aldus te beantwoorden dat de uitzondering op de uitzondering van artikel 10, onder h), van richtlijn 2014/24 niet de diensten van gekwalificeerd vervoer per ambulance omvat. In het bijzonder vormen spoedinterventies en gekwalificeerd vervoer één organisatorische eenheid die een uniforme behandeling vereist.
22. Arbeiter-Samariter-Bund deelt in essentie het standpunt van de stad Solingen met betrekking tot de eerste, de derde en de vierde vraag. Wat de tweede vraag betreft, voert hij aan dat de nationale wetgever zijn beoordelingsmarge heeft gebruikt bij de omzetting van het begrip non-profitorganisatie. De Malteser Hilfdienst verdedigt dezelfde standpunten.
23. Het Duitse Rode Kruis betoogt om te beginnen dat het het oneens is met de inleidende opmerkingen van Falck Rettungsdienste en neemt in verband met de eerste en de derde vraag een soortgelijk standpunt in als de stad Solingen. Wat de tweede vraag betreft, wijst het er net zoals Arbeiter-Samariter-Bund op dat de lidstaten over een beoordelingsmarge beschikken bij de definitie van non-profitorganisaties. Met betrekking tot de vierde vraag betoogt het dat het gekwalificeerd ziekenvervoer een cruciaal onderdeel is, zowel van civiele verdediging en bescherming, als van risicopreventie. Het is van mening dat dit vervoer binnen de materiële werkingssfeer van de betrokken uitzondering valt.
24. De Duitse regering meent het volgende:
Wat de eerste vraag betreft, is een ruime uitlegging van risicopreventie gepast, volgens welke dat begrip hulp aan patiënten in een individuele spoed‑ en ongevalssituatie omvat, tegenover situaties van omvangrijke schade, die meer tot de civiele verdediging en bescherming behoren.
Met betrekking tot de tweede vraag deelt zij het standpunt van de stad Solingen en wijst zij erop dat het begrip non-profitorganisatie dient te worden begrepen in het licht van overweging 28 van richtlijn 2014/24. Het „specifieke karakter” ervan kan enkel worden bepaald binnen het materiële rechtskader van de lidstaat waarin die organisaties hun opdrachten uitvoeren.
Wat de derde vraag betreft, voert zij aan dat volgens de nationale wetgever het non-profitkarakter van organisaties erin is gelegen dat zij zich inzetten voor het welzijn en de veiligheid van de burgers bij niet van de politie uitgaande risicopreventie en bij de civiele verdediging en bescherming, en dat een groot deel van hun opdrachten aan vrijwilligers is toevertrouwd, wat geen andere gevolgen meebrengt dan wanneer andere of aanvullende criteria worden toegepast.
De vierde vraag dient ontkennend te worden beantwoord, wegens het verschil tussen het gewone ziekenvervoer en het gekwalificeerd vervoer per ambulance.
25. De Noorse regering:
betoogt dat de diensten inzake risicopreventie niet zijn beperkt tot die welke worden verricht naar aanleiding van grote rampen, maar situaties omvatten zoals de situatie die door de verwijzende rechter in de eerste vraag is beschreven, welke situatie volgens haar, in het kader van het antwoord op de vierde vraag, geen „ziekenvervoer per ambulance” is;
voert, wat de tweede en de derde vraag betreft, aan dat het begrip „non-profitorganisatie” autonoom moet worden uitgelegd en een als dusdanig door het nationale recht erkende organisatie kan omvatten, voor zover die in overeenstemming is met die uitlegging. Samengevat varieert de beoordeling van het non-profitkarakter van een organisatie volgens de verschillende tradities van de lidstaten, waarbij die beoordeling in beginsel moet blijven berusten, zonder dat hun een definitie wordt opgelegd die verder gaat dan wat uit een „logische uitlegging” van de richtlijn zou voortvloeien. Volgens die uitlegging vervullen non-profitorganisaties opdrachten van openbare dienst, hebben zij geen commercieel doel en herinvesteren zij hun eventuele winst met het oog op de doelstellingen die zij dienen.
26. De Roemeense regering heeft alleen standpunt ingenomen over de eerste en de vierde vraag, die zij samen onderzoekt. Zij meent dat de diensten inzake civiele verdediging, civiele bescherming en risicopreventie zowel betrekking hebben op bijstand aan groepen in extreme situaties als op bijstand aan individuele personen wier leven of gezondheid wordt bedreigd door gewone risico’s. Bij de uitlegging van artikel 10, onder h), van richtlijn 2014/24 in het licht van overweging 28 komt de nadruk te liggen op het begrip uitsluitend vervoer en niet op het soort reddingspersoneel of de tijdens het vervoer ontvangen verzorging.
27. Vanuit dat oogpunt omvatten de ambulancediensten zowel de medische spoeddiensten als de ziekenvervoerdiensten zonder bijstand die geen spoeddiensten zijn. In de eerste categorie is er geen verschil tussen het vervoer per ambulance met een arts en een ambulanceverpleegkundige, en dat met een ambulanceverpleegkundige en een ambulancehulpverlener, aangezien beide diensten medische spoedaspecten vertonen en zijn gericht op het einddoel, namelijk risicopreventie. In de tweede categorie worden daarentegen diensten verricht met ambulances die niet voor medische spoedingrepen zijn uitgerust, onder de uitsluitende verantwoordelijkheid van een bestuurder, zodat zij niet binnen de werkingssfeer van civiele verdediging en bescherming of risicopreventie vallen.
28. De Commissie is de volgende mening toegedaan:
Wat de eerste vraag betreft, is risicopreventie niet beperkt tot uitzonderlijke spoedsituaties en tot risico’s met betrekking tot grote groepen personen.
De tweede en de derde vraag dienen samen te worden onderzocht en uit dat onderzoek volgt respectievelijk een ontkennend en een bevestigend antwoord. Non-profitorganisaties zijn niet noodzakelijk die welke in het nationale recht als organisaties van openbaar nut zijn erkend, maar die welke voldoen aan de kenmerken die de verwijzende rechter in de derde vraag heeft vermeld.
Wat de vierde vraag betreft, verschillen de uitzondering en de uitzondering op de uitzondering van artikel 10, onder h), van richtlijn 2014/24 naargelang de opdracht alleen in patiëntenvervoer voorziet of ook in diensten zoals medische verzorging tijdens het vervoer. Het onderscheid dient te worden gemaakt bij de keuze van de aanbestedingsprocedure en niet op het moment dat zich een noodsituatie voordoet of tijdens het vervoer van de patiënt.
IV. Analyse
29. Met zijn vragen zoekt de verwijzende rechter verduidelijking van de voorwaarden waaronder een ambulancedienst binnen dan wel buiten de werkingssfeer van richtlijn 2014/24 valt. Die voorwaarden hebben betrekking op: a) de aard zelf van die dienst, in objectieve zin beschouwd, en b) een specifiek personeel of subjectief kenmerk van de dienstverlener, die een non-profitorganisatie of ‑vereniging moet zijn.
30. De eerste en de vierde vraag van de verwijzende rechter hebben te maken met de objectieve activiteit van de ambulancedienst. In beginsel blijft deze ambulancedienst slechts van de werkingssfeer van richtlijn 2014/24 uitgesloten wanneer hij onder de categorie „diensten inzake civiele verdediging, civiele bescherming en risicopreventie” valt en niet tot het loutere „ziekenvervoer per ambulance” beperkt is. Dit laatste maakt deel uit van de uitzondering op de uitzondering en is derhalve onderworpen aan de algemene regels inzake het plaatsen van overheidsopdrachten.
31. De tweede en de derde vraag hebben betrekking op de subjectieve hoedanigheid van de entiteit die de ambulancedienst verleent, die noodzakelijkerwijs een „non-profitorganisatie of ‑vereniging” is. Met name wordt gedebatteerd over de vraag of dit een autonoom begrip van Unierecht is.
32. De verwijzende rechter wenst te vernemen of de volgende twee specifieke diensten binnen de categorie „diensten inzake civiele verdediging, civiele bescherming en risicopreventie” vallen:
het verlenen van bijstand aan en de verzorging van spoedpatiënten die slachtoffer zijn van een ongeval of een soortgelijke gebeurtenis („Notfallpatienten”), in een ambulance („Rettungswagen”) „door een ambulancehulpverlener/ambulanceverpleegkundige”;
het verlenen van bijstand aan en de verzorging van patiënten in een ziekenwagen („Krankentransportwagen”) „door een ambulanceverpleegkundige/ambulancemedewerker”.
33. Hoewel beide diensten het „verlenen van bijstand aan en de verzorging” van patiënten betreffen, verschillen zij met betrekking tot de „spoedeisendheid”, die alleen voor de eerste dienst kenmerkend is, zowel wat betreft het voertuig, als de situatie van de persoon aan wie bijstand of verzorging wordt verleend. In het eerste geval is er daarom sprake van een „ambulance” (Rettungswagen), terwijl het in het tweede geval louter om een „ziekenwagen” (Krankentransportwagen) gaat.
34. Voor de verwijzende rechter is het duidelijk dat de vermelde diensten „geen diensten inzake civiele verdediging en civiele bescherming zijn”(9). Hij is samen met de partijen die ter terechtzitting zijn verschenen, van oordeel dat zij „hoogstens”(10) onder het begrip „risicopreventie” kunnen vallen.
35. Richtlijn 2014/24 geeft geen definitie van „risicopreventie”, noch verwijst zij uitdrukkelijk naar het recht van de lidstaten om de betekenis ervan te bepalen. In overeenstemming met de rechtspraak van het Hof moet dat begrip derhalve in de gehele Unie autonoom en uniform worden uitgelegd.(11)
36. Om de autonome uitlegging te bepalen die aan risicopreventie moet worden gegeven, dient te worden uitgegaan van de letter van artikel 10, onder h), van richtlijn 2014/24. In dit verband is het bijna onvermijdelijk artikel 196 VWEU ter sprake te brengen dat, zoals Falck Rettungsdienste heeft opgemerkt, het begrip „risicopreventie” in het kader van „civiele bescherming” gebruikt en in verband brengt met „natuurrampen of door de mens veroorzaakte rampen”.(12) Aldus zou het idee overheersen dat diensten van bijstand in situaties van individueel risico niet onder dat begrip vallen.
37. Ik ben echter van mening dat terwijl risicopreventie in artikel 196 VWEU in verband wordt gebracht met civiele bescherming(13), dat begrip in artikel 10, onder h), van richtlijn 2014/24 wordt opgevat als een activiteit met eigen kenmerken, die niet noodzakelijkerwijs aan civiele bescherming gekoppeld is.
38. In artikel 10, onder h), van richtlijn 2014/24 wordt risicopreventie namelijk onderscheiden van civiele bescherming en civiele verdediging, zodat zij als een autonome activiteit moet worden uitgelegd. Zoals de verwijzende rechter opmerkt, zouden preventiediensten anders steeds diensten inzake civiele verdediging of civiele bescherming zijn.(14)
39. Risicopreventie zou juist haar autonome betekenis krijgen wanneer zij wordt geplaatst tegenover civiele bescherming en civiele verdediging als activiteiten die zijn gericht op het beheer van rampen die door hun omvang een aanzienlijk aantal personen treffen. Anders dan die situaties met een collectieve draagwijdte zou de risicopreventie waarnaar richtlijn 2014/24 verwijst, betrekking hebben op individuen in een bijzondere gevaarssituatie.
40. Die uitlegging, die door de verwijzende rechter wordt verdedigd, stuit echter op een probleem. De term „preventie” in zijn meest gebruikelijke betekenis wijst namelijk op het anticiperen op een risico of gevaar, zoals Falck Rettungsdienste heeft benadrukt.(15) Hij houdt derhalve een preventieve bescherming in, en geen reactieve bescherming tegen een risico dat zich heeft voltrokken en schade die is veroorzaakt doordat een gevaar zich heeft verwezenlijkt.
41. Indien deze semantische kwestie doorslaggevend is, zou de ambulancedienst die in het hoofdgeding aan de orde is, nagenoeg principieel van de werkingssfeer van „risicopreventie” uitgesloten blijven. Alleen middels een zeer geforceerde uitlegging zou kunnen worden aangenomen dat met het overbrengen van gewonden of zieken per ambulance gewoon het risico wordt voorkomen dat de gezondheidstoestand van die personen anders verslechtert.
42. De twijfel die de letterlijke uitlegging van artikel 10, onder h), van richtlijn 2014/24 wekt, kan echter worden weggenomen door een systematische uitlegging ervan. Die bepaling sluit niet in het algemeen en in abstracto alle „diensten inzake civiele verdediging, civiele bescherming en risicopreventie” van de werkingssfeer van richtlijn 2014/24 uit, maar alleen die welke onder bepaalde CPV‑codes vallen.
43. Sommige van die codes verwijzen naar diensten die onder het begrip preventie in eigenlijke of strikte zin vallen(16), terwijl andere betrekking hebben op diensten die veeleer reactief dan preventief zijn (bijvoorbeeld „reddingsdiensten”)(17), en zowel in rampsituaties als in geval van individuele schade of gevaar kunnen worden verricht.
44. Indien, zoals Falck Rettungsdienste betoogt(18), de begrippen „civiele bescherming, civiele verdediging en risicopreventie”„materiële criteria” zouden vormen om binnen alle diensten die onder de in artikel 10, onder h), van richtlijn 2014/24 opgesomde CPV’s vallen, de diensten te onderscheiden die in rampsituaties worden verricht, zou dit ertoe leiden dat de enige „reddingsdiensten” van CPV 75252000‑7 die van de werkingssfeer van die richtlijn zouden zijn uitgesloten, die zijn welke aan een groot aantal personen worden verleend en niet de diensten die worden verricht in het kader van reddingsactiviteiten ten gunste van een enkele persoon.
45. Bij de in artikel 10, onder h), van richtlijn 2014/24 opgenomen CPV‑codes is nu juist code 85143000‑3 vermeld, die betrekking heeft op „ambulancediensten”. Het zou geen probleem zijn om in dat geval het door Falck Rettungsdienste verdedigde „materiële criterium” toe te passen en vast te stellen dat de uitsluiting in die bepaling alleen verwijst naar ambulancediensten in rampsituaties.
46. Artikel 10, onder h), van richtlijn 2014/24 definieert ambulancediensten echter zodanig dat zij niet alleen niet aan dat „materiële criterium” voldoen, maar er zelfs tegenstrijdig mee zijn.
47. Door te bepalen dat richtlijn 2014/14 niet van toepassing is op „diensten inzake civiele verdediging, civiele bescherming en risicopreventie die [...] onder [CPV‑code] 85143000‑3 [(ambulancediensten) vallen], behalve ziekenvervoer per ambulance”(19), voorziet artikel 10, onder h), van die richtlijn in een uitzondering die, wanneer het criterium zou gelden dat de bepaling alleen verwijst naar rampsituaties, overbodig zou zijn, zoals de Duitse regering betoogt.(20)
48. Indien de wetgever het relevant heeft geacht te verwijzen naar „ziekenvervoer per ambulance”, is dit omdat die diensten anders zouden zijn begrepen onder de uitzondering van artikel 10, onder h), van richtlijn 2014/24 (CPV 85143000‑3). En het is duidelijk dat het gewone ziekenvervoer niet beantwoordt aan een rampsituatie, waarin eerder dan van zieken moet worden gesproken van gewonden of slachtoffers, die dringend in de beste medische omstandigheden moeten worden overgebracht en niet louter moeten worden vervoerd.
49. De teleologische uitlegging van die bepaling bevestigt deze conclusie. Vanuit dit oogpunt is overweging 28 van richtlijn 2014/24 bijzonder relevant, volgens welke deze richtlijn „niet van toepassing [is] op bepaalde nooddiensten die worden uitgevoerd door non-profitorganisaties of ‑verenigingen, omdat die organisaties door hun specifieke karakter in hun voortbestaan zouden worden bedreigd indien de dienstverleners volgens de procedures van deze richtlijn geselecteerd zouden moeten worden”.
50. Twee aspecten van deze verklaring lijken mijns inziens van belang te zijn: ten eerste dat de wetgever verwijst naar „bepaalde nooddiensten”, en ten tweede dat die diensten worden aangeduid onder verwijzing naar „non-profitorganisaties of ‑verenigingen”, waarvan het „specifieke karakter” moet worden bewaard. Om de werkingssfeer van de uitzondering te bepalen, wordt dus eerder rekening gehouden met de dienstverlener dan met de omvang van de situatie waarin moet worden opgetreden.
51. Met andere woorden is het van belang dat er sprake is van een noodsituatie die gewoonlijk door non-profitorganisaties of ‑verenigingen wordt afgehandeld, ongeacht of het een individuele spoedsituatie dan wel een grootschalige schadesituatie betreft. Die bepaling van richtlijn 2014/24 is gericht op het voortbestaan van die organisaties, dat zou kunnen worden bedreigd indien zij zouden worden onderworpen aan de procedures voor het plaatsen van opdrachten die in die richtlijn zijn vastgelegd.
52. Samengevat komt het er niet zozeer op aan uit te maken of de noodsituaties verband houden met een rampsituatie dan wel met een andere, individuele gevaarssituatie (verkeersongeval, woningbrand), maar de noodsituaties te bepalen die het hoofddoel vormen van de non-profitorganisaties die traditioneel actief zijn op het gebied van gezondheidszorg en zelfs humanitaire hulp.
53. Zoals de verwijzende rechter in die zin benadrukt „[verrichten n]on-profitorganisaties en ‑verenigingen [...] evenwel niet alleen diensten inzake civiele verdediging en civiele bescherming[, maar] zijn [zij] integendeel in de eerste plaats ook actief in de dagelijkse hulpverlening aan individuele personen”.(21)
54. Aangezien de in overweging 28 uitgedrukte wil in de vorm van een regel is vastgesteld in artikel 10, onder h), van richtlijn 2014/24, meen ik dat de in dat artikel genoemde „diensten inzake civiele verdediging, civiele bescherming en risicopreventie” moeten worden geacht gelijk te zijn aan de „nooddiensten” die in die overweging zijn vermeld en dat zij derhalve moeten worden bepaald onder verwijzing naar „non-profitorganisaties en ‑verenigingen”.
55. In overweging 28 wordt in feite vooruitgelopen op het voorbehoud dat, voor wat hier van belang is, door artikel 10, onder h), van richtlijn 2014/24 wordt gemaakt met betrekking tot ambulancediensten die worden uitgevoerd door non-profitorganisaties of ‑verenigingen wanneer zij bijstand verlenen in de noodsituaties die gewoonlijk het voorwerp van hun activiteit zijn.
56. In die overweging staat te lezen dat de uitsluiting van de nooddiensten die worden uitgevoerd door non-profitorganisaties en ‑verenigingen „niet verder [moet] worden beperkt dan strikt noodzakelijk is”, waarbij „uitdrukkelijk [moet] worden bepaald dat ziekenvervoer per ambulance niet buiten de richtlijn moet blijven”.
57. De vraag is dus hoe de ambulancedienst die wordt uitgevoerd in het kader van een noodsituatie en het gewone ziekenvervoer per ambulance van elkaar kunnen worden onderscheiden. Die kwestie is aan de orde in de vierde prejudiciële vraag, waarmee de verwijzende rechter wenst te vernemen of „het vervoer van een patiënt in een ambulance met bijstand door een ambulanceverpleegkundige/ambulancehulpverlener” – dat als „gekwalificeerd ziekenvervoer” wordt beschouwd – voor de toepassing van artikel 10, onder h), van richtlijn 2014/24 als „ziekenvervoer per ambulance” kan worden aangemerkt.
58. Het was de wil van de wetgever om de uitzondering (te weten de vrijstelling van de gewone regeling van richtlijn 2014/24) te beperken tot nooddiensten.(22) Dienovereenkomstig zorgde hij er met de verwijzing naar „ziekenvervoer per ambulance” als een uitzondering op de uitzondering voor dat dit vervoer onderworpen is aan de (lichte) procedures voor de plaatsing van overheidsopdrachten wanneer die dienst niet is bedoeld om in een noodsituatie te worden verleend, maar alleen om een patiënt per ambulance over te brengen.
59. Volgens die benadering is richtlijn 2014/24 niet van toepassing op algemene ambulancediensten die naast de loutere vervoersfunctie gepaste medische of gezondheidszorgen verlenen met het oog op de vereiste bijstand aan patiënten in noodsituaties – dat wil zeggen een dienst die door geen enkel ander alternatief vervoersmiddel kan worden verleend.
60. Nadat in overweging 28 is uiteengezet dat „ziekenvervoer per ambulance” niet van de werkingssfeer van richtlijn 2014/24 mag worden uitgesloten, wordt erin benadrukt dat voor die diensten „de bijzondere regeling voor sociale en andere bijzondere diensten (de ‚lichte regeling’) moet gelden”. Om de toepassing van die lichtere regeling operationeel te maken, is in dezelfde overweging verduidelijkt dat ziekenvervoer per ambulance niet onder de groep „Vervoer te land”(23) valt, die aan de algemene regeling van de richtlijn is onderworpen.
61. Zo bestaan de volgende diensten naast elkaar:
„ambulancediensten” in het algemeen (die onder code 851430000‑3 vallen), waarvoor richtlijn 2014/24 niet geldt, en
„ziekenvervoer per ambulance”, dat onder een bijzondere regeling van die richtlijn valt, namelijk de lichte regeling.(24) Anders zou dat vervoer naar de aard ervan onder „vervoer te land” vallen.
62. Indien met andere woorden het „vervoer” als een aan ambulancediensten inherent aspect wordt weggelaten, is wat overblijft in CPV 85143000‑3 (te weten de dienst die van de toepassing van richtlijn 2014/24 is uitgesloten) de ambulancedienst die hoofdzakelijk op verzorging is gericht. Of het nu een arts, een ambulancehulpverlener dan wel een ambulanceverpleegkundige is die helpt, volgens mij is van belang dat verzorging wordt verleend die noodzakelijk is om het (dringende) vervoer van de patiënt naar een ziekenhuis aldus te laten verlopen dat hem zo snel mogelijk de medische verzorging wordt verstrekt die vereist is om zijn leven te redden of om zijn gezondheid of integriteit veilig te stellen. Het gaat er dus om, het hoofd te bieden aan een noodsituatie want, zoals ik reeds heb opgemerkt, heeft de uitsluiting van richtlijn 2014/24 volgens overweging 28 ervan alleen betrekking op „nooddiensten”.
63. Gelet op deze uitgangspunten kunnen de twee specifieke gevallen die de verwijzende rechter heeft beschreven, worden beoordeeld.
64. Het eerste betreft het vervoer met bijstand aan en verzorging van spoedpatiënten die het slachtoffer zijn van een ongeval of een soortgelijke gebeurtenis („Notfallpatienten”) in een ambulance („Rettungswagen”) „door een ambulancehulpverlener/ambulanceverpleegkundige”. Ik zie geen grote moeilijkheden om die diensten onder CPV‑code 85143000‑3 (ambulancediensten) in te delen, zodat richtlijn 2014/24 er niet op van toepassing is, op voorwaarde dat zij worden verleend door een non-profitorganisatie of ‑vereniging.
65. Het tweede geval (vierde prejudiciële vraag) betreft de bijstand aan en verzorging van patiënten in een voertuig dat is bestemd voor het vervoer van zieken („Krankentransportwagen”) „door een ambulanceverpleegkundige/ambulancehulpverlener”. Het gaat dus om het „vervoer van een patiënt in een ambulance”, ook wanneer die patiënt door die beroepsbeoefenaars wordt verzorgd. In dat geval is er mijns inziens geen sprake van een noodsituatie in eigenlijke zin: de patiënten kunnen iemand vragen om hen tijdens het vervoer in het voertuig te vergezellen, maar behoeven geen noodverzorging.(25) Derhalve moet de in artikel 10, onder h), in fine, van richtlijn 2014/24 bepaalde uitzondering op de uitzondering worden toegepast.
66. Net zoals bij „risicopreventie”(26) moet bij het onderzoek welke de in artikel 10, onder h), van richtlijn 2014/24 bedoelde „non-profitorganisaties of ‑verenigingen” zijn, worden gebruikgemaakt van een voor de gehele Unie geldend autonoom en uniform begrip.
67. De Duitse regering voert aan dat niet zozeer het begrip „non-profitorganisatie of ‑vereniging” doorslaggevend is, als wel het „specifieke karakter” van die entiteiten, waarvan richtlijn 2014/24 het „voortbestaan” beoogt te verzekeren door ze van de werkingssfeer ervan uit te sluiten (overweging 28).
68. Volgens die regering moet, om te weten te komen waarin dat specifieke karakter bestaat, noodzakelijkerwijs worden gekeken naar het materiële rechtskader van de staat waar die organisaties actief zijn, aangezien de lidstaten het beste kunnen beoordelen welke organisaties onder dat begrip vallen.(27) Twee arresten van het Hof bevestigen volgens haar dat het essentieel is om bij de beoordeling van het non-profitkarakter van een organisatie rekening te houden met het nationale recht.(28)
69. Geen van beide arresten erkende echter dat een lidstaat beschikt over beoordelingsmarge om de definitie van non-profitorganisaties vast te stellen, maar enkel „om te beslissen op welk niveau hij de volksgezondheid wil beschermen en om zijn stelsel van sociale zekerheid in te richten” en op basis van dat gegeven van mening te zijn „dat een beroep op vrijwilligersorganisaties beantwoordt aan de sociale doelstelling van het medische vervoer en kan bijdragen tot de beheersing van de aan die dienst verbonden kosten”.(29)
70. In feite is het begrip „non-profitorganisatie of ‑vereniging” voldoende nauwkeurig, zodat er geen beoordelingsmarge hoeft te worden geboden. Dat een organisatiestructuur steunt op vrijwilligerswerk kan – maar hoeft niet te – wijzen op het ontbreken van winstoogmerk. Wat in casu van belang is, is dat de entiteiten die deze diensten verlenen dat oogmerk de facto niet hebben. Een letterlijke uitlegging van de termen „non-profit[...]” volstaat dus.
71. De verwijzende rechter stelt mijns inziens een redelijke definitie voor.(30) Het zou gaan om organisaties die een activiteit uitoefenen waarmee „geen winst wordt nagestreefd”, maar die wordt verricht „tot nut van het algemeen belang [...] zonder dat daardoor winst wordt gemaakt”.(31)
72. In feite zijn het „nut van het algemeen belang” en, om de woorden van de derde prejudiciële vraag te gebruiken, het „vervullen van een opdracht van algemeen belang”, overbodige begrippen: in overweging 28 van richtlijn 2014/24 wordt immers gesproken van non-profitorganisaties en ‑verenigingen die nooddiensten uitvoeren, dit wil zeggen die als zodanig een doel van algemeen openbaar belang vervullen.
73. Zoals ik eerder al heb benadrukt, is van belang dat de organisaties of verenigingen die de diensten verlenen waarnaar in overweging 28 en in artikel 10, onder h), van richtlijn 2014/24 wordt verwezen, geen winst nastreven bij de uitoefening van die verzorgingsactiviteit.(32)
74. Volgens mij dienen die organisaties en verenigingen daarnaast niet ook nog te voldoen aan de voorwaarden van artikel 77, lid 2, van richtlijn 2014/24.
75. Ingevolge lid 1 van dat artikel kunnen de aanbestedende diensten van de lidstaten de deelname aan procedures voor het plaatsen van opdrachten uitsluitend voor bepaalde diensten op het gebied van gezondheid, sociale en culturele diensten voorbehouden aan bepaalde organisaties(33) indien zij voldoen aan de in lid 2 bepaalde voorwaarden.
76. Geen van die voorwaarden betreft het ontbreken van winstoogmerk – één ervan is zelfs op de tegenovergestelde premisse gebaseerd, namelijk de voorwaarde dat winstuitkering door organisaties in de zin van lid 1 „op grond van participatieve overwegingen” plaatsvindt.(34)
77. Derhalve ben ik van mening dat het onderscheidende kenmerk van een non-profitorganisatie of ‑vereniging juist bestaat in het feit dat zij geen winst nastreeft en dat zij onder omstandigheden verkregen winst – dit wil zeggen zonder die bewust te hebben nagestreefd –, bestemt voor de vervulling van haar sociale actie, in casu voor het verlenen van diensten op het gebied van noodverzorging.
78. De nationale wet bepaalt dat „[n]on-profitorganisaties of ‑verenigingen in de zin van [de uitsluiting waarin artikel 10, onder h), van richtlijn 2014/24 voorziet] [...] in het bijzonder de hulporganisaties [zijn] die overeenkomstig federaal recht of deelstaatrecht als organisaties voor civiele bescherming en civiele verdediging zijn erkend”.(35)
79. Volgens de Duitse regering stelt deze bepaling geen numerus clausus in met betrekking tot organisaties waarop de uitzondering van artikel 10, onder h), van richtlijn 2014/24 van toepassing is. De erkenning als „hulporganisatie” is derhalve geen noodzakelijke voorwaarde waaraan een non-profitorganisatie moet voldoen om onder die uitzondering te vallen.(36)
80. Wat hier van belang is, is echter niet zozeer dat het nationale recht niet verbiedt dat organisaties die voldoen aan de definitie van „,non-profitorganisatie of ‑vereniging” in de zin van artikel 10, onder h), van richtlijn 2014/24 als non-profitorganisaties worden aangemerkt(37), maar dat die hoedanigheid wordt toegekend aan organisaties die niet aan die definitie beantwoorden.
81. Zoals de verwijzende rechter verklaart, hangt immers „[d]e wettelijke erkenning als organisatie voor civiele bescherming en civiele verdediging overeenkomstig nationaal recht [...] er [...] niet noodzakelijk van af of de organisatie werkzaamheden tot nut van het algemeen belang verricht”.(38)
82. Als dat zo is, wat door de nationale rechter moet worden nagegaan, zou de erkenning als hulporganisatie door het nationale recht niet volstaan om te garanderen dat een organisatie of vereniging geen winstoogmerk heeft in de zin van artikel 10, onder h), van richtlijn 2014/24. Voor deze laatste hoedanigheid is vereist dat de organisatie of vereniging die deze wenst te verkrijgen, aantoont dat zij geen winst nastreeft en dat zij winst die zij onder omstandigheden verkrijgt, gebruikt voor de vervulling van haar sociale actie.
V. Conclusie
83. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging om het Oberlandesgericht Düsseldorf te antwoorden als volgt:
„Artikel 10, onder h), van richtlijn 2014/24/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2014 betreffende het plaatsen van overheidsopdrachten en tot intrekking van richtlijn 2004/18/EG dient aldus te worden uitgelegd dat:
het vervoer van spoedpatiënten in een ambulance waarin de bijstand en de verzorging door een ambulancehulpverlener/ambulanceverpleegkundige worden verleend, dient te worden beschouwd als een ‚ambulancedienst’ (CPV‑code 85143000‑3), zodat de desbetreffende overheidsopdracht niet volgens de procedures van richtlijn 2014/24 hoeft te worden geplaatst voor zover de dienst door een non-profitorganisatie of ‑vereniging wordt verricht;
wanneer het vervoer van patiënten niet in een spoedsituatie plaatsvindt en wordt uitgevoerd in een ziekenwagen door een ambulanceverpleegkundige/ambulancehulpverlener, het moet worden aangemerkt als een dienst van ‚ziekenvervoer per ambulance’, die niet onder de uitzondering valt die van toepassing is op ‚ambulancediensten’ in het algemeen;
‚non-profitorganisaties of ‑verenigingen’ entiteiten zijn die geen winst nastreven en onder omstandigheden verkregen winst bestemmen voor de vervulling van hun sociale actie. Voor die hoedanigheid volstaat het niet dat een organisatie door het nationale recht als hulporganisatie is erkend.”