Arrest van het Hof (Grote kamer) van 3 december 2019

– Argumenten van partijen

65 Met het eerste onderdeel van haar tweede middel voert de Tsjechische Republiek aan dat de Uniewetgever de bestreden richtlijn heeft vastgesteld hoewel hij kennelijk onvoldoende informatie had over de mogelijke impact van de betrokken maatregelen. In die omstandigheden kon hij dus niet voldoen aan zijn verplichting om te onderzoeken of die maatregelen in overeenstemming waren met het evenredigheidsbeginsel.

66 Om te beginnen wordt noch in de formele vaststelling in overweging 33 van de bestreden richtlijn, noch in de overeenkomstige passages van de motivering voldoende concreet aandacht besteed aan de evenredigheid van sommige bepalingen van deze richtlijn.

67 Vervolgens dient de Commissie een effectbeoordeling voor de voorgestelde regeling te verrichten telkens wanneer deze naar verwachting significante gevolgen zal hebben voor de rechten en verplichtingen van personen. Het verrichten van een effectbeoordeling voor de voorgestelde regeling is dus een verplichting die het Interinstitutioneel Akkoord voorschrijft. Met name kan punt 12, tweede alinea, van dit akkoord niet worden uitgelegd in die zin dat de Commissie mag besluiten geen effectbeoordeling te verrichten wanneer zij dat opportuun acht. Die bepaling moet worden begrepen als een uitnodiging voor de Commissie om erop toe te zien dat een effectbeoordeling het wetgevingsproces niet vertraagt.

68 Volgens de Tsjechische Republiek is er voor de bestreden richtlijn geen effectbeoordeling verricht, hoewel deze aanzienlijke gevolgen heeft in alle lidstaten, met name voor het eigendomsrecht van de burgers. De REFIT-evaluatie kan niet als een substituut voor deze beoordeling worden beschouwd, aangezien ze geen betrekking heeft op de impact van de nieuwe maatregelen.

69 Verder betwijfelt de Tsjechische Republiek vanuit haar ervaring dat de vastgestelde maatregelen geschikt zijn om het doel van bestrijding van misbruik van vuurwapens te bereiken, aangezien er in deze lidstaat de laatste tien jaar slechts één inbreuk is gepleegd – onopzettelijk dan nog wel – met een wapen dat thans onder categorie A valt, waarvan het in de handel brengen en het voorhanden hebben in beginsel verboden zijn.

70 Zo ook is, wat de mogelijke ombouw van semiautomatische vuurwapens tot automatische vuurwapens betreft, bij de REFIT-evaluatie zelf geconstateerd dat er geen enkel geval van misbruik van aldus omgebouwde vuurwapens voor criminele doeleinden was vastgesteld. In de gevallen van ombouw die daarin worden vermeld, werden er trouwens ofwel accessoires gebruikt die de bestreden richtlijn niet regelt, ofwel essentiële onderdelen van automatische vuurwapens geïnstalleerd die richtlijn 91/477 reeds vóór haar wijziging door de bestreden richtlijn verbood.

71 Tot slot kan de Tsjechische Republiek aannemen dat de mogelijke impact van de vastgestelde maatregelen ook op een andere manier kan worden beoordeeld dan via een formele effectbeoordeling, maar kan volgens haar de Uniewetgever niet beslissen om helemaal geen beoordeling te verrichten. In casu beschikte de Uniewetgever evenmin via andere kanalen over voldoende informatie om de evenredigheid van bepaalde maatregelen van de bestreden richtlijn te beoordelen, aangezien geen enkele van de door de verwerende instellingen en de Commissie in dit verband geciteerde studies gaat over de impact van die maatregelen.

72 Een van die maatregelen is volgens de Tsjechische Republiek het verbod op semiautomatische vuurwapens die zijn ingedeeld in bijlage I, deel II, categorie A, punten 6 tot en met 8, bij richtlijn 91/477, zoals gewijzigd door de bestreden richtlijn, aangezien er geen informatie is over hoe vaak de in die punten bedoelde en rechtmatig in bezit gehouden wapens voor criminele activiteiten worden gebruikt in verhouding tot het aantal onproblematische wapenbezitters die door dat verbod worden getroffen. Ook heeft de Uniewetgever bepaalde magazijnen voor semiautomatische vuurwapens verboden, hoewel nergens uit blijkt dat deze maatregel geschikt is om het beoogde doel te bereiken.

73 Bovendien heeft de Uniewetgever de regeling voor andere typen vuurwapens, waaronder reproducties van antieke wapens, strenger gemaakt zonder te beschikken over informatie over het risico dat deze wapens worden gebruikt voor terrorismegerelateerde activiteiten en zware criminaliteit en zonder dit risico te hebben afgewogen tegen de impact van deze strengere regeling op de rechten van onproblematische bezitters.

74 Hongarije ondersteunt het betoog van de Tsjechische Republiek en voegt daaraan toe dat volgens punt 13, eerste alinea, tweede volzin, van het Interinstitutioneel Akkoord de initiatieven die zijn opgenomen in het werkprogramma van de Commissie in de regel vergezeld gaan van een effectbeoordeling. De Commissie heeft dan ook in strijd met deze bepaling gehandeld door haar voorstel voor een richtlijn te presenteren zonder een effectbeoordeling te verrichten en door dit vervolgens niet recht te zetten. Ook de verwerende partijen hebben in de latere fasen van het wetgevingsproces geen effectbeoordeling verricht. Bijgevolg beschikte de Uniewetgever, mede gelet op het feit dat er noch bij de REFIT-evaluatie noch in het kader van de andere geciteerde studies dergelijke beoordelingen werden gemaakt, over onvoldoende informatie om te onderzoeken of de maatregelen van de bestreden richtlijn evenredig waren.

75 Het Parlement en de Raad, met de Commissie aan hun zijde, betwisten het betoog van de Tsjechische Republiek alsook het betoog van Hongarije ter ondersteuning van deze lidstaat.

– Beoordeling door het Hof

76 Volgens vaste rechtspraak maakt het evenredigheidsbeginsel deel uit van de algemene beginselen van het Unierecht en vereist het dat de middelen waarmee een bepaling van Unierecht de legitiem door de betrokken regelgeving nagestreefde doelstellingen beoogt te bereiken, passend zijn en niet verder gaan dan daarvoor noodzakelijk is (arrest van 8 juni 2010, Vodafone e.a., C‑58/08, EU:C:2010:321, punt 51 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

77 Wat het rechterlijk toezicht op de naleving van die voorwaarden betreft, beschikt de Uniewetgever in het kader van de uitoefening van de hem toegekende bevoegdheden over een ruime discretionaire bevoegdheid op gebieden waarop van hem politieke, economische en sociale keuzes worden verlangd en waarop hij ingewikkelde beoordelingen en afwegingen moet maken. Het gaat er dus niet om of een op een dergelijk gebied vastgestelde maatregel de enige of de best mogelijke maatregel was, aangezien enkel de kennelijke ongeschiktheid daarvan ter bereiking van het door de bevoegde instellingen nagestreefde doel de rechtmatigheid van die maatregel kan aantasten (arrest van 8 juni 2010, Vodafone e.a., C‑58/08, EU:C:2010:321, punt 52 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

78 Daarenboven geldt de ruime beoordelingsbevoegdheid van de wetgever van de Unie – waarvan de uitoefening dus beperkt wordt getoetst door de rechter – niet slechts voor de aard en de draagwijdte van de vast te stellen bepalingen, maar tot op zekere hoogte ook voor de vaststelling van de basisgegevens (arrest van 21 juni 2018, Polen/Parlement en Raad, C‑5/16, EU:C:2018:483, punt 151 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

79 Ook wanneer er sprake is van een ruime beoordelingsbevoegdheid moet de wetgever van de Unie zijn keuze baseren op objectieve criteria en moet hij onderzoeken of de door de gekozen maatregel nagestreefde doelstellingen negatieve economische gevolgen – zelfs als die aanzienlijk zijn – voor bepaalde marktdeelnemers rechtvaardigen. Krachtens artikel 5 van Protocol nr. 2 betreffende de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid, dat aan het VEU en het VWEU is gehecht, moeten de ontwerpen van wetgevingshandelingen er rekening mee houden dat alle lasten voor marktdeelnemers tot een minimum moeten worden beperkt en in verhouding moeten staan tot het te bereiken doel (arrest van 4 mei 2016, Polen/Parlement en Raad, C‑358/14, EU:C:2016:323, punten 97 en 98 ).

80 Verder is het vaste rechtspraak van het Hof dat de geldigheid van een Uniehandeling moet worden beoordeeld op basis van de gegevens waarover de Uniewetgever ten tijde van de vaststelling van de betrokken regeling beschikte (zie in die zin arrest van 6 september 2017, Slowakije en Hongarije/Raad, C‑643/15 en C‑647/15, EU:C:2017:631, punt 221 ).

81 Overigens vereist ook een rechterlijke toetsing met beperkte draagwijdte dat de instellingen van de Unie die de betrokken handeling hebben vastgesteld, voor het Hof kunnen aantonen dat zij bij de vaststelling van de handeling hun beoordelingsbevoegdheid daadwerkelijk hebben uitgeoefend, wat veronderstelt dat rekening is gehouden met alle relevante feiten en omstandigheden van de situatie welke die handeling heeft willen regelen. Hieruit volgt dat die instellingen ten minste de basisgegevens waarmee rekening moest worden gehouden als grondslag voor de betwiste maatregelen van die handeling en waarvan de uitoefening van hun beoordelingsbevoegdheid afhing, moeten kunnen overleggen en duidelijk en ondubbelzinnig uiteenzetten (arrest van 21 juni 2018, Polen/Parlement en Raad, C‑5/16, EU:C:2018:483, punten 152 en 153 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

82 In casu moet in de eerste plaats met de advocaat-generaal (punten 94‑97 van haar conclusie) worden geconstateerd dat uit de tekst van de punten 12 tot en met 15 van het Interinstitutioneel Akkoord geen verplichting volgt om in alle omstandigheden een effectbeoordeling te verrichten – anders dan wordt gesteld door de Tsjechische Republiek, daarin ondersteund door Hongarije.

83 Ten eerste blijkt uit deze punten dat het Parlement, de Raad en de Commissie het erover eens zijn dat effectbeoordelingen bijdragen tot de verbetering van de kwaliteit van de Uniewetgeving en een instrument vormen dat de drie betrokken instellingen helpt om tot goed onderbouwde besluiten te komen. Ten tweede preciseren deze punten dat effectbeoordelingen niet mogen leiden tot onnodige vertragingen in het wetgevingsproces, noch mogen afdoen aan de mogelijkheid voor de medewetgevers om wijzigingen voor te stellen, waarvoor trouwens wordt bepaald dat aanvullende effectbeoordelingen kunnen worden opgesteld indien het Parlement en de Raad dat passend en noodzakelijk achten. Ten derde blijkt uit die punten dat de Commissie effectbeoordelingen verricht voor haar wetgevingsinitiatieven die naar verwachting significante economische, ecologische of sociale gevolgen zullen hebben. Ten vierde staat erin te lezen dat het Parlement en de Raad bij de behandeling van wetgevingsvoorstellen van de Commissie ten volle rekening houden met de effectbeoordelingen van deze laatste.

84 Hieruit volgt dat een effectbeoordeling een stap in het wetgevingsproces is die in de regel moet worden gezet zodra een wetgevingsinitiatief dergelijke gevolgen kan hebben.

85 Wanneer geen effectbeoordeling wordt verricht, kan dit echter niet als een schending van het evenredigheidsbeginsel worden aangemerkt indien de Uniewetgever zich in een bijzondere situatie bevindt waardoor hij daarvan moet afzien en hij over voldoende gegevens beschikt om te beoordelen of een vastgestelde maatregel evenredig is.

86 In dit verband en in de tweede plaats moeten de medewetgevers, om hun beoordelingsbevoegdheid daadwerkelijk uit te oefenen, tijdens de wetgevingsprocedure rekening houden met wetenschappelijke gegevens en andere bevindingen die beschikbaar worden, met inbegrip van wetenschappelijke documenten die de lidstaten hebben gebruikt tijdens de bijeenkomsten van de Raad en die deze laatste zelf niet in handen heeft (zie in die zin arrest van 21 juni 2018, Polen/Parlement en Raad, C‑5/16, EU:C:2018:483, punten 160‑163 ).

87 Wat betreft de informatie die beschikbaar was toen de Commissie haar wetgevingsinitiatief uitwerkte dat heeft geleid tot de vaststelling van de bestreden richtlijn, heeft die instelling naar eigen zeggen om te beginnen rekening gehouden met een uitvoerige studie van december 2014 over de werking van het door richtlijn 91/477 ingevoerde stelsel, getiteld „Evaluation of the Firearms Directive”, en met de REFIT-evaluatie, die duidelijk maakten dat de lidstaten de richtlijn op zeer uiteenlopende wijze toepasten, vooral wat de indeling van de vuurwapens betrof. In deze documenten werd gesuggereerd dat er voor alarmwapens en wapens voor saluutschoten en akoestische signalen uniforme criteria moesten worden bepaald om te vermijden dat ze werden omgebouwd tot operationele vuurwapens. Ook werd daarin voorgesteld om de regels voor het onbruikbaar maken van vuurwapens te harmoniseren, om de regels voor de markering van vuurwapens aan te passen, om de werking van de informatie-uitwisseling tussen de lidstaten te verbeteren en om bepalingen tot regeling van de activiteiten van wapenmakelaren in te voeren. Die documenten benadrukten dat het in de meeste lidstaten onmogelijk was om de oorspronkelijke eigenaar van een vuurwapen terug te vinden, en hoe zorgwekkend het was dat semiautomatische vuurwapens konden worden omgebouwd tot automatische vuurwapens. Ze bevatten aanbevelingen met betrekking tot de gebieden waarop de werking van de interne markt voor vuurwapens voor civiel gebruik diende te worden verbeterd.

88 Verder heeft de Commissie zich gebaseerd op negen studies over respectievelijk de verbetering van de regels voor het onbruikbaar maken van vuurwapens en van de vergunningsprocedures in de Unie, alarmwapens en reproducties, mogelijke opties in de strijd tegen vuurwapenhandel binnen de Unie, doodslag (deze studie werd opgesteld door het Bureau van de Verenigde Naties voor drugs- en misdaadbestrijding), het verband tussen gewelddadige sterfgevallen en toegankelijkheid van vuurwapens, de gevolgen van controle op het verwerven en voorhanden hebben van vuurwapens voor de door deze wapens veroorzaakte sterfgevallen, de regels voor het onbruikbaar maken van vuurwapens, de ombouw ervan, alarmwapens en antieke wapens, en vuurwapens gebruikt bij massaschietpartijen in Europa.

89 In het licht van de veiligheidscontext wezen deze studies met name op het verhoogde risico dat onbruikbaar gemaakte vuurwapens werden omgebouwd tot operationele vuurwapens, op de problemen bij het identificeren van hun eigenaren en op het feit dat richtlijn 91/477 markering en desactivering van vuurwapens niet had geharmoniseerd. Die studies stelden daarom voor om deze richtlijn te herzien en daarbij de regels voor de markering van vuurwapens te harmoniseren en de regels voor de vergunning voor het verwerven en voorhanden hebben van vuurwapens aan te scherpen. Ze suggereerden om regels in te voeren voor onbruikbaar gemaakte wapens, en wezen op de noodzaak om technische standaarden vast te stellen voor de ombouw van alarmwapens, wapens voor saluutschoten en akoestische signalen en replica’s, om gegevens over de productie, verwerving en het voorhanden hebben van vuurwapens en over onbruikbaar gemaakte vuurwapens, alarmwapens en replica’s beter te verzamelen, en om de activiteiten van wapenhandelaren en -makelaren te reguleren. Ze raadden aan de regels te verbeteren voor het onbruikbaar maken en ombouwen van vuurwapens en voor alarmwapens en antieke wapens. Ze stelden een verband vast tussen de hoeveelheid handvuurwapens die in een land in bezit worden gehouden en het aantal misdrijven waarbij dergelijke wapens zijn betrokken. Ze wezen erop dat het aantal misdrijven en het aantal met vuurwapens gepleegde moorden aanzienlijk kon worden teruggedrongen met een strengere regeling voor de toegang tot vuurwapens, dat bijna alle vuurwapens die bij massaschietpartijen in Europa zijn gebruikt, rechtmatig in bezit waren en het daarbij ging om automatische en semiautomatische vuurwapens, opnieuw gebruiksklaar gemaakte vuurwapens of vuurwapens die waren samengesteld uit onderdelen van verschillende wapens. Ze raadden met name aan de rechtmatige toegang tot dergelijke vuurwapens te beperken.

90 Tot slot heeft de Commissie gewag gemaakt van informatie verkregen tijdens de publieke raadplegingen van met name de autoriteiten van de lidstaten, wapenhandelaren, wapenexperts, vertegenwoordigers van Europese associaties van fabrikanten van wapens en munitie voor civiel gebruik, schutters, verzamelaars, non-profitorganisaties en onderzoeksinstellingen. Zij heeft ook verwezen naar de informatie die was verkregen tijdens de raadpleging van de lidstaten en de staten van de Europese Economische Ruimte en in het kader van de werkzaamheden van het bij richtlijn 91/477 ingestelde comité, waarbij de Commissie de deskundigen van de lidstaten uitnodigde om adviezen en opmerkingen uit te brengen over de hoofdconclusies van de REFIT-evaluatie.

91 Wat verder nog de tijdens de wetgevingsprocedure verzamelde gegevens betreft, heeft het Parlement raadplegingen van de belanghebbenden vermeld, bezoeken aan een wapenmuseum, een openbare hoorzitting, bij de Commissie opgevraagde technische en statistische gegevens en een conferentie over richtlijn 91/477.

92 Tot slot heeft de Raad aangegeven zijn werkzaamheden te hebben verricht op basis van het voorstel van de Commissie en de door die instelling genoemde studies, raadplegingen van Parlementsleden en effectbeoordelingen van de door de lidstaten voorgestelde maatregelen.

93 Uit de in de punten 87 tot en met 92 van dit arrest aangehaalde elementen kan dus worden afgeleid dat de drie betrokken instellingen tijdens de wetgevingsprocedure die tot de vaststelling van de bestreden richtlijn leidde, om te beginnen over uitvoerige analysen beschikten van de werking van de interne markt voor vuurwapens voor civiel gebruik, zoals die er ten tijde van richtlijn 91/477 vóór de wijziging door de bestreden richtlijn uitzag, met daarin ook gedetailleerde aanbevelingen om die werking te verbeteren. Daarnaast hadden zij talrijke onderzoeken en aanbevelingen tot hun beschikking, met name over alle veiligheidsgerelateerde kwesties die ter sprake komen in het betoog van de Tsjechische Republiek, zoals dat in de punten 69 tot en met 73 van dit arrest is samengevat, en waarin rekening werd gehouden met de ervaring die met name was opgedaan in verband met het gevaarlijke karakter van bepaalde vuurwapens in de onderzochte veiligheidscontext. Tot slot hebben de drie instellingen deze gegevens aangevuld met raadplegingen van deskundigen en vertegenwoordigers van de belangengroepen en evaluaties van de autoriteiten van de lidstaten.

94 Gelet op het voorgaande moet het eerste onderdeel van het tweede middel ongegrond worden verklaard.

– Argumenten van partijen

95 Met het tweede onderdeel van haar tweede middel betoogt de Tsjechische Republiek primair dat de maatregelen van de bestreden richtlijn in de eerste plaats niet geschikt zijn ter bereiking van het doel, meer openbare veiligheid te garanderen, omdat dit doel niet kan worden bereikt met een aanvullende beperking op het rechtmatig bezit van vuurwapens. Er ontstaat, integendeel, een reëel risico voor de openbare veiligheid wanneer rechtmatig in bezit gehouden vuurwapens in de illegaliteit belanden doordat de geldende regeling strenger wordt gemaakt.

96 Wat met name het verbod op bepaalde semiautomatische vuurwapens betreft, is er volgens deze lidstaat de laatste tien jaar op het grondgebied van de Unie geen enkele terreuraanslag gepleegd met dergelijke rechtmatig in bezit gehouden wapens, en is er geen enkele studie die aantoont dat deze wapens zouden zijn gebruikt bij massaschietpartijen. Het verbod op automatische vuurwapens die zijn omgebouwd tot semiautomatische vuurwapens in de zin van bijlage I, deel II, categorie A, punt 6, bij richtlijn 91/477, zoals gewijzigd door de bestreden richtlijn, heeft trouwens technisch gezien geen zin, aangezien het ingewikkelder en duurder is om dit soort wapens opnieuw tot automatische vuurwapens om te bouwen dan om een nieuw, gewoon semiautomatisch vuurwapen te kopen en dít tot een automatisch vuurwapen om te bouwen.

97 Evenzo is volgens deze lidstaat het risico op misbruik van voorgoed onbruikbaar gemaakte vuurwapens of reproducties van antieke wapens vrijwel onbestaande. Het opnieuw gebruiksklaar maken van dergelijke wapens vergt immers professioneel materiaal en is minstens even complex en kostbaar als het vervaardigen van een nieuw wapen. Dat voorgoed onbruikbaar gemaakte vuurwapens onder dezelfde categorie vallen als soortgelijke, operationele wapens toont aan hoe onevenredig deze maatregel is.

98 In de tweede plaats zijn de maatregelen van de bestreden richtlijn niet noodzakelijk om de doelstelling van meer openbare veiligheid te verwezenlijken, aldus de Tsjechische Republiek. Het verbod op het voorhanden hebben van de semiautomatische vuurwapens die zijn ingedeeld in bijlage I, deel II, categorie A, punten 6 tot en met 8, bij richtlijn 91/477, zoals gewijzigd bij de bestreden richtlijn, is de strengst mogelijke maatregel en geldt voor alle huidige en potentiële bezitters van die wapens, ook wanneer er geen gevaar bestaat zij een strafbaar feit plegen. Ook voor andere typen vuurwapens, zoals reproducties van antieke wapens, is een strengere regeling niet noodzakelijk, gezien het minimale gevaar dat daarmee is verbonden.

99 Er bestaan dan ook minder beperkende maatregelen, zoals de systematische bestrijding van onrechtmatig vuurwapenbezit, de versterking van de samenwerking in het kader van onderzoeken naar ernstige strafbare feiten, de verbetering van informatie-uitwisseling tussen de lidstaten en de aanscherping van de regels voor alarm‑ en soortgelijke wapens.

100 In de derde plaats zijn de maatregelen van de bestreden richtlijn volgens de Tsjechische Republiek in strijd met het evenredigheidsbeginsel stricto sensu. Ze tasten het eigendomsrecht van een groot aantal onproblematische vuurwapenbezitters in verregaande mate aan, en de Uniewetgever heeft niets gedaan om deze gevolgen te verzachten – hij heeft ze niet eens onderzocht.

101 Subsidiair, namelijk voor zover moet worden aangenomen dat de bestreden richtlijn tot doel heeft de belemmeringen voor de goede werking van de interne markt op te heffen, betoogt de Tsjechische Republiek met het tweede onderdeel van haar tweede middel dat de in deze richtlijn getroffen maatregelen evenmin voldoen aan de vereisten van geschiktheid, noodzakelijkheid en evenredigheid stricto sensu. Ze voeren ambigue en onuitvoerbare regels in, en zijn dan ook niet geschikt om die belemmeringen weg te nemen.

102 Om te beginnen omvat bijlage I, deel II, categorie A, punt 7, bij richtlijn 91/477, zoals gewijzigd door de bestreden richtlijn, thans ook semiautomatische vuurwapens met magazijnen met een grotere dan de toegestane capaciteit. Overeenkomstig artikel 6, lid 1, van richtlijn 91/477, zoals gewijzigd door de bestreden richtlijn, moeten de lidstaten deze wapens in beslag nemen. Overweging 23 van de bestreden richtlijn geeft echter aan dat de mogelijkheid om een dergelijk magazijn te monteren, niet bepalend is voor de indeling van het betrokken wapen. Hetzelfde wapen is dus, naargelang van het geval, een wapen van categorie A dan wel van categorie B, en kan van de ene naar de andere categorie gaan wanneer er van magazijn wordt veranderd. Tezelfdertijd wordt het bezit van een dergelijk magazijn door artikel 5, lid 3, van richtlijn 91/477, zoals gewijzigd door de bestreden richtlijn, bestraft met de intrekking van de vergunning voor het verwerven en voorhanden hebben van een in categorie B ingedeeld vuurwapen, welke sanctie verschilt van die waarin artikel 6, lid 1, van dezelfde richtlijn voorziet.

103 Vervolgens stelt de Tsjechische Republiek dat de bestreden richtlijn semiautomatische vuurwapens die oorspronkelijk zijn bedoeld om te worden afgevuurd vanaf de schouder en die door middel van een opvouwbare of telescopische kolf kunnen worden ingekort tot een lengte van minder dan 60 cm zonder functionaliteit te verliezen, thans indeelt in bijlage I, deel II, categorie A, punt 8, bij richtlijn 91/477, zoals gewijzigd door de bestreden richtlijn, zonder te verduidelijken hoe zij moeten worden geïdentificeerd. Bijna al deze wapens zijn bedoeld om met of zonder dergelijke kolven te functioneren, zodat op geen enkele manier kan worden nagegaan waarvoor zij oorspronkelijk waren bedoeld. Evenmin wordt verduidelijkt hoe de lengte van die wapens wordt bepaald, met name of de monduitrusting en de verschillende verlengstukken al dan niet moeten worden meegerekend. In die omstandigheden kan montage van een compensator of een geluiddemper tot verandering van categorie leiden.

104 Wat ten slotte het reizen met bepaalde vuurwapens van categorie A betreft, te weten de verboden wapens, geeft de bestreden richtlijn de lidstaten de mogelijkheid om een andere aanpak te kiezen voor de huidige houders daarvan, wat betekent dat er in sommige lidstaten nog steeds veel houders met een vergunning zullen zijn, terwijl in andere lidstaten het bezit van deze wapens verboden is. Deze situatie creëert echter nieuwe hindernissen, die niet kunnen worden overkomen met de Europese vuurwapenpas. Artikel 12, lid 2, derde alinea, van richtlijn 91/477, zoals gewijzigd door de bestreden richtlijn, laat de mogelijkheid om met deze wapens te reizen immers afhangen van de beslissing van de andere lidstaten, die thans kunnen weigeren de afwijking van artikel 12, lid 2, eerste alinea, toe te passen en de reis afhankelijk kunnen stellen van de verlening van een voorafgaande vergunning.

105 Wat betreft de noodzakelijkheid en de evenredigheid stricto sensu van de met de bestreden richtlijn getroffen maatregelen verwijst de Tsjechische Republiek naar het in de punten 98 tot en met 100 van dit arrest samengevatte betoog. Zij meent verder dat de nietigverklaring van de bestreden bepalingen moet leiden tot de nietigverklaring van de richtlijn in haar geheel.

106 Hongarije betwijfelt ten eerste of de markering van de verschillende onderdelen van vuurwapens wel evenredig is, aangezien dit ernstige verstoringen zou kunnen veroorzaken bij luchthavencontroles.

107 Ten tweede acht deze lidstaat het in strijd met de nagestreefde doelstellingen dat bij de verlenging van aflopende vergunningen opnieuw moet worden onderzocht of aan alle voorwaarden voor afgifte ervan is voldaan.

108 Ten derde vindt Hongarije het ongerechtvaardigd dat onbruikbaar gemaakte wapens die – zelfs zonder officiële vergunning – rechtmatig werden verworven of in bezit gehouden vóór het einde van de omzettingstermijn voor de bestreden richtlijn, worden ingedeeld in de categorie vergunningsplichtige vuurwapens. Deze strengere regeling verandert niets aan het feit dat deze wapens ongevaarlijk zijn, zodat hun houders nieuwe verplichtingen worden opgelegd zonder dat daarvoor enige dwingende reden is.

109 Ten vierde vormt de duur van de termijn dat de in de officiële vuurwapenregisters van de lidstaten opgenomen gegevens na vernietiging van de betrokken wapens moeten worden bewaard volgens Hongarije een onevenredige inmenging in het door artikel 16 VWEU en artikel 8 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) gewaarborgde recht op bescherming van persoonsgegevens.

110 De Republiek Polen meent ten eerste dat geenszins is bewezen dat automatische vuurwapens die zijn omgebouwd tot rechtmatig in bezit gehouden semiautomatische vuurwapens op het grondgebied van de Unie zijn gebruikt voor criminele doeleinden, zodat het verbod op het voorhanden hebben van deze wapens de veiligheid van de Unieburgers niet verhoogt.

111 Ten tweede is volgens deze lidstaat ook het verbod op semiautomatische vuurwapens met centrale ontsteking waarvan het magazijn een grotere dan de toegestane capaciteit heeft, ongeschikt om de veiligheid van de Unieburgers te verzekeren. Om te beginnen zijn magazijnen niet aan één bepaald wapen verbonden, en kan dus niet worden bewezen dat een magazijn bij een welbepaald wapen hoort, noch dat het toebehoort aan de persoon die dat wapen bezit of dat een persoon een wapen bezit in overeenstemming met de verleende vergunning. Bovendien heeft die capaciteit geen wezenlijke invloed op de vuursnelheid of op het aantal patronen dat kan worden afgevuurd. Ten slotte treft dat verbod houders van categorie-B-vuurwapens op onevenredige wijze, aangezien zij niet eens altijd de mogelijkheid hebben om dergelijke magazijnen op hun wapens te monteren.

112 Ten derde meent de Republiek Polen dat er vanwege de reeds in de punten 97 en 103 van dit arrest uiteengezette overwegingen geen verband is tussen enerzijds de indeling in bijlage I, deel II, categorie C, punten 6 en 7, bij richtlijn 91/477, zoals gewijzigd bij de bestreden richtlijn, van onbruikbaar gemaakte vuurwapens en reproducties van antieke wapens alsook het verbod op de in deze bijlage, deel II, categorie A, punt 8, genoemde vuurwapens, en anderzijds de garantie van een hoge mate van veiligheid voor de Unieburgers.

113 Ten vierde vindt de Republiek Polen de in de punten 110 tot en met 112 van dit arrest bedoelde indeling van vuurwapens onevenredig stricto sensu, aangezien er efficiëntere, minder beperkende preventieve maatregelen bestaan om de openbare veiligheid te verbeteren, zoals verplichte, uniforme psychiatrische en psychologische testen voor kopers en houders van vuurwapens, examens over de gebruiksvoorschriften en over de regels inzake het voorhanden hebben en gebruik ervan.

114 Het Parlement en de Raad, daarin ondersteund door de Commissie, betwisten het betoog van de Tsjechische Republiek alsook de argumenten van Hongarije en de Republiek Polen ter ondersteuning van dat betoog.

115 Het Parlement en de Raad stellen in het bijzonder dat het betoog van Hongarije inzake schending van artikel 16 VWEU en artikel 8 van het Handvest niet‑ontvankelijk is, omdat het om een nieuw middel gaat. Hetzelfde geldt voor het betoog van Hongarije en de Republiek Polen waarmee deze lidstaten vraagtekens zetten bij de evenredigheid van bepaalde voorschriften van de bestreden richtlijn die door de Tsjechische Republiek niet worden betwist.

– Beoordeling door het Hof

116 In de eerste plaats moet in herinnering worden gebracht dat een partij die krachtens artikel 40 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie is toegelaten tot interventie in een bij het Hof aanhangig geding, het voorwerp van dat geding, zoals dat is omschreven in de conclusies en de middelen van de partijen ten principale, niet mag wijzigen. Derhalve zijn enkel de argumenten van een interveniënt die passen binnen het door die conclusies en die middelen vastgestelde kader ontvankelijk (arrest van 7 oktober 2014, Duitsland/Raad, C‑399/12, EU:C:2014:2258, punt 27 ).

117 Zoals het Parlement en de Raad terecht aanvoeren, stelt Hongarije met het in de punten 106, 107 en 109 van dit arrest samengevatte betoog de evenredigheid aan de orde van andere bepalingen van de bestreden richtlijn dan die welke de Tsjechische Republiek aanvecht. Derhalve moet worden geoordeeld dat dat betoog het voorwerp van het geding, zoals dat is omschreven in de conclusies en de middelen van laatstgenoemde lidstaat, wijzigt en bijgevolg niet-ontvankelijk moet worden verklaard.

118 Wat in de tweede plaats het voorwerp van de door het Hof te verrichten rechterlijke toetsing betreft, zij erop gewezen dat uit de in de punten 77 tot en met 79 van dit arrest aangehaalde rechtspraak blijkt dat het Hof zijn eigen beoordeling niet in de plaats mag stellen van die van de Uniewetgever.

119 Het Hof moet volgens die rechtspraak immers nagaan of de Uniewetgever kennelijk buiten de grenzen is getreden van de ruime beoordelingsbevoegdheid die hem toekomt bij de ingewikkelde beoordelingen en afwegingen die in casu van hem werden verlangd, door maatregelen te kiezen die kennelijk ongeschikt zijn gelet op het nagestreefde doel.

120 Wat betreft in de derde plaats de evenredigheid van het verbod op de semiautomatische vuurwapens die zijn ingedeeld in bijlage I, deel II, categorie A, punten 6 tot en met 8, bij richtlijn 91/477, zoals gewijzigd door de bestreden richtlijn, zij er ten eerste met het Parlement en de Raad, daarin ondersteund door de Commissie, op gewezen dat met name uit de in de punten 88 en 89 van dit arrest genoemde studies blijkt dat er een verband kan worden gelegd tussen de hoeveelheid vuurwapens die in een land in bezit worden gehouden en het aantal misdrijven waarbij dergelijke wapens zijn betrokken, dat het aantal misdrijven en het aantal met vuurwapens gepleegde moorden aanzienlijk kunnen worden verlaagd door regels in te voeren die de toegang tot vuurwapens beperken, dat bijna alle vuurwapens die bij massaschietpartijen in Europa zijn gebruikt, rechtmatig in bezit waren en dat het daarbij ging om automatische en semiautomatische vuurwapens, opnieuw gebruiksklaar gemaakte vuurwapens of vuurwapens die waren samengesteld uit onderdelen van verschillende wapens.

121 Sommige van die studies bevelen ook de maatregelen aan die de Tsjechische Republiek en, ter ondersteuning van deze laatste, de Republiek Polen hebben vermeld, zoals die zijn samengevat in de punten 99 en 113 van dit arrest, maar die maatregelen worden, zoals het Parlement heeft onderstreept, daarin gezien als een aanvulling op een strengere regeling voor de verwerving en het voorhanden hebben van vuurwapens, met name de gevaarlijkste daarvan, en niet als even doeltreffende alternatieven voor het verbod op de betrokken vuurwapens.

122 Ten tweede zijn er, zoals het Parlement en de Raad, ondersteund door de Commissie, aangeven, op het verbod op de vuurwapens in de zin van bijlage I, deel II, categorie A, punten 6 tot en met 8, bij richtlijn 91/477, zoals gewijzigd door de bestreden richtlijn, de vele uitzonderingen en afwijkingen van artikel 6, leden 2 tot en met 6, van richtlijn 91/477, zoals gewijzigd door de bestreden richtlijn, die de impact van dat verbod op een groot aantal houders of potentiële kopers van die wapens verkleinen en aldus de evenredigheid van dat verbod beogen te garanderen.

123 Wat ten derde de omschrijving betreft van de vuurwapens die zijn ingedeeld in bijlage I, deel II, categorie A, punten 7 en 8, bij richtlijn 91/477, zoals gewijzigd door de bestreden richtlijn, zij er met het Parlement en de Raad, gesteund door de Commissie, op gewezen dat deze punten duidelijk aangeven welke vuurwapens verboden zijn op basis van hetzij de capaciteit van hun magazijn hetzij hun lengte. In het bijzonder verzet niets zich tegen de door die instellingen voorgestelde uitlegging dat wapens die zijn gebouwd om zowel vanaf de schouder als met de hand te kunnen worden afgevuurd, moeten worden geacht oorspronkelijk te zijn ontworpen om te worden afgevuurd vanaf de schouder, en dus onder punt 8 van categorie A vallen.

124 Ook wat betreft overweging 23 van de bestreden richtlijn, artikel 5, lid 3, en artikel 6, lid 1, van richtlijn 91/477, zoals gewijzigd door de bestreden richtlijn, blijkt om te beginnen duidelijk, zoals het Parlement en Raad hebben opgemerkt, dat artikel 5, lid 3, het gelijktijdige bezit van een semiautomatisch vuurwapen in de zin van bijlage I, deel II, categorie B, bij richtlijn 91/477, zoals gewijzigd door de bestreden richtlijn, en een magazijn met een grotere capaciteit dan aangegeven in deel II, categorie A, punt 7, van diezelfde bijlage in wezen verbiedt om te vermijden dat wordt getracht de indeling van bepaalde vuurwapens in de verschillende categorieën te omzeilen. Voorts geeft overweging 23 louter een verklaring voor de betrokken indeling en voorziet artikel 6, lid 1, gewoon in het betrokken verbod.

125 Ten vierde konden de lidstaten vuurwapens die zijn ingedeeld in onder meer bijlage I, deel II, categorieën B en C, bij richtlijn 91/477 reeds verbieden vóór die door de bestreden richtlijn onder categorie A werden gebracht. De drie betrokken instellingen stellen dan ook terecht dat de bepalingen inzake de Europese vuurwapenpas en artikel 12, lid 2, van richtlijn 91/477, zoals gewijzigd door de bestreden richtlijn, de stand van het recht niet wijzigen maar louter bevestigen.

126 In deze omstandigheden moet worden geconstateerd dat de genoemde instellingen hun ruime beoordelingsbevoegdheid klaarblijkelijk niet hebben overschreden. Anders dan wordt betoogd door de Tsjechische Republiek, daarin ondersteund door Hongarije en de Republiek Polen, kan van de betwiste maatregelen immers niet worden gezegd dat zij kennelijk ongeschikt zijn in het licht van de doelstellingen die erin bestaan om de openbare veiligheid van de Unieburgers te verzekeren en de werking van de interne markt te vergemakkelijken.

127 Wat in de vierde plaats de evenredigheid betreft van de opname van onbruikbaar gemaakte wapens en reproducties van antieke wapens in bijlage I, deel II, categorie A of C, bij richtlijn 91/477, zoals gewijzigd door de bestreden richtlijn, hebben het Parlement en, te zijner ondersteuning, de Commissie ten eerste gepreciseerd dat experten tijdens de in de punten 90 en 91 van dit arrest bedoelde hoorzittingen hebben verklaard dat het risico dat een onbruikbaar gemaakt vuurwapen opnieuw gebruiksklaar wordt gemaakt, niet helemaal kan worden uitgesloten. In punt 120 van dit arrest is er reeds op gewezen dat met name uit de in de punten 88 en 89 van dit arrest genoemde studies blijkt dat bij massaschietpartijen in Europa gebruik is gemaakt van onder meer opnieuw gebruiksklaar gemaakte vuurwapens of vuurwapens die waren samengesteld uit onderdelen van verschillende wapens.

128 Ten tweede staat, zoals het Parlement en de Raad, ondersteund door de Commissie, in herinnering brengen, vast dat de opname van onbruikbaar gemaakte vuurwapens in bijlage I, deel II, categorie C, bij richtlijn 91/477, zoals gewijzigd door de bestreden richtlijn, in wezen alleen de verplichting creëert om ze aan te geven, en dat, voor zover ze onder categorie A van deel II van bijlage I vallen, de uitzonderingen en afwijkingen als bedoeld in artikel 6, leden 2 tot en met 6, van richtlijn 91/477, zoals gewijzigd door de bestreden richtlijn, van toepassing zijn. Bovendien heeft noch de Tsjechische Republiek noch, ter ondersteuning van deze lidstaat, Hongarije of de Republiek Polen concreet bewijs overgelegd dat het betoog van het Parlement kan weerleggen volgens hetwelk de omstandigheid dat het verzuim om een vuurwapen aan te geven het bezit ervan onrechtmatig maakt, het gevaar voor de openbare veiligheid niet als zodanig vergroot.

129 Ten derde moet in verband met reproducties van antieke wapens ook worden geconstateerd dat noch de Tsjechische Republiek noch, ter ondersteuning van deze lidstaat, Hongarije of de Republiek Polen ook maar iets concreets heeft ingebracht dat kan afdoen aan de vaststellingen in overweging 27 van de bestreden richtlijn – waarnaar het Parlement en de Raad, ondersteund door de Commissie, hebben verwezen – volgens welke dergelijke reproducties niet hetzelfde historisch belang of nut als echte antieke wapens hebben en kunnen worden gebouwd met behulp van moderne technieken waardoor ze winnen aan duurzaamheid en precisie, waarmee dus wordt gesuggereerd dat ze gevaarlijker kunnen zijn dan echte antieke wapens.

130 Wat ten vierde de alternatieven betreft die de Tsjechische Republiek en, ter ondersteuning van deze lidstaat, de Republiek Polen vermelden, volstaat het te verwijzen naar de vaststelling in punt 121 van dit arrest.

131 In deze omstandigheden moet ook hier worden geconstateerd dat de drie instellingen hun ruime beoordelingsbevoegdheid klaarblijkelijk niet hebben overschreden en dat, anders dan wordt betoogd door de Tsjechische Republiek, ondersteund door Hongarije en de Republiek Polen, niet kan worden geoordeeld dat de betwiste maatregelen kennelijk ongeschikt zijn in het licht van de doelstelling, de openbare veiligheid van de Unieburgers te verzekeren.

132 In de vijfde plaats betoogt de Tsjechische Republiek, daarin ondersteund door Hongarije en de Republiek Polen, dat in het bijzonder het verbod op de semiautomatische vuurwapens als bedoeld in bijlage I, deel II, categorie A, punten 6 tot en met 8, bij richtlijn 91/477, zoals gewijzigd door de bestreden richtlijn, een onevenredige inmenging in het eigendomsrecht van de houders ervan vormt.

133 In dit verband zij eraan herinnerd dat hoewel artikel 17, lid 1, van het Handvest onteigeningen niet op absolute wijze verbiedt, daarin niettemin is bepaald dat ze alleen kunnen plaatsvinden in het algemeen belang, in de gevallen en onder de voorwaarden waarin de wet voorziet en mits het eigendomsverlies tijdig op billijke wijze wordt vergoed. Het gebruik van de goederen kan bij wet worden geregeld, voor zover het algemeen belang dit vereist.

134 Aangaande deze vereisten dient ook rekening te worden gehouden met de verduidelijkingen in artikel 52, lid 1, van het Handvest, volgens hetwelk de uitoefening van de in dit Handvest erkende rechten mag worden beperkt voor zover deze beperkingen bij wet zijn gesteld, de wezenlijke inhoud van die rechten eerbiedigen en, met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel, noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen [arresten van 21 december 2016, Tele2 Sverige en Watson e.a., C‑203/15 en C‑698/15, EU:C:2016:970, punt 94 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en  21 mei 2019, Commissie/Hongarije (vruchtgebruik op landbouwgrond), C‑235/17, EU:C:2019:432, punt 88 ].

135 In casu wordt om te beginnen niet betwist dat artikel 1, punt 7, onder b), van de bestreden richtlijn aan artikel 7 van richtlijn 91/477 een lid 4 bis toevoegt, dat in wezen bepaalt dat de lidstaten kunnen beslissen om de voor dergelijke wapens reeds verleende vergunningen te handhaven mits de wapens rechtmatig werden verworven en geregistreerd vóór 13 juni 2017. Bijgevolg bepaalt de bestreden richtlijn niet dat de houders van dergelijke wapens die vóór de inwerkingtreding ervan werden verworven, verplicht moeten worden onteigend, en dient elke onteigening die plaatsvindt na omzetting van de bestreden richtlijn in het recht van de lidstaten, te worden gezien als een keuze van de lidstaten.

136 Vervolgens moet er, voor zover deze richtlijn de lidstaten in beginsel verplicht om de verwerving en het voorhanden hebben van dergelijke wapens na de inwerkingtreding ervan te verbieden, op worden gewezen dat dit verbod in principe gewoon de verkrijging van eigendom voorkomt en dat er naast dit verbod in artikel 6, leden 2 tot en met 6, van richtlijn 91/477, zoals gewijzigd door de bestreden richtlijn, is voorzien in een geheel van uitzonderingen en afwijkingen, met name ter bescherming van kritieke infrastructuur, konvooien met een hoge waarde en kwetsbare gebouwen, alsook voor de specifieke situatie van verzamelaars, wapenhandelaren en -makelaren, musea en sportschutters.

137 Tot slot kan, voor zover de Tsjechische Republiek en, ter ondersteuning van deze lidstaat, Hongarije en de Republiek Polen elk met hun argumenten het verbod op het in eigendom verkrijgen van bepaalde wapens en andere maatregelen van de bestreden richtlijn ter discussie proberen te stellen in het licht van het recht op eigendom, worden volstaan met de opmerking dat die andere maatregelen het gebruik van goederen regelen in het algemeen belang in de zin van artikel 17, lid 1, derde volzin, van het Handvest en dat, gezien hetgeen in de punten 120 tot en met 131 van dit arrest is uiteengezet, niet wordt aangetoond dat die maatregelen verder gaan dan daartoe noodzakelijk is.

138 Gelet op de gegevens in het aan het Hof overgelegde dossier is dan ook niet bewezen dat de beperkingen die de bestreden richtlijn stelt aan de uitoefening van het door het Handvest erkende recht op eigendom – met name voor de semiautomatische vuurwapens van bijlage I, deel II, categorie A, punten 6 tot en met 8, bij richtlijn 91/477, zoals gewijzigd door de bestreden richtlijn – een onevenredige inmenging in dit recht vormen.

139 Gelet op het voorgaande moet het tweede onderdeel van het tweede middel, en derhalve het tweede middel in zijn geheel, ongegrond worden verklaard.