Arrest van het Hof (Vijfde kamer) van 6 juni 2019

Arrest

1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de geldigheid van artikel 10, onder c) en onder d), i), ii) en v), van richtlijn 2014/24/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2014 betreffende het plaatsen van overheidsopdrachten en tot intrekking van richtlijn 2004/18/EG (PB 2014, L 94, blz. 65, met rectificatie in PB 2015, L 184, blz. 31).

2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen P. M., P. V.d.S. en N. G.d.M. enerzijds en de Ministerraad (België) anderzijds betreffende de uitsluiting, door de Belgische wetgeving ter omzetting van richtlijn 2014/24, van bepaalde rechtskundige diensten van de procedures betreffende het plaatsen van overheidsopdrachten.

Toepasselijke bepalingen

Hoofdgeding en prejudiciële vraag

6 Op 16 januari 2017 hebben P. M., P. V.d.S. en N. G.d.M., verzoekende partijen in het hoofdgeding, advocaten en geschoolde juristen, bij de verwijzende rechter, het Grondwettelijk Hof (België), een beroep tot nietigverklaring ingesteld dat betrekking heeft op de bepalingen van de wet inzake overheidsopdrachten waarbij bepaalde rechtskundige diensten en bepaalde arbitrage- en bemiddelingsdiensten van de werkingssfeer van die wet worden uitgesloten.

7 De verzoekers in het hoofdgeding voeren aan dat deze bepalingen, voor zover zij als gevolg hebben dat de gunning van de daarin bedoelde diensten wordt onttrokken aan de in die wet vervatte regels voor het plaatsen van overheidsopdrachten, een verschil in behandeling in het leven roepen die niet kan worden gerechtvaardigd.

8 De verwijzende rechter is derhalve van mening dat de vraag rijst of de uitsluiting van deze diensten van de procedures betreffende het plaatsen van overheidsopdrachten afbreuk doet aan de door de Uniewetgever met de vaststelling van richtlijn 2014/24 nagestreefde doelstellingen inzake volledige concurrentie, vrijheid van dienstverlening en vrijheid van vestiging, en of het subsidiariteitsbeginsel en het beginsel van gelijke behandeling ook ten aanzien van die diensten niet tot een harmonisatie van de Unierechtelijke regels hadden moeten leiden.

9 Volgens die rechter moet ter beoordeling van de grondwettigheid van de nationale wettelijke bepalingen waarvan bij hem nietigverklaring wordt gevorderd, worden onderzocht of artikel 10, onder c) en onder d), i), ii) en v), van deze richtlijn verenigbaar is met het beginsel van gelijke behandeling, het subsidiariteitsbeginsel en de artikelen 49 en 56 VWEU.

10 In die omstandigheden heeft het Grondwettelijk Hof de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:

„Is artikel 10, [onder c) en onder d), i), ii) en v)], van [...] richtlijn [2014/24] verenigbaar met het gelijkheidsbeginsel, al dan niet in samenhang gelezen met het subsidiariteitsbeginsel en met de artikelen 49 en 56 [VWEU], doordat de daarin vermelde diensten worden uitgesloten van de toepassing van de plaatsingsregels in de voormelde richtlijn die nochtans de volle mededinging en het vrije verkeer waarborgen bij de aanschaf van diensten door de overheid?”

Ontvankelijkheid van het verzoek om een prejudiciële beslissing

11 De Tsjechische en de Cypriotische regering betwisten de ontvankelijkheid van de prejudiciële vraag en dientengevolge van het verzoek om een prejudiciële beslissing.

12 De Tsjechische regering betoogt dat deze vraag kennelijk geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, dat betrekking zou hebben op de vraag of de Belgische grondwet eraan in de weg staat dat het nationale recht bepaalde rechtskundige diensten – die ook van de werkingssfeer van richtlijn 2014/24 zijn uitgesloten – uitsluit van de werkingssfeer van de nationale voorschriften voor het plaatsen van overheidsopdrachten. Het Unierecht verplicht een lidstaat niet om de betrokken diensten binnen de werkingssfeer van de nationale omzettingsvoorschriften te brengen. Deze vraag moet dus enkel in het licht van de Belgische grondwet worden beoordeeld.

13 De Cypriotische regering stelt dat de voorgelegde vraag ziet op de overeenstemming van artikel 10, onder c) en onder d), i), ii) en v), van deze richtlijn met de artikelen 49 en 56 VWEU. Een nationale regeling die op het niveau van de Unie uitputtend is geharmoniseerd, moet worden getoetst aan de bepalingen van de harmonisatiemaatregel en niet aan die van het primaire recht.

14 Dienaangaande zij eraan herinnerd dat wanneer bij een nationale rechter een vraag over de geldigheid van een handeling van de instellingen van de Unie wordt opgeworpen, die nationale rechter dient te beoordelen of een beslissing daarover voor het wijzen van zijn vonnis noodzakelijk is en het Hof derhalve om een uitspraak over deze vraag dient te verzoeken. Wanneer de door de nationale rechter gestelde vragen betrekking hebben op de geldigheid van een Unierechtelijke bepaling, is het Hof dus in beginsel verplicht uitspraak te doen (arresten van 11 november 1997, Eurotunnel e.a., C‑408/95, EU:C:1997:532, punt 19 ; 10 december 2002, British American Tobacco (Investments) en Imperial Tobacco, C‑491/01, EU:C:2002:741, punt 34 , en  28 maart 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, punt 49 ).

15 Het Hof kan enkel weigeren uitspraak te doen op een door een nationale rechter gestelde prejudiciële vraag in de zin van artikel 267 VWEU wanneer met name de vereisten met betrekking tot de inhoud van een verzoek om een prejudiciële beslissing als vermeld in artikel 94 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof niet zijn nageleefd of wanneer de door de nationale rechterlijke instantie gevraagde uitlegging of beoordeling van de geldigheid van een Unierechtelijk voorschrift klaarblijkelijk geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, of wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is (arrest van 28 maart 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, punt 50 ).

16 In casu blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat de nationale bepalingen aan de orde in het hoofdgeding, waarvan bij de verwijzende rechter om nietigverklaring wordt verzocht, betrekking hebben op de wet ter omzetting van richtlijn 2014/24 in Belgisch recht, met name op de uitsluiting van bepaalde rechtskundige diensten van de werkingssfeer van deze richtlijn.

17 In die omstandigheden is de vraag over de geldigheid van artikel 10, onder c) en onder d), i), ii) en v), van richtlijn 2014/24, anders dan de Tsjechische en de Cypriotische regering stellen, niet zonder belang voor de uitkomst van het hoofdgeding. Indien de in die bepalingen geregelde uitsluiting ongeldig zou worden geacht, zouden de bepalingen waarvan bij de verwijzende rechter om nietigverklaring wordt verzocht namelijk strijdig met het Unierecht moeten worden geacht.

18 Uit de voorgaande overwegingen volgt dat de prejudiciële vraag, en dus ook het verzoek om een prejudiciële beslissing, ontvankelijk is.

Beantwoording van de prejudiciële vraag

19 Met zijn vraag verzoekt de verwijzende rechter het Hof in wezen om uitspraak te doen over de geldigheid van artikel 10, onder c) en onder d), i), ii) en v), van richtlijn 2014/24 in het licht van het beginsel van gelijke behandeling, het subsidiariteitsbeginsel en de artikelen 49 en 56 VWEU.

20 Wat in de eerste plaats het subsidiariteitsbeginsel en de eerbiediging van de artikelen 49 en 56 VWEU betreft, zij eraan herinnerd, ten eerste, dat volgens het in artikel 5, lid 3, VEU geformuleerde subsidiariteitsbeginsel de Unie op gebieden die niet onder haar exclusieve bevoegdheid vallen, slechts optreedt indien en voor zover de doelstellingen van het overwogen optreden door de lidstaten niet voldoende kunnen worden verwezenlijkt en daarom vanwege de omvang of de gevolgen van het overwogen optreden beter door de Unie kunnen worden bereikt (zie in die zin arrest van 4 mei 2016, Philip Morris Brands e.a., C‑547/14, EU:C:2016:325, punt 215 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

21 Uit het feit dat de Uniewetgever de in artikel 10, onder c) en onder d), i), ii) en v), van richtlijn 2014/24 bedoelde diensten van de werkingssfeer van deze richtlijn heeft uitgesloten volgt noodzakelijkerwijs dat hij aldus van mening was dat het aan de nationale wetgever stond om te bepalen of deze diensten moesten worden onderworpen aan de regels voor het plaatsen van overheidsopdrachten.

22 Derhalve kan niet worden gesteld dat deze bepalingen in strijd met het subsidiariteitsbeginsel zijn vastgesteld.

23 Wat ten tweede de eerbiediging van de artikelen 49 en 56 VWEU betreft, vermeldt overweging 1 van richtlijn 2014/24 dat wanneer door of namens overheden van de lidstaten overheidsopdrachten worden gegund, de beginselen van het VWEU moeten worden geëerbiedigd, met name de bepalingen betreffende de vrijheid van vestiging en de vrijheid van dienstverlening.

24 Volgens vaste rechtspraak van het Hof zijn de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten immers op het niveau van de Unie gecoördineerd om belemmeringen voor het vrije verkeer van diensten en goederen die deze procedures kunnen opwerpen, op te heffen en dus om de belangen te beschermen van in een lidstaat gevestigde marktdeelnemers die goederen of diensten aan in een andere lidstaat gevestigde aanbestedende diensten wensen aan te bieden (zie in die zin arrest van 13 november 2007, Commissie/Ierland, C‑507/03, EU:C:2007:676, punt 27 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

25 Hieruit volgt evenwel niet dat richtlijn 2014/24, door de in artikel 10, onder c) en onder d), i), ii) en v), van deze richtlijn bedoelde diensten van haar werkingssfeer uit te sluiten en de lidstaten dus niet te verplichten om die diensten aan de regels voor het plaatsen van overheidsopdrachten te onderwerpen, afbreuk doet aan de door de Verdragen gewaarborgde vrijheden.

26 Aangaande in de tweede plaats de beoordelingsbevoegdheid van de Uniewetgever en het algemene beginsel van gelijke behandeling, blijkt uit vaste rechtspraak van het Hof dat het heeft erkend dat de Uniewetgever in het kader van de uitoefening van de hem toegekende bevoegdheden over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt op gebieden waarop van hem politieke, economische en sociale keuzes worden verlangd en wanneer hij ingewikkelde beoordelingen moet maken (arresten van 16 december 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine e.a., C‑127/07, EU:C:2008:728, punt 57 , en  30 januari 2019, Planta Tabak, C‑220/17, EU:C:2019:76, punt 44 ). Een op dit gebied vastgestelde maatregel is slechts onrechtmatig wanneer deze kennelijk ongeschikt is om het door de bevoegde instellingen nagestreefde doel te bereiken (arrest van 14 december 2004, Swedish Match, C‑210/03, EU:C:2004:802, punt 48 ).

27 Zelfs wanneer hij een dergelijke bevoegdheid heeft, moet de Uniewetgever zijn keuze echter baseren op objectieve criteria, die in een passende verhouding staan tot het door de betrokken wetgeving nagestreefde doel (arrest van 16 december 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine e.a., C‑127/07, EU:C:2008:728, punt 58 ).

28 Daarenboven is het vaste rechtspraak van het Hof dat het algemene beginsel van gelijke behandeling, als algemeen beginsel van het Unierecht, vereist dat vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk worden behandeld, tenzij een dergelijke behandeling objectief gerechtvaardigd is (arrest van 16 december 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine e.a., C‑127/07, EU:C:2008:728, punt 23 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

29 Of verschillende situaties vergelijkbaar zijn, moet worden beoordeeld op basis van alle aspecten die deze situaties kenmerken. Die aspecten moeten met name worden bepaald en beoordeeld tegen de achtergrond van het voorwerp en het doel van de Uniehandeling die het betrokken onderscheid invoert. Bovendien moet rekening worden gehouden met de beginselen en doelstellingen van het gebied waaronder de betrokken handeling valt (arresten van 12 mei 2011, Luxemburg/Parlement en Raad, C‑176/09, EU:C:2011:290, punt 32 , en  30 januari 2019, Planta Tabak, C‑220/17, EU:C:2019:76, punt 37 ).

30 Aan de hand van deze beginselen moet worden onderzocht of artikel 10, onder c) en onder d), i), ii), en v), van richtlijn 2014/24 geldig is in het licht van het beginsel van gelijke behandeling.

31 Wat in de eerste plaats de in artikel 10, onder c), van richtlijn 2014/24 bedoelde arbitrage- en bemiddelingsdiensten betreft, staat in overweging 24 van deze richtlijn dat arbitrage- en bemiddelingsdiensten en andere vormen van alternatieve geschillenbeslechting worden verleend door instanties of personen die geselecteerd worden op een wijze die niet door aanbestedingsvoorschriften kan worden geregeld.

32 De arbiters en bemiddelaars moeten namelijk steeds door alle partijen in een geschil worden aanvaard en worden door die partijen in onderlinge overeenstemming aangewezen. Een openbare instantie die een procedure voor het plaatsen van overheidsopdrachten ter zake van een arbitrage- of bemiddelingsdienst uitschrijft, kan dus niet degene aan wie die opdracht is gegund als gemeenschappelijke arbiter of bemiddelaar aan de andere partij opdringen.

33 Gelet op hun objectieve kenmerken zijn de arbitrage- en bemiddelingsdiensten als bedoeld in artikel 10, onder c), dus niet vergelijkbaar met de andere diensten die binnen de werkingssfeer van richtlijn 2014/24 vallen. Hieruit volgt dat de Uniewetgever in het kader van zijn beoordelingsbevoegdheid de in artikel 10, onder c), van richtlijn 2014/24 genoemde diensten buiten de werkingssfeer van deze richtlijn kon laten zonder afbreuk te doen aan het beginsel van gelijke behandeling.

34 Aangaande in de tweede plaats de door advocaten verleende diensten als bedoeld in artikel 10, onder d), i) en ii), van richtlijn 2014/24, blijkt uit overweging 25 van deze richtlijn dat de Uniewetgever rekening heeft gehouden met het feit dat die juridische diensten meestal worden verricht door instanties of personen die worden aangewezen of gekozen op een wijze die in bepaalde lidstaten niet door aanbestedingsvoorschriften kan worden geregeld, zodat zij buiten het toepassingsgebied van die richtlijn dienen te blijven.

35 Dienaangaande moet worden opgemerkt dat artikel 10, onder d), i) en ii), van richtlijn 2014/24 niet alle diensten die door een advocaat ten behoeve van een aanbestedende dienst kunnen worden verricht, uitsluit van de werkingssfeer van die richtlijn, maar enkel de vertegenwoordiging in rechte van zijn cliënt in een procedure voor een internationale arbitrage- of bemiddelingsinstantie, voor een rechter of overheidsinstantie van een lidstaat of een derde land of voor een internationale rechter of instantie, alsook het juridisch advies dat wordt gegeven ter voorbereiding van of in geval van een dergelijke procedure. Dergelijke door een advocaat verleende diensten zijn slechts denkbaar in het kader van een relatie intuitu personae tussen de advocaat en zijn cliënt, waarin uiterste vertrouwelijkheid heerst.

36 Die relatie intuitu personae tussen de advocaat en zijn cliënt, die gekenmerkt wordt door de vrije keuze van de eigen raadsman en de vertrouwensband tussen de cliënt en zijn advocaat, bemoeilijkt evenwel de objectieve omschrijving van de verwachte kwaliteit van de te verlenen diensten.

37 Voorts zou de vertrouwensrelatie tussen de advocaat en zijn cliënt, die – vooral in de in punt 35 van dit arrest beschreven omstandigheden – tot doel heeft zowel de volledige uitoefening van de rechten van verweer van de justitiabelen te garanderen als te verzekeren dat elke justitiabele de mogelijkheid heeft in alle vrijheid een advocaat te raadplegen (zie in die zin arrest van 18 mei 1982, AM & S Europe/Commissie, 155/79, EU:C:1982:157, punt 18 ), kunnen worden bedreigd door de verplichting voor de aanbestedende dienst om te preciseren wat de gunningsvoorwaarden voor een dergelijke opdracht zijn en welke publiciteit aan die voorwaarden moet worden gegeven.

38 Hieruit volgt dat de in artikel 10, onder d), i) en ii), van richtlijn 2014/24 genoemde diensten, gelet op de objectieve kenmerken ervan, niet vergelijkbaar zijn met de andere diensten die binnen de werkingssfeer van deze richtlijn vallen. Rekening gehouden met dit objectieve verschil kon de Uniewetgever in het kader van zijn beoordelingsbevoegdheid ook die diensten buiten de werkingssfeer van die richtlijn laten zonder afbreuk te doen aan het beginsel van gelijke behandeling.

39 Aangaande in de derde plaats de in artikel 10, onder d), v), van richtlijn 2014/24 bedoelde rechtskundige diensten met betrekking tot werkzaamheden die al dan niet incidenteel verband houden met de uitoefening van het openbaar gezag, bepaalt artikel 51 VWEU dat die werkzaamheden, en dus ook die diensten, zijn uitgesloten van de werkingssfeer van de Verdragsbepalingen die betrekking hebben op de vrijheid van vestiging en, overeenkomstig artikel 62 VWEU, op de vrijheid van dienstverlening. Die diensten onderscheiden zich van de binnen de werkingssfeer van deze richtlijn vallende diensten doordat zij direct of indirect verband houden met de uitoefening van het openbaar gezag en met de functies die de algemene belangen van de staat of andere overheidsinstanties moeten beschermen.

40 Rechtskundige diensten die al dan niet incidenteel verband houden met de uitoefening van het openbaar gezag zijn dus vanwege hun aard, op grond van hun objectieve kenmerken, niet vergelijkbaar met de andere diensten die binnen de werkingssfeer van richtlijn 2014/24 vallen. Gelet op dit objectieve verschil kon de Uniewetgever eens te meer, in het kader van zijn beoordelingsbevoegdheid, die diensten van de werkingssfeer van richtlijn 2014/24 uitsluiten zonder afbreuk te doen aan het beginsel van gelijke behandeling.

41 Bij het onderzoek van artikel 10, onder c) en onder d), i), ii) en v), van richtlijn 2014/24 is dus niet gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van deze bepalingen in het licht van het beginsel van gelijke behandeling, het subsidiariteitsbeginsel en de artikelen 49 en 56 VWEU kunnen aantasten.

42 Gelet op de voorgaande overwegingen moet op de voorgelegde vraag worden geantwoord dat bij het onderzoek daarvan niet is gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van artikel 10, onder c) en onder d), i), ii) en v), van richtlijn 2014/24 kunnen aantasten in het licht van het beginsel van gelijke behandeling, het subsidiariteitsbeginsel en de artikelen 49 en 56 VWEU.

Kosten

43 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.