Arrest van het Hof (Grote kamer) van 15 april 2021

Arrest

1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van, ten eerste, artikel 27 van verordening (EU) nr. 604/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming dat door een onderdaan van een derde land of een staatloze bij een van de lidstaten wordt ingediend (PB 2013, L 180, blz. 31; hierna: „Dublin III-verordening”) en van, ten tweede, artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”).

2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen H. A. – een derdelander – en de Belgische Staat over het besluit van de Dienst Vreemdelingenzaken (België) waarbij het asielverzoek van H. A. is afgewezen en hem is bevolen het Belgische grondgebied te verlaten.

Toepasselijke bepalingen

Hoofdgeding en prejudiciële vraag

10 H. A. heeft op 22 mei 2017 een asielverzoek ingediend in België.

11 Na H. A. op 31 mei 2017 te hebben gehoord, heeft de Dienst Vreemdelingenzaken de Spaanse autoriteiten op 22 juni 2017 verzocht om hem over te nemen.

12 Op 4 juli 2017 hebben de Spaanse autoriteiten ingestemd met dit verzoek om H. A. over te nemen.

13 Op 1 augustus 2017 heeft de Dienst Vreemdelingenzaken het asielverzoek van H. A. afgewezen en hem bevolen het Belgische grondgebied te verlaten.

14 H. A. heeft tegen dat besluit op 25 augustus 2017 beroep ingesteld bij de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen. Hij voerde daarbij onder meer aan dat zijn broer op 22 augustus 2017 in België was aangekomen en daar een asielverzoek had ingediend, alsmede dat het volstrekt noodzakelijk was dat hun respectieve verzoeken gezamenlijk werden behandeld teneinde de billijkheid van de procedure te waarborgen.

15 Bij arrest van 30 november 2017 heeft die rechter dat beroep verworpen. Dat arrest was deels gebaseerd op de vaststelling dat de gegevens betreffende de aankomst van de broer van H. A. in België dateerden van na de vaststelling van het litigieuze besluit van de Dienst Vreemdelingenzaken, zodat zij niet in aanmerking konden worden genomen bij de beoordeling van de rechtmatigheid van dit besluit.

16 Op 28 december 2017 heeft H. A. tegen dat arrest bij de verwijzende rechter cassatieberoep ingesteld. Ter ondersteuning van dat cassatieberoep voert hij aan dat de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen inbreuk heeft gemaakt op zijn recht op het instellen van een daadwerkelijk rechtsmiddel, zoals dat voortvloeit uit artikel 27 van de Dublin III-verordening en artikel 47 van het Handvest, omdat die raad heeft geweigerd om bij het onderzoek van de rechtmatigheid van een besluit tot overdracht rekening te houden met gegevens die dateren van na dit besluit.

17 Daarop heeft de Raad van State (België) de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:

„Moet artikel 27 van [de Dublin III-verordening], zowel afzonderlijk gelezen als in samenhang met artikel 47 van het [Handvest], aldus worden uitgelegd dat het, teneinde het recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel te waarborgen, de nationale rechter de verplichting oplegt om in voorkomend geval rekening te houden met gegevens die dateren van na het besluit tot ‚Dublin-overdracht’?”

Voortbestaan van het voorwerp van het hoofdgeding

18 De Belgische regering betoogt dat op het verzoek om een prejudiciële beslissing niet meer hoeft te worden beslist. H. A. heeft immers niet langer belang bij het cassatieberoep, aangezien de Belgische autoriteiten het onderzoek van zijn verzoek om internationale bescherming hebben aangevat op 31 januari 2019 en hem vervolgens op 28 augustus 2019 als vluchteling hebben erkend.

19 Nadat de verwijzende rechter door het Hof was verzocht om mee te delen of hij een antwoord op zijn vraag nog steeds noodzakelijk achtte om uitspraak te kunnen doen in het hoofdgeding, heeft hij geantwoord dat hij zijn verzoek om een prejudiciële beslissing wenste te handhaven.

20 Die rechter heeft in dit verband met name gepreciseerd dat het cassatieberoep in het hoofdgeding niet zonder voorwerp is geraakt voor zover het betrekking heeft op een rechterlijke beslissing die door geen enkele feitelijke omstandigheid kan verdwijnen uit de rechtsorde. Niettemin is hij van mening dat de vraag of H. A. nog steeds belang heeft bij de toewijzing van het cassatieberoep tegen het in het hoofdgeding bestreden arrest, daadwerkelijk kan rijzen indien de door de Belgische regering aangevoerde gegevens juist zijn. De verwijzende rechter kan echter niet ambtshalve en zonder debat op tegenspraak beslissen dat dit belang is komen te vervallen en dat het antwoord op de prejudiciële vraag niet langer noodzakelijk is voor de beslechting van het hoofdgeding.

21 In dit verband zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak van het Hof de in artikel 267 VWEU geregelde procedure een instrument van samenwerking tussen het Hof en de nationale rechters is dat het Hof in staat stelt de nationale rechters de elementen voor uitlegging van het Unierecht te verschaffen die zij nodig hebben om uitspraak te kunnen doen in de bij hen aanhangige gedingen [arresten van 12 maart 1998, Djabali, C‑314/96, EU:C:1998:104, punt 17 , en  19 november 2019, A. K. e.a. (Onafhankelijkheid van de tuchtkamer van de Sąd Najwyższy), C‑585/18, C‑624/18 en C‑625/18, EU:C:2019:982, punt 69 ].

22 Volgens eveneens vaste rechtspraak van het Hof is het in het kader van de in artikel 267 VWEU geregelde samenwerking tussen het Hof en de nationale rechters uitsluitend een zaak van de nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd en die de verantwoordelijkheid voor de te geven rechterlijke beslissing draagt, om – rekening houdend met de bijzonderheden van de zaak – zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis als de relevantie van de door hem aan het Hof voorgelegde vragen te beoordelen. Wanneer de gestelde vragen betrekking hebben op de uitlegging van het Unierecht, is het Hof dan ook in beginsel verplicht daarop te antwoorden [arrest van 24 november 2020, Openbaar Ministerie (Valsheid in geschrifte), C‑510/19, EU:C:2020:953, punt 25 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

23 Aangezien de verwijzende rechter van oordeel is dat hij krachtens de Belgische procedureregels nog steeds verplicht is om uitspraak te doen in het hoofdgeding, moet worden vastgesteld dat dit geding nog steeds aanhangig is bij die rechter en dat het voor de beslechting van dat geding nuttig blijft dat het Hof de prejudiciële vraag beantwoordt.

24 Derhalve dient uitspraak te worden gedaan op het verzoek om een prejudiciële beslissing.

Beantwoording van de prejudiciële vraag

25 Met zijn prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 27, lid 1, van de Dublin III-verordening, in voorkomend geval gelezen in het licht van artikel 47 van het Handvest, aldus moet worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een nationale wettelijke regeling op grond waarvan de rechter bij het onderzoek van een bij hem ingesteld beroep tot nietigverklaring van een overdrachtsbesluit geen rekening mag houden met omstandigheden die dateren van na de vaststelling van dat besluit.

26 Vooraf zij eraan herinnerd dat het Hof – voor zover de Belgische regering ter terechtzitting heeft betoogd dat de Belgische procedureregels in overeenstemming zijn met het Unierecht, in zoverre dat daarin is bepaald dat de bevoegde rechter bij het onderzoek van een beroep tot nietigverklaring van een overdrachtsbesluit rekening moet houden met omstandigheden die dateren van na de vaststelling van dit besluit en die beslissend zijn voor de juiste toepassing van de Dublin III-verordening – in het kader van de bevoegdheidsverdeling tussen de rechterlijke instanties van de Unie en die van de lidstaten dient uit te gaan van de in de verwijzingsbeslissing omschreven feitelijke en juridische context waarin de prejudiciële vragen worden gesteld. Een prejudiciële verwijzing kan bijgevolg niet worden onderzocht in het licht van de door de regering van een lidstaat aangevoerde uitlegging van het nationale recht (zie in die zin arrest van 21 juni 2016, New Valmar, C‑15/15, EU:C:2016:464, punt 25 ).

27 De verwijzende rechter heeft duidelijk aangetoond dat volgens zijn uitlegging van het Belgische recht een bestuursrechter zich in het kader van het onderzoek van een beroep tot nietigverklaring van een overdrachtsbesluit moet uitspreken over de rechtmatigheid van dit besluit zoals het door de administratieve autoriteit in kwestie is genomen, dat wil zeggen op basis van de gegevens waarover deze autoriteit beschikte, zonder dat hij rekening mag houden met omstandigheden die dateren van na de vaststelling van dat besluit.

28 Derhalve kan het Hof in het kader van de onderhavige prejudiciële procedure niet instemmen met de door de Belgische regering voorgestane uitlegging van de Belgische procedureregels.

29 Voorts hebben de Belgische en de Nederlandse regering alsook de Europese Commissie betoogd dat de door H. A. aangevoerde omstandigheden die dateren van na de vaststelling van het in het hoofdgeding aan de orde zijnde overdrachtsbesluit, niet beslissend waren voor de juiste toepassing van de Dublin III-verordening.

30 In dit verband is het juist dat, onverminderd het eventuele gebruik door de betrokken lidstaat van een in artikel 17 van de Dublin III-verordening neergelegde discretionaire bepaling, de aankomst in de verzoekende lidstaat van de broer van de persoon die om internationale bescherming verzoekt – gelet op de in artikel 2, onder g), van deze verordening neergelegde definitie van het begrip „gezinsleden” – geen rechtvaardiging vormt voor de toepassing van artikel 10 van die verordening, dat ziet op het geval waarin de verzoeker in een lidstaat een gezinslid heeft dat in deze lidstaat een verzoek om internationale bescherming heeft ingediend waarover in eerste aanleg nog geen beslissing ten gronde is genomen.

31 Deze vaststelling vormt voor de verwijzende rechter evenwel geen toereikend antwoord dat hem in staat stelt om uitspraak te doen op het bij hem ingestelde cassatieberoep, aangezien hij heeft gepreciseerd dat hij bij het onderzoek van dat cassatieberoep dient na te gaan of de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen rekening had moeten houden met omstandigheden die dateren van na de vaststelling van het litigieuze besluit tot overdracht, zonder dat hij kan beoordelen of de in concreto door H. A. voor de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen aangevoerde omstandigheden van invloed kunnen zijn op de bepaling van de verantwoordelijke lidstaat.

32 Gelet op de kwestie die aldus aan de orde is in het hoofdgeding voor de verwijzende rechter, zij eraan herinnerd dat volgens artikel 27, lid 1, van de Dublin III-verordening een persoon die het voorwerp is van een overdrachtsbesluit, het recht heeft om tegen dit besluit bij een rechterlijke instantie een daadwerkelijk rechtsmiddel in te stellen in de vorm van een beroep of een bezwaar ten aanzien van de feiten en het recht.

33 De draagwijdte van dit rechtsmiddel wordt gepreciseerd in overweging 19 van de Dublin III-verordening. Daarin staat te lezen dat het bij deze verordening ingevoerde daadwerkelijke rechtsmiddel tegen overdrachtsbesluiten, teneinde de naleving van het internationale recht te waarborgen, zowel betrekking dient te hebben op de toepassing van die verordening als op de juridische en feitelijke situatie in de lidstaat waaraan de verzoeker wordt overgedragen (arresten van 25 oktober 2017, Shiri, C‑201/16, EU:C:2017:805, punt 37 , en  2 april 2019, H. en R., C‑582/17 en C‑583/17, EU:C:2019:280, punt 39 ).

34 Gelet op met name de doelstellingen van de Dublin III-verordening en de algemene ontwikkeling die het systeem voor de bepaling van de lidstaat die verantwoordelijk is voor een in een van de lidstaten ingediend verzoek om internationale bescherming heeft doorgemaakt ten gevolge van de vaststelling van deze verordening, dient artikel 27, lid 1, van die verordening aldus te worden uitgelegd dat het rechtsmiddel tegen een overdrachtsbesluit waarin deze bepaling voorziet, betrekking moet kunnen hebben op zowel de naleving van de regels waarbij de verantwoordelijkheid voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming wordt toegewezen, als de in diezelfde verordening neergelegde procedurele waarborgen (arresten van 25 oktober 2017, Shiri, C‑201/16, EU:C:2017:805, punt 38 , en  2 april 2019, H. en R., C‑582/17 en C‑583/17, EU:C:2019:280, punt 40 ).

35 Voorts heeft het Hof geoordeeld dat de verzoeker – gelet op de in overweging 19 van de Dublin III-verordening vermelde doelstelling om overeenkomstig artikel 47 van het Handvest een doeltreffende bescherming van de betrokken personen te waarborgen, alsmede op de in overweging 5 van deze verordening genoemde doelstelling om ervoor te zorgen dat snel wordt bepaald welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming – dient te beschikken over een doeltreffend en snel rechtsmiddel dat hem in staat stelt om zich te beroepen op omstandigheden die dateren van na de vaststelling van het overdrachtsbesluit, wanneer het voor de juiste toepassing van diezelfde verordening beslissend is dat die omstandigheden in aanmerking worden genomen (zie in die zin arresten van 25 oktober 2017, Shiri, C‑201/16, EU:C:2017:805, punt 44 , en  25 januari 2018, Hasan, C‑360/16, EU:C:2018:35, punt 31 ).

36 Uit de rechtspraak van het Hof volgt tevens dat een nationale regeling die de betrokken persoon die om internationale bescherming verzoekt de mogelijkheid biedt om zich in het kader van een rechtsmiddel tegen een overdrachtsbesluit te beroepen op omstandigheden die dateren van na de vaststelling van dat besluit, voldoet aan vorenbedoelde verplichting om te voorzien in een snel en doeltreffend rechtsmiddel (zie in die zin arresten van 25 oktober 2017, Shiri, C‑201/16, EU:C:2017:805, punt 45 , en  25 januari 2018, Hasan, C‑360/16, EU:C:2018:35, punt 32 ).

37 De in het voorgaande punt aangehaalde rechtspraak betekent evenwel niet dat artikel 27 van de Dublin III-verordening impliceert dat de lidstaten hun stelsel van rechtsmiddelen noodzakelijkerwijs zodanig moeten organiseren dat de naleving van het in punt 35 van het onderhavige arrest vermelde vereiste dat rekening wordt gehouden met beslissende omstandigheden die dateren van na de vaststelling van het overdrachtsbesluit, wordt gewaarborgd in het kader van het onderzoek van het rechtsmiddel waarmee de rechtmatigheid van het overdrachtsbesluit kan worden betwist.

38 De Uniewetgever is immers slechts overgegaan tot de harmonisatie van bepaalde procedurele aspecten van het tegen het overdrachtsbesluit openstaande beroep of bezwaar ten aanzien van de feiten en het recht dat de betrokkene moet kunnen instellen respectievelijk maken bij een rechterlijke instantie.

39 Hoewel artikel 27, lid 1, van de Dublin III-verordening en overweging 19 ervan bijdragen tot het bepalen van het voorwerp van een rechtsmiddel en voorschrijven dat dit rechtsmiddel bij een rechterlijke instantie moet kunnen worden ingesteld, wordt in artikel 27, leden 2 tot en met 6, van die verordening enkel gepreciseerd binnen welke termijn dat rechtsmiddel moet kunnen worden ingesteld, onder welke voorwaarden de tenuitvoerlegging van het overdrachtsbesluit kan worden opgeschort wanneer een dergelijk rechtsmiddel wordt ingesteld, en welke rechtsbijstand de betrokkene moet kunnen genieten.

40 Daarentegen wordt in artikel 27 van de Dublin III-verordening niet gepreciseerd of het daarin neergelegde recht om een rechtsmiddel in te stellen noodzakelijkerwijs impliceert dat de rechter bij wie dit rechtsmiddel aanhangig is, de rechtmatigheid van het overdrachtsbesluit ex nunc kan onderzoeken.

41 De bewoordingen van artikel 27 van de Dublin III-verordening verschillen dus van die van artikel 46, lid 3, van richtlijn 2013/32, die op dezelfde dag als de Dublin III-verordening is vastgesteld in het kader van de algemene herziening van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel. In laatstgenoemde bepaling staat te lezen dat het daadwerkelijke rechtsmiddel dat openstaat tegen de in artikel 46, lid 1, van die richtlijn bedoelde handelingen – waartoe overdrachtsbesluiten niet behoren – een „volledig en ex-nunconderzoek van zowel de feitelijke als [de] juridische gronden omvat”.

42 Volgens vaste rechtspraak van het Hof brengt het beginsel van procedurele autonomie met zich mee dat het, wanneer Unievoorschriften op het betreffende gebied ontbreken, een zaak van de interne rechtsorde van de lidstaten is om de procedureregels vast te stellen voor rechtsvorderingen die worden ingesteld ter bescherming van de rechten van de justitiabelen, op voorwaarde evenwel dat deze regels niet ongunstiger zijn dan die welke gelden voor soortgelijke situaties waarop het nationale recht van toepassing is (gelijkwaardigheidsbeginsel) en dat zij de uitoefening van de door het Unierecht verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken (doeltreffendheidsbeginsel) [zie in die zin arresten van 18 juni 2002, HI, C‑92/00, EU:C:2002:379, punt 67 ; 13 december 2017, El Hassani, C‑403/16, EU:C:2017:960, punt 26 , en  9 september 2020, Commissaris-generaal voor de vluchtelingen en de staatlozen (Afwijzing van een volgend verzoek – Termijn om beroep in te stellen), C‑651/19, EU:C:2020:681, punt 34 ].

43 Tevens zij eraan herinnerd dat wanneer de lidstaten het Unierecht ten uitvoer brengen, zij moeten zorgen voor de eerbiediging van het in artikel 47, eerste alinea, van het Handvest neergelegde recht op een doeltreffende voorziening in rechte, dat het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming opnieuw bevestigt (arrest van 19 december 2019, Deutsche Umwelthilfe, C‑752/18, EU:C:2019:1114, punt 34 ).

44 In de eerste plaats vereist het gelijkwaardigheidsbeginsel dat het geheel van de regels die van toepassing zijn op vorderingen, gelijkelijk geldt voor beroepen die gebaseerd zijn op schending van het Unierecht en voor soortgelijke vorderingen die gebaseerd zijn op schending van het nationale recht (arrest van 15 maart 2017, Aquino, C‑3/16, EU:C:2017:209, punt 50 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

45 Wat in de tweede plaats het doeltreffendheidsbeginsel betreft, moet worden benadrukt dat een beroep tot nietigverklaring van een overdrachtsbesluit in het kader waarvan de aangezochte rechter geen rekening mag houden met omstandigheden die dateren van na de vaststelling van dat besluit en die beslissend zijn voor de juiste toepassing van de Dublin III-verordening, geen toereikende rechterlijke bescherming biedt die de betrokkene in staat stelt de rechten uit te oefenen die hij ontleent aan die verordening en aan artikel 47 van het Handvest.

46 Zoals de advocaat-generaal in de punten 82 en 85 van zijn conclusie heeft opgemerkt, kan evenwel niet worden uitgesloten dat in het kader van het nationale gerechtelijke stelsel als geheel een toereikende rechterlijke bescherming kan worden gewaarborgd zonder dat bij het onderzoek van het rechtsmiddel dat wordt ingesteld om te doen toetsen of het overdrachtsbesluit rechtmatig is, rekening wordt gehouden met beslissende omstandigheden die dateren van na de vaststelling van dat besluit.

47 Teneinde de betrokken persoon toereikende rechterlijke bescherming te bieden, moet een specifiek rechtsmiddel – dat losstaat van het in het vorige punt genoemde rechtsmiddel – in de praktijk waarborgen dat de bevoegde autoriteiten van de verzoekende lidstaat hem niet aan een andere lidstaat kunnen overdragen wanneer een omstandigheid die dateert van na het overdrachtsbesluit aan de tenuitvoerlegging van dit besluit in de weg staat. Dat rechtsmiddel moet er tevens voor zorgen dat wanneer een omstandigheid die dateert van na het overdrachtsbesluit met zich meebrengt dat de verzoekende lidstaat verantwoordelijk is, de bevoegde autoriteiten van deze lidstaat verplicht zijn de nodige maatregelen te treffen om die verantwoordelijkheid te erkennen en onverwijld de behandeling van het door die persoon ingediende verzoek om internationale bescherming aan te vangen (zie in die zin arrest van 25 oktober 2017, Shiri, C‑201/16, EU:C:2017:805, punt 43 ).

48 Hieruit volgt dat het specifieke rechtsmiddel dat het mogelijk maakt om rekening te houden met omstandigheden die dateren van na de vaststelling van het overdrachtsbesluit en die beslissend zijn voor de juiste toepassing van de Dublin III-verordening, moet kunnen worden ingesteld nadat die omstandigheden zich hebben voorgedaan, zonder dat evenwel voor de instelling van dit rechtsmiddel als voorwaarde geldt dat de betrokkene zijn vrijheid is ontnomen of dat de tenuitvoerlegging van het overdrachtsbesluit in kwestie ophanden is.

49 Gelet op een en ander dient op de prejudiciële vraag te worden geantwoord dat artikel 27, lid 1, van de Dublin III-verordening, gelezen in het licht van overweging 19 van deze verordening, en artikel 47 van het Handvest aldus moeten worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan een nationale wettelijke regeling op grond waarvan de rechter bij het onderzoek van een bij hem ingesteld beroep tot nietigverklaring van een overdrachtsbesluit geen rekening mag houden met omstandigheden die dateren van na de vaststelling van dat besluit en die beslissend zijn voor de juiste toepassing van die verordening, tenzij die regeling voorziet in een specifiek rechtsmiddel dat een ex-nunconderzoek van de situatie van de betrokken persoon omvat waarvan de resultaten bindend zijn voor de bevoegde autoriteiten, welk rechtsmiddel kan worden ingesteld nadat die omstandigheden zich hebben voorgedaan en waarvoor met name niet als voorwaarde geldt dat die persoon zijn vrijheid is ontnomen of dat de tenuitvoerlegging van het overdrachtsbesluit ophanden is.

Kosten

50 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.