Arrest van het Hof (Eerste kamer) van 24 juni 2021

a) Argumenten van partijen

27 De Commissie betoogt dat het Koninkrijk Spanje in strijd met artikel 4, lid 1, onder b), i), van richtlijn 2000/60 niet de noodzakelijke maatregelen heeft genomen om de achteruitgang van de toestand van de grondwaterlichamen in het beschermde natuurgebied Doñana te voorkomen. Zij wijst erop dat deze bepaling, gelezen in samenhang met punt 2.1.2 van bijlage V bij deze richtlijn, de lidstaten de verplichting oplegt te voorkomen dat menselijke activiteiten het grondwaterniveau wijzigen en op die manier de terrestrische ecosystemen beschadigen die rechtstreeks van deze waterlichamen afhangen.

28 De Commissie benadrukt in het bijzonder dat het stroomgebiedsbeheerplan voor de Guadalquivir-rivier 2009‑2015 en het stroomgebiedsbeheerplan voor de Guadalquivir-rivier 2015‑2021 aantonen dat het Koninkrijk Spanje de krachtens artikel 4, lid 1, onder b), van richtlijn 2000/60 op deze lidstaat rustende verplichtingen niet is nagekomen.

29 Zo heeft deze lidstaat om te beginnen, door in het stroomgebiedsbeheerplan voor de Guadalquivir-rivier 2009‑2015 foutief te vermelden dat de watervoerende laag Almonte-Marismas in „goede kwantitatieve toestand” verkeerde in de zin van punt 2.1.2 van bijlage V bij richtlijn 2000/60, de aanhoudende verslechtering onderschat die werd veroorzaakt door de overexploitatie van de watervoerende lagen in de regio Doñana – namelijk doordat almaar vaker te veel water werd onttrokken ten behoeve van irrigeerbare gronden – en niet de noodzakelijk maatregelen genomen om deze achteruitgang te vermijden. De Commissie benadrukt in dit verband dat de daling van de grondwaterniveaus in die watervoerende laag heeft geleid tot de verzuring van de tijdelijke lagunes, met grote schade tot gevolg voor de terrestrische ecosystemen die rechtstreeks afhankelijk waren van deze watervoerende laag.

30 Voorts is die achteruitgang bevestigd bij de goedkeuring van het stroomgebiedsbeheerplan voor de Guadalquivir-rivier 2015‑2021, waarbij de watervoerende laag Almonte-Marismas is opgedeeld in vijf grondwaterlichamen. In dit stroomgebiedsbeheerplan is officieel erkend dat drie van deze waterlichamen, te weten Marismas, Almonte en La Rocina (hierna: „drie waterlichamen”), in slechte kwantitatieve toestand verkeerden en dat twee daarvan, namelijk Marismas en Almonte, ook in slechte chemische toestand verkeerden.

31 Tot slot beklemtoont de Commissie dat volgens een rapport van de Confederación Hidrográfica del Guadalquivir (openbaar lichaam dat met het waterbeheer in het stroomgebied van de Guadalquivir-rivier is belast, Spanje) de drie waterlichamen, die de watervoerende laag Almonte-Marismas bevoorraden, er momenteel nog steeds op achteruitgaan, en dat er dus nog steeds schade wordt berokkend aan de terrestrische ecosystemen die rechtstreeks afhankelijk zijn van deze waterlichamen, ook al zijn de in het stroomgebiedsbeheerplan voor de Guadalquivir-rivier 2015‑2021 bepaalde maatregelen al getroffen.

32 Het Koninkrijk Spanje betwist de argumenten van de Commissie en betoogt dat de verplichtingen van artikel 4, lid 1, onder b), van richtlijn 2000/60 volledig zijn nagekomen, eerst met het stroomgebiedsbeheerplan voor de Guadalquivir-rivier 2009‑2015 en vervolgens met het stroomgebiedsbeheerplan voor de Guadalquivir-rivier 2015‑2021.

33 Ten eerste biedt artikel 4, lid 4, van richtlijn 2000/60 de mogelijkheid ermee te wachten de verplichtingen uit artikel 4, lid 1, onder b), van deze richtlijn na te komen om „doelstellingen voor waterlichamen” gefaseerd te bereiken. Het Koninkrijk Spanje stelt van deze mogelijkheid gebruik te hebben gemaakt, daar het na de inwerkingtreding van het stroomgebiedsbeheerplan voor de Guadalquivir-rivier 2015‑2021 heeft vastgesteld dat de doelstelling van een goede kwantitatieve toestand van de watervoerende laag Almonte-Marismas met name voor de drie waterlichamen niet kon worden bereikt.

34 Ten tweede zijn passende maatregelen genomen om aan de bepalingen van richtlijn 2000/60 te voldoen en om dus nieuwe verslechtering van de betrokken waterlichamen te vermijden. Zo is de totale wateronttrekking bij de waterlichamen ongeveer 10 % gedaald, zijn de drie waterlichamen waarvoor de doelstelling van een „goede kwantitatieve toestand” niet kan worden bereikt, aangemerkt als waterlichamen „die mogelijk niet in goede kwantitatieve toestand kunnen worden gebracht”, is grondwateronttrekking vervangen door oppervlaktewateronttrekking, zijn er sinds 2015 almaar meer inspecties in de regio Doñana om niet-toegestane wateronttrekking te vermijden, zijn er strafdossiers aangelegd en zijn illegale waterputten gesloten. Deze maatregelen zijn doeltreffend gebleken, aangezien het waterlichaam Almonte niet meer voortdurend achteruitgaat en de toestand van de waterlichamen La Rocina en Marismas is verbeterd.

b) Beoordeling door het Hof

35 Om te beginnen zij eraan herinnerd dat richtlijn 2000/60 een kaderrichtlijn is met als rechtsgrondslag artikel 175, lid 1, EG (thans artikel 192, lid 1, VWEU). De richtlijn stelt gemeenschappelijke beginselen en een algemeen actiekader voor waterbescherming vast en zorgt voor de coördinatie, de integratie en – op langere termijn – de ontwikkeling van algemene beginselen en structuren voor de bescherming en het duurzame gebruik van water in de Europese Unie. De gemeenschappelijke beginselen en het globale actiekader die in de richtlijn worden vastgesteld, moeten daarna verder worden ontwikkeld door de lidstaten door middel van specifieke maatregelen die worden genomen binnen de in die richtlijn gestelde termijnen. De richtlijn beoogt evenwel geen volledige harmonisatie van de regelingen van de lidstaten inzake water (arrest van 1 juli 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, C‑461/13, EU:C:2015:433, punt 34 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

36 Richtlijn 2000/60 heeft volgens artikel 1, onder a), ervan tot doel een kader vast te stellen voor de bescherming van landoppervlaktewater, overgangswater, kustwateren en grondwater, waarmee aquatische ecosystemen en terrestrische ecosystemen die rechtstreeks afhankelijk zijn van aquatische ecosystemen, voor verdere achteruitgang worden behoed en worden beschermd en verbeterd (arrest van 1 juli 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, C‑461/13, EU:C:2015:433, punt 36 ).

37 De uiteindelijke doelstelling van richtlijn 2000/60 is dus om door een gecoördineerd optreden een „goede toestand” van alle wateren in de Unie, inclusief grondwater, te bereiken.

38 De milieudoelstellingen die de lidstaten voor grondwater moeten bereiken, worden gepreciseerd in artikel 4, lid 1, onder b), van richtlijn 2000/60.

39 In deze bepaling zijn twee afzonderlijke maar intrinsiek met elkaar verbonden verplichtingen neergelegd. Ten eerste moeten de lidstaten op grond van punt i) van deze bepaling de nodige maatregelen ten uitvoer leggen met de bedoeling de inbreng van verontreinigende stoffen in het grondwater te voorkomen of te beperken en de achteruitgang van de toestand van alle grondwaterlichamen te voorkomen. Ten tweede moeten zij op grond van de punten ii) en iii) van deze bepaling alle grondwaterlichamen beschermen, verbeteren en herstellen met de bedoeling uiterlijk eind 2015 een goede toestand te bereiken. Bijgevolg vormt de eerste verplichting – in artikel 4, lid 1, onder b), i), van richtlijn 2000/60 – een verplichting om de achteruitgang van de toestand van alle grondwaterlichamen te voorkomen, en de tweede verplichting – in artikel 4, lid 1, onder b), ii) en iii) – van deze richtlijn, een verplichting om die toestand te verbeteren (zie in die zin arrest van 28 mei 2020, Land Nordrhein-Westfalen, C‑535/18, EU:C:2020:391, punt 69 ).

40 Bovendien koppelt artikel 4, lid 1, onder b), van richtlijn 2000/60 de door de lidstaten krachtens deze bepaling te nemen beschermingsmaatregelen om de achteruitgang van de toestand van grondwaterlichamen te voorkomen, aan een voorafgaand beheerplan voor het betrokken stroomgebiedsdistrict (zie in die zin arrest van 11 september 2012, Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias e.a., C‑43/10, EU:C:2012:560, punt 52 ).

41 Voorts zij eraan herinnerd dat richtlijn 2000/60, om te waarborgen dat de lidstaten de door de Uniewetgever nagestreefde kwaliteitsdoelstellingen verwezenlijken, namelijk het behoud of herstel van een goede kwantitatieve en chemische toestand van het grondwater, een reeks bepalingen bevat – waaronder de artikelen 5 en 11 alsook de bepalingen van bijlage V – waarbij een ingewikkelde procedure is ingevoerd die bestaat uit meerdere, in detail geregelde fasen, teneinde de lidstaten in staat te stellen de nodige maatregelen ten uitvoer te leggen op basis van de bijzonderheden en kenmerken van de waterlichamen op hun grondgebied (zie in die zin arrest van 1 juli 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, C‑461/13, EU:C:2015:433, punten 41 en 42 ).

42 Tot slot volgt uit de bewoordingen, de systematiek en het doel van artikel 4 van richtlijn 2000/60 dat de verplichtingen van artikel 4, lid 1, onder a) en b), van deze richtlijn voor oppervlaktewateren en voor grondwater een dwingend karakter hebben (zie in die zin arrest van 28 mei 2020, Land Nordrhein-Westfalen, C‑535/18, EU:C:2020:391, punt 72 ).

43 Hieruit volgt dat artikel 4, lid 1, onder b), van richtlijn 2000/60, zoals de Commissie betoogt, niet slechts in programmatische bewoordingen eenvoudige doelstellingen van beheerplanning formuleert, maar, zodra de ecologische toestand van het betrokken waterlichaam is bepaald, dwingende gevolgen sorteert in elke fase van de procedure die door die richtlijn wordt voorgeschreven (arrest van 28 mei 2020, Land Nordrhein-Westfalen, C‑535/18, EU:C:2020:391, punt 73 ).

44 In het kader van deze grief verwijt de Commissie het Koninkrijk Spanje enkel niet te hebben voldaan aan de verplichting van artikel 4, lid 1, onder b), i), van richtlijn 2000/60 om de achteruitgang van de toestand van de grondwaterlichamen te voorkomen.

45 Bijgevolg moet nu al het argument van het Koninkrijk Spanje worden afgewezen dat artikel 4, lid 4, van richtlijn 2000/60 deze lidstaat de mogelijkheid bood om ermee te wachten de verplichtingen uit artikel 4, lid 1, onder b), van deze richtlijn na te komen voor met name de drie waterlichamen in het beschermde natuurgebied Doñana. Zoals de advocaat-generaal in punt 153 van haar conclusie heeft opgemerkt, geldt deze uitzondering op de verwezenlijking van de doelstellingen van artikel 4, lid 1, onder b), van richtlijn 2000/60 immers enkel voor de verplichting tot verbetering in punt ii) van die bepaling, en niet voor de verplichting tot voorkoming van achteruitgang in punt i) ervan, die volgens de Commissie in casu niet is nagekomen.

46 Wat betreft de vraag of het Koninkrijk Spanje in strijd met artikel 4, lid 1, onder b), i), van richtlijn 2000/60 niet heeft voldaan aan de verplichting om de achteruitgang van de toestand van de grondwaterlichamen van het beschermde natuurgebied Doñana te voorkomen, moet om te beginnen worden herinnerd aan de vaste rechtspraak dat de Commissie in een niet-nakomingsprocedure de gestelde niet-nakoming moet aantonen en de gegevens moet aandragen die het Hof nodig heeft om uit te maken of er sprake is van niet-nakoming, en dat zij zich daarbij niet kan baseren op een of ander vermoeden [zie in die zin arrest van 5 maart 2020, Commissie/Cyprus (Opvang en zuivering van stedelijk afvalwater), C‑248/19, niet gepubliceerd, EU:C:2020:171, punt 20 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

47 Vervolgens moet de lidstaat alleen wanneer de Commissie voldoende bewijs heeft aangevoerd om het bestaan van de gestelde niet-nakoming aan te tonen, het aldus overgelegde bewijs en de daaruit voortvloeiende gevolgen inhoudelijk en gedetailleerd betwisten [zie naar analogie arrest van 28 maart 2019, Commissie/Ierland (Systeem voor opvang en behandeling van afvalwater), C‑427/17, niet gepubliceerd, EU:C:2019:269, punt 39 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

48 Tot slot blijkt volgens de rechtspraak uit de opzet van artikel 4 van richtlijn 2000/60 dat verslechteringen, ook al zijn ze tijdelijk, slechts onder strenge voorwaarden zijn toegestaan en dat de drempel waarboven er sprake is van niet-nakoming van de verplichting om achteruitgang van de toestand van een waterlichaam te voorkomen, laag moet zijn (zie in die zin arrest van 1 juli 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, C‑461/13, EU:C:2015:433, punt 67 ).

49 Zoals de advocaat-generaal in de punten 123 tot en met 134 van haar conclusie heeft aangegeven, veronderstelt het in die bepaling gehanteerde begrip „achteruitgang” in de context van grondwater dat al in slechte staat verkeert, dat het reeds bestaande tekort nóg toeneemt en dat er dus méér overexploitatie is dan voordien. Dat er geen evenwicht tussen onttrekking en aanvulling van het grondwater is, betekent daarbij dat een grondwaterlichaam niet in een goede kwantitatieve toestand verkeert als gedefinieerd in punt 2.1.2 van bijlage V bij richtlijn 2000/60, maar vormt op zich niet een achteruitgang in de zin van artikel 4, lid 1, onder b), i), van deze richtlijn. De vaststelling van de noodzakelijke maatregelen om dat evenwicht en dus een goede grondwatertoestand te bereiken, zoals het stopzetten van bovenmatige wateronttrekking, behoort tot de verbeteringsverplichting van artikel 4, lid 1, onder b), ii). Zolang de overexploitatie van een in slechte kwantitatieve toestand verkerend grondwaterlichaam niet toeneemt, gaat die toestand er dus niet op achteruit op een manier die in strijd is met de verplichting van artikel 4, lid 1, onder b), i), van de richtlijn.

50 De Commissie meent dat er sprake is van een achteruitgang van de toestand van de grondwaterlichamen van het beschermde natuurgebied Doñana in de zin van artikel 4, lid 1, onder b), i), van richtlijn 2000/60, ten eerste omdat de kwantitatieve toestand van de watervoerende laag Almonte-Marismas fout zou zijn omschreven in het stroomgebiedsbeheerplan voor de Guadalquivir-rivier 2009‑2015, ten tweede omdat in het stroomgebiedsbeheerplan voor de Guadalquivir-rivier 2015‑2021 zou staan aangegeven dat de drie waterlichamen in „slechte kwantitatieve toestand” verkeren, en ten derde omdat de toestand van de drie waterlichamen achteruit zou zijn gegaan doordat het stroomgebiedsbeheerplan voor de Guadalquivir-rivier 2015‑2021 onvoldoende maatregelen zou bevatten.

a) Argumenten van partijen

77 Volgens de Commissie heeft het Koninkrijk Spanje artikel 5, lid 1, van richtlijn 2000/60 juncto punt 2.2 van bijlage II bij deze richtlijn onjuist toegepast door geen nadere karakterisering te hebben uitgevoerd van de grondwaterlichamen van de regio Doñana waarvoor het gevaar bestond dat de doelstellingen van deze richtlijn niet zouden worden behaald, en bijgevolg niet de maatregelen te hebben vastgesteld die nodig zijn om de doelstellingen van deze richtlijn te behalen.

78 Zij verwijt het Koninkrijk Spanje in wezen dat het de gevolgen van de wateronttrekking voor de grondwaterlichamen van de regio Doñana in het stroomgebiedsbeheerplan voor de Guadalquivir-rivier 2009‑2015 heeft onderschat, en dat het niet heeft aangegeven voor welke grondwaterlichamen het risico bestond dat die doelstellingen niet zouden worden behaald. Volgens de Commissie heeft deze eerste, ontoereikende karakterisering tot gevolg gehad dat het Koninkrijk Spanje geen nadere karakterisering heeft uitgevoerd, zoals punt 2.2 van bijlage II bij richtlijn 2000/60 nochtans vereist, wat er op zijn beurt toe heeft geleid dat niet de nodige maatregelen zijn genomen om voornoemde doelstellingen te bereiken.

79 Bovendien biedt de karakterisering die in het stroomgebiedsbeheerplan voor de Guadalquivir-rivier 2015‑2021 is uitgevoerd, geen oplossing voor de schending van de bepalingen van richtlijn 2000/60, aangezien deze nieuwe karakterisering onvolledig blijft en niet aan alle vereisten van deze richtlijn voldoet, bijvoorbeeld in verband met de correcte bepaling van de kwantitatieve toestand van de betrokken grondwaterlichamen. De Commissie merkt in dit verband ten eerste op dat bij de opdeling van de watervoerende laag Almonte-Marismas in vijf aparte grondwaterlichamen geen voldoende nauwkeurige omschrijving is gegeven van de chemische en de kwantitatieve toestand van deze waterlichamen, waardoor de doelstellingen van richtlijn 2000/60 dus niet kunnen worden bereikt, ten tweede dat de op het moment van de karakterisering van die waterlichamen beschikbare wetenschappelijke informatie ontoereikend was, en ten derde dat de analyse van de druk en de effecten van de onttrekkingen op de grondwaterlichamen van het beschermde natuurgebied Doñana ernstige tekortkomingen vertoont.

80 De Commissie maakt daaruit op dat de Spaanse autoriteiten de kwantitatieve toestand van die waterlichamen onjuist hebben geëvalueerd, aangezien een geschikte evaluatie duidelijk zou hebben gemaakt dat voor alle betrokken waterlichamen het risico bestond dat de milieudoelstellingen van richtlijn 2000/60 niet zouden worden behaald.

81 Het Koninkrijk Spanje betwist deze argumenten en voert aan dat het wel degelijk heeft voldaan aan de verplichting van artikel 5, lid 1, van richtlijn 2000/60 om een eerste karakteriseringsstudie van de betrokken grondwaterlichamen te verrichten overeenkomstig de technische specificaties van de bijlagen II en III bij deze richtlijn. Deze studie is aanvankelijk uitgevoerd in 2013, in het kader van het stroomgebiedsbeheerplan voor de Guadalquivir-rivier 2009‑2015, en vervolgens in 2016, in het kader van het stroomgebiedsbeheerplan voor de Guadalquivir-rivier 2015‑2021.

82 Het heeft met name een passende eerste karakterisering uitgevoerd van de grondwaterlichamen van het stroomgebiedsdistrict Doñana. In het stroomgebiedsbeheerplan voor de Guadalquivir-rivier 2009‑2015 werd de watervoerende laag Almonte-Marismas in haar geheel aangemerkt als verkerende in een „goede kwantitatieve toestand”, waardoor de lidstaat geen nadere karakteriseringsstudie overeenkomstig artikel 5 van richtlijn 2000/60 hoefde te verrichten. Bovendien werd die watervoerende laag in artikel 4, lid 3, van dat stroomgebiedsbeheerplan gerekend tot de strategische grondwaterlichamen die in essentie zijn voorbehouden voor menselijke consumptie.

83 Voorts betoogt het Koninkrijk Spanje dat bij de herziening in het kader van het stroomgebiedsbeheerplan voor de Guadalquivir-rivier 2015‑2021 de karakterisering van de watervoerende laag Almonte-Marismas is gewijzigd en deze watervoerende laag is opgesplitst, en wel om hydrogeologische redenen en om redenen van milieubescherming en grondgebruik en ‑beheer. Deze opsplitsing in vijf afzonderlijke grondwaterlichamen heeft het mogelijk gemaakt de toestand van elk van deze waterlichamen nauwkeuriger en representatiever te beoordelen en het in dat stroomgebiedsbeheerplan vastgestelde maatregelenprogramma doeltreffender toe te passen. Volgens het Koninkrijk Spanje is deze karakterisering van de watervoerende laag Almonte-Marismas niet alleen volledig in overeenstemming met de bepalingen van richtlijn 2000/60, maar ook passend en toereikend om te beoordelen in welke mate die voldoet aan de doelstellingen van deze richtlijn.

84 Ten slotte betoogt het Koninkrijk Spanje, dat stelt dat de in artikel 5 van de richtlijn bedoelde karakterisering is verricht aan de hand van talrijke hydrologische studies met gegevens en informatie die qua omvang en kwaliteit moeilijk te vergelijken zijn met die van andere hydrologische plannen in Spanje, dat deze studies in het kader van de onderhavige procedure als een geldige bron van informatie moeten worden beschouwd.

b) Beoordeling door het Hof

85 Om aan de milieudoelstellingen van artikel 4 van richtlijn 2000/60 te voldoen moeten de lidstaten een totaaloverzicht hebben van de kenmerken van de betrokken waterlichamen.

86 Daartoe bepalen de lidstaten om te beginnen overeenkomstig artikel 3 van richtlijn 2000/60 de afzonderlijke stroomgebieden, wijzen ze die aan afzonderlijke districten toe en wijzen ze de bevoegde autoriteiten aan.

87 Vervolgens stellen ze een karakterisering van de waterlichamen op, als bedoeld in artikel 5, lid 1, van richtlijn 2000/60 en de bijlagen II en III daarbij. Volgens deze bepaling moet elke lidstaat er zorg voor dragen dat voor elk stroomgebiedsdistrict op zijn grondgebied een analyse van de kenmerken ervan, een beoordeling van de effecten van menselijke activiteiten op de toestand van het grondwater en een economische analyse van het watergebruik worden uitgevoerd overeenkomstig met name de technische specificaties in die bijlagen II en III.

88 Volgens lid 2 van artikel 5 van die richtlijn worden de in lid 1 van dat artikel bedoelde analyses en beoordelingen uiterlijk 13 jaar na de datum van inwerkingtreding van de richtlijn en vervolgens om de zes jaar getoetst en zo nodig bijgewerkt.

89 Wat die technische specificaties betreft, moet worden opgemerkt dat in punt 2 van bijlage II bij richtlijn 2000/60 uitvoerig wordt beschreven welke voorschriften de lidstaten bij de eerste en, zo nodig, de nadere karakterisering van de grondwaterlichamen moeten naleven.

90 Zo geeft punt 2.1 van bijlage II bij die richtlijn details over de eerste karakterisering van alle grondwaterlichamen, die ertoe strekt te beoordelen voor welke doeleinden zij worden gebruikt en hoe groot het gevaar is dat zij niet voldoen aan de doelstellingen voor ieder grondwaterlichaam van artikel 4 van die richtlijn.

91 Volgens punt 2.2 van bijlage II bij richtlijn 2000/60 moeten de lidstaten, na die eerste karakterisering van alle grondwaterlichamen, een nadere karakterisering maken van de grondwaterlichamen waarvoor het gevaar bestaat dat zij niet voldoen aan de voormelde doelstellingen, om nauwkeuriger te kunnen beoordelen hoe groot het gevaar hiervoor is en welke maatregelen er krachtens artikel 11 van deze richtlijn moeten worden genomen. De nadere karakterisering moet relevante gegevens bevatten over de effecten van menselijke activiteiten op de toestand van die waterlichamen en, voor zover dienstig, over andere kenmerken van de betrokken grondwaterlichamen.

92 Met deze grief verwijt de Commissie het Koninkrijk Spanje ten eerste geen nadere karakterisering te hebben verricht in het stroomgebiedsbeheerplan voor de Guadalquivir-rivier 2009‑2015, en ten tweede een onvolledige karakterisering te hebben verricht in het stroomgebiedsbeheerplan voor de Guadalquivir-rivier 2015‑2021.

93 Om te beginnen zij er samen met de advocaat-generaal in punt 80 van haar conclusie aan herinnerd dat uit artikel 5, lid 1, en artikel 13, lid 6, van richtlijn 2000/60 alsook uit bijlage VII daarbij blijkt dat de karakterisering van de grondwaterlichamen moet gebeuren vóórdat het beheerplan wordt opgesteld en dus als uitgangspunt dient voor de inhoud van dit plan.

94 Zoals in punt 52 van dit arrest is vermeld, blijkt uit het aan het Hof overgelegde dossier bovendien dat er op het moment van de opstelling van het stroomgebiedsbeheerplan voor de Guadalquivir-rivier 2009‑2015 voldoende aanwijzingen bestonden dat de watervoerende laag Almonte-Marismas, zoals omschreven in dit plan, overgeëxploiteerd werd en dat het gevaar bestond dat de doelstellingen van richtlijn 2000/60 niet zouden worden bereikt. Dienaangaande moet worden geconstateerd dat in het ruimtelijkeordeningsplan voor de regio Doñana, dat in punt 54 van dit arrest wordt genoemd, werd voorgesteld om deze watervoerende laag (potentieel) overgeëxploiteerd te verklaren. Voorts citeert de Commissie in haar repliek twee rapporten van het Instituto Geológico y Minero de España (instituut voor geologie en mijnkunde, Spanje) en de Consejo Superior de Investigaciones Científicas (hoge raad voor wetenschappelijk onderzoek, Spanje) van respectievelijk 2009 en 2017, die zij als bijlage bij het verzoekschrift heeft gevoegd, waarin reeds was vastgesteld dat er aan die watervoerende laag te veel grondwater werd onttrokken.

95 Het Koninkrijk Spanje geeft in dit verband toe dat het risico op het niet bereiken van de doelstellingen van richtlijn 2000/60 reeds ter sprake kwam in een eerste in 2004 en 2005 gepubliceerd rapport dat was opgesteld in het kader van de in artikel 5, lid 1, van deze richtlijn bedoelde karakterisering van de grondwaterlichamen. Toch was die lidstaat, na een globale beoordeling van de watervoerende laag Almonte-Marismas, in het stroomgebiedsbeheerplan voor de Guadalquivir-rivier 2009‑2015 van oordeel dat deze in haar geheel in een „goede kwantitatieve toestand” verkeerde, waardoor hij geen nadere karakteriseringsstudie hoefde te maken overeenkomstig artikel 5 van die richtlijn. Voorts stelt het Koninkrijk Spanje dat deze beoordeling is gecorrigeerd en verbeterd zodra het nauwkeurigere informatie heeft gekregen, en dat het de publicatie van het stroomgebiedsbeheerplan voor de Guadalquivir-rivier 2015‑2021 overeenkomstig het tijdschema van richtlijn 2000/60 heeft moeten afwachten om de vastgestelde verbeteringen te melden.

96 Zoals uit de punten 84 tot en met 87 van de conclusie van de advocaat-generaal blijkt, kon het Koninkrijk Spanje met de in het vorige punt genoemde „globale beoordeling” echter niet het risico uitsluiten dat de watervoerende laag Almonte-Marismas of delen daarvan mogelijk niet voldeden aan de doelstellingen van artikel 4 van die richtlijn. Dit risico had volgens punt 2.1 van bijlage II daarbij dan ook moeten worden vastgesteld bij de eerste karakterisering van alle grondwaterlichamen die richtlijn 2000/60 eist.

97 Voorts dient er, zoals ook de advocaat-generaal in punt 87 van haar conclusie heeft opgemerkt, volgens punt 2.2 van bijlage II bij richtlijn 2000/60 een nadere karakterisering te worden gemaakt wanneer er voor de betrokken grondwaterlichamen een risico op een slechte kwantitatieve toestand bestaat, dat wil zeggen wanneer het risico bestaat dat een waterlichaam de doelstellingen van artikel 4 van deze richtlijn niet behaalt. Bijgevolg kan het Koninkrijk Spanje niet aanvoeren dat een dergelijke nadere karakterisering van de betrokken grondwaterlichamen noodzakelijk, passend noch opeisbaar was in het kader van het stroomgebiedsbeheerplan voor de Guadalquivir-rivier 2009‑2015; voormeld gevaar was duidelijk aanwezig en kon niet worden genegeerd.

98 Uit deze overwegingen blijkt dat het Koninkrijk Spanje niet heeft voldaan aan zijn verplichtingen uit hoofde van artikel 5 van richtlijn 2000/60 door in het stroomgebiedsbeheerplan voor de Guadalquivir-rivier 2009‑2015 niet overeenkomstig punt 2.1 van bijlage II bij deze richtlijn te hebben vastgesteld dat er gevaar bestond dat voor de watervoerende laag Almonte-Marismas de doelstellingen van deze richtlijn niet zouden worden bereikt, en door vervolgens geen nadere karakterisering als bedoeld in punt 2.2 van die bijlage II te hebben ingediend.

99 In dit verband zij eraan herinnerd dat, zoals uit de punten 64 en 65 van dit arrest blijkt, het bestaan van niet-nakoming in casu moet worden beoordeeld aan de hand van de situatie waarin de watervoerende laag Doñana zich bevond aan het eind van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn, te weten 29 juni 2016. Op die datum was het stroomgebiedsbeheerplan voor de Guadalquivir-rivier 2015‑2021, dat op 8 januari 2016 was goedgekeurd, al van kracht.

100 In dit stroomgebiedsbeheerplan voor de Guadalquivir-rivier 2015‑2021 heeft het Koninkrijk Spanje een nadere karakterisering verricht overeenkomstig punt 2.2 van bijlage II bij richtlijn 2000/60. De Commissie betoogt echter dat de daarbij gebruikte wetenschappelijke informatie ontoereikend was. Volgens haar heeft het Koninkrijk Spanje zich bij de bepaling van de kwantitatieve toestand van de grondwaterlichamen van het beschermde natuurgebied Doñana enkel gebaseerd op de evolutie van de waterstand van de watervoerende laag Doñana, en met name op de gegevens van het piëzometrisch netwerk van Doñana, zodat de conclusies die het daaruit heeft getrokken niet voldoen aan de vereisten die voortvloeien uit artikel 5 van richtlijn 2000/60 juncto punt 2.2 van bijlage II daarbij.

101 Ten eerste waren de beschikbare wetenschappelijke gegevens voor de karakterisering van de betrokken grondwaterlichamen in het stroomgebiedsbeheerplan voor de Guadalquivir-rivier 2015‑2021 volgens de Commissie ontoereikend. Zij bekritiseert vooral het feit dat dit plan gebaseerd is op een rapport over de toestand van de watervoerende laag Almonte-Marismas voor het hydrologische jaar 2012‑2013, dat is opgesteld door het openbaar lichaam belast met het waterbeheer in het stroomgebied van de Guadalquivir en dat voor de grondwaterlichamen La Rocina en Marismas de Doñana geen meetpunt voor de grondwaterstand vermeldt. Opgemerkt moet echter worden dat de Commissie noch preciseert, noch aantoont dat die gegevens essentieel waren voor het uitvoeren van die karakterisering. Zij verwijst bovendien slechts naar een internetportaal van de Spaanse regering met geografische informatie, zonder uit te leggen hoe de informatie waarop zij zich beroept, kan worden teruggevonden.

102 Ten tweede verwijt de Commissie de Spaanse autoriteiten schattingen te hebben verricht op basis van het piëzometrische niveau van de grondwaterlichamen van de watervoerende laag Doñana. Volgens haar houden deze schattingen enkel rekening met de evolutie van de waterstand van deze watervoerende laag en volstaan zij dus niet om de kwantitatieve toestand van de grondwaterlichamen van het beschermde natuurgebied Doñana te bepalen. De algemene tendens van alle piëzometers is trouwens negatief.

103 Dienaangaande moet om te beginnen worden geconstateerd dat punt 2.1.2 van bijlage V bij richtlijn 2000/60 in een „regeling voor de grondwaterstand” voorziet als parameter voor de indeling naar kwantitatieve toestand van het grondwater, maar niet aangeeft op welke manier die stand moet worden bepaald.

104 Vervolgens blijkt uit het aan het Hof overgelegde dossier dat de Commissie geen enkel gegeven aandraagt om te bewijzen, in de zin van de in punt 46 van dit arrest aangehaalde rechtspraak, dat de door het Koninkrijk Spanje gehanteerde methode niet volstaat om de in artikel 5 van richtlijn 2000/60 bedoelde karakterisering uit te voeren. Dat de watervoerende laag Doñana wordt overgeëxploiteerd en de grondwaterlichamen van deze watervoerende laag niet vóór 2027 in goede kwantitatieve toestand zullen verkeren, bewijst niet dat de stand van deze waterlichamen irrelevant is om de kwantitatieve toestand van deze watervoerende laag te bepalen overeenkomstig de voorwaarden van bijlage V bij die richtlijn.

105 Tot slot toont het Koninkrijk Spanje aan dat het in het stroomgebiedsbeheerplan voor de Guadalquivir-rivier 2015‑2021 andere parameters in aanmerking heeft genomen om de kwantitatieve toestand van de watervoerende laag Doñana te evalueren, zoals het evenwicht tussen de wateronttrekking en de beschikbare watervoorraad.

106 In die omstandigheden moet worden geoordeeld dat de Commissie niet heeft aangetoond dat het Koninkrijk Spanje zijn verplichtingen uit hoofde van artikel 5 van richtlijn 2000/60 en punt 2.2 van bijlage II daarbij niet is nagekomen door piëzometrische gegevens te hebben gebruikt om de kwantitatieve toestand te bepalen van de grondwaterlichamen van het beschermde natuurgebied Doñana.

107 Ten derde betoogt de Commissie dat de analyse van de door de onttrekking veroorzaakte belasting voor de grondwaterlichamen van het beschermde natuurgebied Doñana aanzienlijke leemten vertoont. Zij bekritiseert met name het feit dat in bijlage 3 bij het stroomgebiedsbeheerplan voor de Guadalquivir-rivier 2015‑2021, die gebaseerd is op een inventaris uit 2008, slechts wordt berekend hoeveel water nodig is voor de verschillende gebruikstoepassingen in de regio en onvoldoende rekening wordt gehouden met de zware belasting die de illegale wateronttrekking veroorzaakt voor de geïrrigeerde gewassen. Bovendien is er geen beoordeling verricht van de gevolgen van de wateronttrekking die voor de stedelijke bevoorrading van met name het toeristische kustgebied Matalascañas (Spanje) bestemd is.

108 In casu moet worden vastgesteld dat het stroomgebiedsbeheerplan voor de Guadalquivir-rivier 2015‑2021, wat betreft de karakterisering die verricht werd krachtens artikel 5 van richtlijn 2000/60, geen rekening houdt met de belasting als gevolg van de illegale onttrekking en de onttrekking voor de stedelijke bevoorrading van met name dat toeristisch gebied. Zo bevat punt 5.2 van bijlage 2 bij dat plan, dat over „de karakterisering van de grondwaterlichamen” gaat, slechts een algemene omschrijving van de bronnen en methoden die gebruikt werden om de totale onttrekking van de grondwaterlichamen te bepalen, en wordt in punt 5.2 van bijlage 3 bij dat plan, betreffende „de belasting van grondwaterlichamen”, niet vermeld dat de illegale wateronttrekking in aanmerking is genomen bij de bepaling van de belasting van de irrigeerbare oppervlakken. Bovendien worden de gevolgen van de stedelijke belasting wel vermeld in deze bijlage, maar zijn zij moeilijk te beoordelen.

109 Blijkens punt 2.2 van bijlage II bij richtlijn 2000/60 moet echter een nauwkeuriger beoordeling van de omvang van het betrokken gevaar – met name illegale onttrekkingen en onttrekkingen voor drinkwaterproductie – worden gemaakt om uit te maken welke maatregelen er krachtens artikel 11 van deze richtlijn moeten worden genomen. Zoals de advocaat-generaal in punt 108 van haar conclusie heeft opgemerkt, kan de toestand van het grondwaterlichaam zonder een dergelijke beoordeling niet juist worden ingeschat, en kan dus moeilijk worden uitgemaakt of de maatregelen die zijn vastgesteld om een goede kwantitatieve toestand van het betrokken grondwater tot stand te brengen, en in het bijzonder om illegale wateronttrekking te bestrijden, volstaan.

110 Derhalve moet worden geoordeeld dat het stroomgebiedsbeheerplan voor de Guadalquivir-rivier 2015‑2021 niet alle nodige informatie bevat om de effecten van menselijke activiteit op de grondwaterlichamen van de regio Doñana te kunnen bepalen in de zin van artikel 5 van de richtlijn juncto punt 2.2 van bijlage II daarbij.

111 Uit deze overwegingen blijkt dat het Koninkrijk Spanje de krachtens artikel 5, lid 1, van richtlijn 2000/60 juncto punt 2.2 van bijlage II daarbij op deze lidstaat rustende verplichtingen niet is nagekomen door bij de schatting van de grondwateronttrekking in de regio Doñana in het kader van de nadere karakterisering van het stroomgebiedsbeheerplan voor de Guadalquivir-rivier 2015‑2021 geen rekening te hebben gehouden met de illegale wateronttrekking en de wateronttrekking die met het oog op de stedelijke bevoorrading plaatsvindt.

a) Argumenten van partijen

112 Volgens de Commissie is het Koninkrijk Spanje de krachtens artikel 11, lid 1, lid 3, onder a), c) en e), en lid 4, van richtlijn 2000/60 op deze lidstaat rustende verplichtingen niet nagekomen door geen passende basis‑ en aanvullende maatregelen op te nemen in het stroomgebiedsbeheerplan voor de Guadalquivir-rivier 2009‑2015 en het stroomgebiedsbeheerplan voor de Guadalquivir-rivier 2015‑2021. Bovendien is een groot deel van de door die lidstaat aangekondigde maatregelen nog steeds niet ten uitvoer gelegd, zonder dat daarvoor redenen zijn gegeven.

113 De Commissie betoogt meer bepaald ten eerste dat de maatregelen in die plannen voornamelijk dienen om het probleem van de illegale wateronttrekking op te lossen, niet om de belasting voor de watervoerende lagen van het beschermde natuurgebied Doñana of de huidige vraag naar water te verminderen. Zij heeft ook kritiek op het feit dat in het bijzondere irrigatieplan voor Doñana van 2014 grond waarvoor nooit enig recht is verleend maar die minstens sinds 2014 wordt geïrrigeerd – het jaar van inwerkingtreding van het in punt 54 van dit arrest vermelde ruimtelijkeordeningsplan voor de regio Doñana – wordt aangemerkt als „irrigeerbare landbouwgrond”.

114 Ten tweede wordt in het bijzondere irrigatieplan voor Doñana van 2014 overmatig belang gehecht aan wateroverdracht maar geen oplossing gegeven voor de problemen rond de kwalitatieve toestand, en dan vooral de goede chemische toestand, van de wateren. Dit plan garandeert evenmin de instandhouding van de van het grondwater afhankelijke ecosystemen. Bovendien wordt de door wateroverdracht gerealiseerde vermindering van de grondwateronttrekking soms tenietgedaan door de toename van het aantal door de Spaanse autoriteiten toegekende irrigatierechten.

115 Ten derde erkent de Commissie weliswaar dat bepaalde van de door het Koninkrijk Spanje meegedeelde maatregelen de achteruitgang van het grondwater van het beschermde natuurgebied Doñana kunnen verhelpen en er op die manier voor kunnen zorgen dat de verplichtingen van richtlijn 2000/60 worden nageleefd, maar blijft zij erbij dat voor die maatregelen te weinig financiële middelen worden uitgetrokken, wat hun doeltreffendheid vermindert. Zij heeft het onder meer over de maatregelen om het watergebruik te controleren, zoals het inspecteren en opsporen van illegale waterputten, en de maatregelen om illegale wateronttrekking te beboeten en te beëindigen.

116 Ten vierde betoogt de Commissie dat uit het jaarlijks rapport van de ombudsman van Spanje over het jaar 2018 duidelijk blijkt dat die problemen te wijten zijn aan het feit dat het openbaar lichaam dat met het waterbeheer in het stroomgebied van de Guadalquivir is belast, onvoldoende gebruikmaakt van zijn wettelijke bevoegdheden op het gebied van water. Daarom heeft de ombudsman dit openbaar lichaam aanbevolen de drie waterlichamen uit te roepen tot overgeëxploiteerde watervoerende lagen en een actieprogramma goed te keuren om de wateronttrekking te reguleren en om de maatregelen te coördineren die zijn genomen in de verschillende instrumenten voor de planning van de watervoorraden, de landbouw en de bescherming van natuurgebieden, teneinde een duurzaam watergebruik te waarborgen. De conclusies van die ombudsman krijgen bijval uit non-gouvernementele hoek.

117 Ten vijfde bieden de door het Koninkrijk Spanje aangekondigde maatregelen volgens de Commissie geen oplossing voor de problematiek van het excessieve watergebruik voor toerisme, vooral in het kustdorp Matalascañas, dat in verschillende studies wordt aangeduid als de hoofdoorzaak van de overexploitatie van bepaalde grondwaterlichamen in het beschermde natuurgebied Doñana.

118 De Commissie komt tot de slotsom dat het Koninkrijk Spanje heeft nagelaten de nodige controle-, inspectie- en sanctiemaatregelen toe te passen en ten uitvoer te leggen om personen die niet-toegestane wateronttrekkingen verrichten en illegale installaties installeren, daadwerkelijk te ontmoedigen. Volgens haar heeft het Koninkrijk Spanje ook nagelaten passende maatregelen te nemen om de hoeveelheid wateronttrekking af te stemmen op een duurzaam niveau waarbij met zekerheid een goede kwantitatieve en chemische toestand van het grondwater van het beschermde natuurgebied Doñana en een gunstige staat van instandhouding van de bijbehorende habitats kan worden bereikt. Bovendien verwijt de Commissie het Koninkrijk Spanje dat het geen maatregelen heeft genomen om de hoeveelheid water waarover de landbouwsector in de regio kan beschikken, aan te passen, het waterverbruik te verminderen of een redelijker watergebruik te bevorderen.

119 Het Koninkrijk Spanje betwist deze stellingen op grond dat ze onduidelijk en ongegrond zijn.

120 Om te beginnen betoogt het Koninkrijk Spanje dat het de verplichtingen uit artikel 11, lid 2, lid 3, onder a) en c), en lid 4, van richtlijn 2000/60 is nagekomen omdat het in het stroomgebiedsbeheerplan voor de Guadalquivir-rivier 2015‑2021 maatregelen heeft genomen om de goede toestand van de grondwaterlichamen van het beschermde natuurgebied Doñana te herstellen en om een duurzaam gebruik van watervoorraden te garanderen, namelijk door de wateronttrekking te beheren en de verschillende planningsinstrumenten met betrekking tot de watervoorraden, de landbouwactiviteit en de bescherming van de natuurgebieden te coördineren. Het merkt in dit verband op dat de doeltreffendheid van deze maatregelen is vastgesteld in de laatste jaarrapporten over de toestand van de watervoerende lagen van het beschermde natuurgebied Doñana.

121 Vervolgens benadrukt het Koninkrijk Spanje dat het sinds de opstelling van het stroomgebiedsbeheerplan voor de Guadalquivir-rivier 2015‑2021 nieuwe maatregelen heeft genomen om de milieudoelstellingen van richtlijn 2000/60 te bereiken. Zo heeft het een regulariseringsproces voor wateronttrekkingen ontwikkeld, het rapport over de toestand van de watervoerende laag Doñana voor de jaren 2017 en 2018 uitgewerkt, een document voor de opstart van een openbare raadplegingsprocedure opgesteld, aangeplante oppervlakten gemonitord via teledetectie, onderzoekswerkzaamheden in grondwateren gecoördineerd, inspecties verricht, sanctie- en handhavingsdossiers geopend in verband met ongeoorloofde wateronttrekking, illegale waterputten gesloten, dossiers over toegekende rechten voor wateronttrekking in het waterlichaam La Rocina herzien en dossiers over beëindiging wegens niet-gebruik of niet-naleving van de onttrekkingsvoorwaarden geïnspecteerd.

122 Ook wijst het Koninkrijk Spanje op het belang van de procedure waarbij de drie waterlichamen zijn uitgeroepen tot waterlichamen „die het risico lopen geen goede kwantitatieve toestand te bereiken”. Die procedure is het krachtigste administratief instrument dat in de Spaanse rechtsorde op het gebied van grondwater beschikbaar is, aangezien daarmee grondwateronttrekking aan banden kan worden gelegd, de oprichting van gemeenschappen van watergebruikers kan worden afgedwongen en specifieke actieprogramma’s kunnen worden opgesteld om de gedetecteerde problemen aan te pakken.

123 Bovendien wijst het Koninkrijk Spanje op het feit dat de landbouw in bepaalde gebieden dicht bij het beschermde natuurgebied Doñana, in het bijzonder de teelt van rood fruit, de voornaamste economische motor van de regio vormt. Het gaat om een geconsolideerde sector die voldoet aan de geldende waterwetgeving en die niet kan worden opgeheven, gezien het fundamentele karakter ervan voor het economisch voortbestaan van de regio. Het is de bedoeling deze sector aan te passen aan de mogelijkheden die de watervoorraden van de regio bieden, doch zonder voorbij te gaan aan de gebruikers die wettelijke rechten op watergebruik hebben.

124 Tot slot betwist het Koninkrijk Spanje de stellingen van de Commissie over de ondoeltreffendheid van de door deze lidstaat toegepaste waterafvoermaatregelen, op grond dat zij haar verwijten baseert op onbestaande of ongecontroleerde informatie.

b) Beoordeling door het Hof

125 Er zij aan herinnerd dat de lidstaten, na overeenkomstig bijlage V bij richtlijn 2000/60 een klasse-indeling te hebben gemaakt van de kwantitatieve toestand van het grondwater, overeenkomstig artikel 4 van deze richtlijn moeten uitmaken hoe de betrokken waterlichamen een goede kwantitatieve toestand of op zijn minst een goed ecologisch potentieel zullen bereiken en moeten voorkomen dat de toestand van deze waterlichamen achteruitgaat.

126 Daartoe moet elke lidstaat volgens artikel 11, lid 1, van richtlijn 2000/60 voor elk stroomgebiedsdistrict of voor het op zijn grondgebied gelegen deel van een internationaal stroomgebiedsdistrict een maatregelenprogramma opstellen. Deze maatregelenprogramma’s zijn basisplanningsinstrumenten om de belasting voor de betrokken waterlichamen te verlichten en een goede watertoestand in de stroomgebieden of waterlichamen te bereiken. De programma’s moeten rekening houden met de resultaten van de krachtens artikel 5 van deze richtlijn voorgeschreven analyses, teneinde de doelstellingen van artikel 4 ervan te verwezenlijken, en kunnen voorts verwijzen naar maatregelen die voortvloeien uit de nationale wetgeving en op geheel het grondgebied van een lidstaat betrekking hebben.

127 Diezelfde maatregelenprogramma’s moeten de in lid 3 van artikel 11 van richtlijn 2000/60 genoemde „basismaatregelen” omvatten, te weten de minimumvereisten waaraan moet worden voldaan, alsook, indien nodig, de in lid 4 van dit artikel en bijlage VI, deel B, bij deze richtlijn beschreven „aanvullende maatregelen”.

128 In casu betwist de Commissie in de eerste plaats een reeks individuele maatregelen die het Koninkrijk Spanje heeft genomen en die in de punten 110 tot en met 112 van dit arrest zijn uiteengezet. Zij voert evenwel geen enkel bewijselement aan waarmee zou kunnen worden aangetoond dat die maatregelen ongeschikt zijn om de betrokken grondwaterlichamen in een „goede kwantitatieve toestand” te brengen in de zin van artikel 4, lid 1, onder b), van richtlijn 2000/60.

129 De Commissie legt evenmin uit in welke zin het Koninkrijk Spanje artikel 11, lid 3, onder a), c), en e), en lid 4, van richtlijn 2000/60 heeft geschonden door de betwiste maatregelen vast te stellen, of waarom die maatregelen ontoereikend zouden zijn voor deze bepalingen. Zij betwist immers slechts dat die maatregelen hoofdzakelijk het probleem van de illegale wateronttrekking willen aanpakken, en stelt dat het bijzondere irrigatieplan voor Doñana van 2014 overmatig belang hecht aan de wateroverdracht, dat er onvoldoende financiële middelen worden uitgetrokken en dat de Spaanse autoriteiten niet transparant zijn over de inspecties en sluitingen van illegale waterputten of over het probleem van excessief watergebruik door toerisme. Zij legt niet uit of toont niet aan waarom deze maatregelen in strijd zijn met of onvoldoende zijn voor artikel 11, lid 3, onder a), c), en e), en lid 4, van richtlijn 2000/60.

130 Tot slot voert de Commissie aan dat het Koninkrijk Spanje heeft nagelaten een reeks maatregelen te nemen en uit te voeren. Deze lidstaat heeft echter zowel schriftelijk als ter terechtzitting aangetoond dat er maatregelen zijn vastgesteld en uitgevoerd, met name controles en inspecties. Uit het aan het Hof overgelegde dossier en meer bepaald de bijlagen bij het verweerschrift en de memorie van dupliek blijkt dat deze lidstaat een reeks controles en inspecties – inclusief sancties – heeft ingevoerd om een einde te maken aan illegale wateronttrekking.

131 In de tweede plaats betoogt de Commissie dat de maatregelen die het Koninkrijk Spanje in het stroomgebiedsbeheerplan voor de Guadalquivir-rivier 2015‑2021 heeft aangekondigd, geen oplossing bieden voor het probleem van het excessieve watergebruik dat het toerisme veroorzaakt, met name in het kustdorp Matalascañas. Ook hebben verschillende wetenschappelijke studies aangetoond dat de wateronttrekking die voor stedelijke bevoorrading gebeurt, nefast is voor de instandhouding van de habitats, vanwege hun geografische nabijheid. De door het Koninkrijk Spanje genomen maatregelen, en met name die in het bijzondere irrigatieplan voor Doñana van 2014 en het stroomgebiedsbeheerplan voor de Guadalquivir-rivier 2015‑2021, zijn niet geschikt om de achteruitgang van de natuurlijke habitats en de beschermde habitats van soorten te vermijden.

132 Dienaangaande moet in navolging van de advocaat-generaal in de punten 162, 180 en 181 van haar conclusie worden opgemerkt dat met name uit artikel 4, lid 1, onder c), en artikel 6 van richtlijn 2000/60 alsook uit bijlage IV daarbij blijkt dat de lidstaten, door maatregelenprogramma’s vast te stellen overeenkomstig artikel 11 van deze richtlijn, niet alleen de in die richtlijn neergelegde milieudoelstellingen voor water moesten bereiken maar ook moesten garanderen dat de Europese wetgeving over de betrokken beschermingszones werd nageleefd vóór 2015. Het Koninkrijk Spanje moest dus tevens de mechanismen van richtlijn 2000/60 ten uitvoer leggen om de doelstellingen van richtlijn 92/43 voor de habitats van het beschermde natuurgebied Doñana te behalen vóór 2015.

133 Zoals ook uit de punten 152 en 153 van dit arrest blijkt, legt met name artikel 6, lid 2, van richtlijn 92/43 de lidstaten een algemene verplichting op om passende maatregelen te treffen om ervoor te zorgen dat de habitats in de speciale beschermingszones niet verslechteren en dat er geen storende factoren van betekenis optreden voor de soorten waarvoor die zones zijn aangewezen (arrest van 16 juli 2020, WWF Italia Onlus e.a., C‑411/19, EU:C:2020:580, punt 32 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

134 Bijgevolg moet het doel van het maatregelenprogramma van artikel 11 van richtlijn 2000/60 ook inhouden dat de nodige maatregelen worden genomen om elke verslechtering van de in richtlijn 92/43 bedoelde beschermde gebieden te voorkomen.

135 Zoals uit punt 155 van het onderhavige arrest blijkt, volstaat het om schending van artikel 6, lid 2, van richtlijn 92/43 vast te stellen bovendien dat de Commissie aantoont dat het waarschijnlijk is of dat het risico bestaat dat een handelen of nalaten een significante verslechtering of verstoring voor de betrokken habitats of soorten veroorzaakt. Zoals de advocaat-generaal in punt 185 van haar conclusie in essentie heeft opgemerkt, volgt daaruit dat er voor de vraag of er maatregelen moeten worden genomen krachtens artikel 11 van richtlijn 2000/60 om aan de verplichting van artikel 6, lid 2, van richtlijn 92/43 te voldoen, geen hogere bewijsstandaard kan worden verlangd.

136 Uit het aan het Hof overgelegde dossier blijkt dat er voldoende aanwijzingen zijn dat de excessieve wateronttrekking om het toeristisch gebied Matalascañas te bevoorraden, nefast is geweest voor de instandhouding van de prioritaire habitats met code 3170*, zoals de niet-permanente poelen in het Middellandse-Zeegebied van het beschermde gebied Doñana (ZEPA/LIC ES0000024) die vlakbij deze stadskern liggen, en dat het Koninkrijk Spanje niet de nodige maatregelen heeft genomen op basis van artikel 11 van richtlijn 2000/60 om een eventuele verslechtering van de beschermde gebieden vlak bij de toeristische zone Matalascañas te voorkomen, wat artikel 4, lid 1, onder c), van deze richtlijn nochtans eist.

137 Verschillende van de studies die de Commissie ter ondersteuning van die stellingen heeft aangevoerd en overgelegd en die als bijlagen bij het verzoekschrift en verweerschrift zijn gevoegd, getuigen immers van de weerslag die de wateronttrekking voor de stedelijke bevoorrading van de toeristische zone Matalascañas heeft op de ecosystemen van de beschermingszone Doñana (ZEPA/LIC ES0000024) en met name op de prioritaire habitats met code 3170*, te weten de niet-permanente poelen in het Middellandse-Zeegebied. Zo is er de onrustwekkende tendens van de inkrimping van de tijdelijke lagunes in het Doñanareservaat en de uitdroging van de Charco del Toro en het meer van El Brezo, samen met de schadelijke effecten van de wateronttrekking die bestemd is om het toeristenoord Matalascañas te voorzien van drinkwater en water voor recreatieve doeleinden of om golfterreinen te besproeien. Uit die studies blijkt dat de plaatselijke, intensieve grondwateronttrekkingen om het gehele toeristisch gebied Matalascañas te bevoorraden, ook duidelijk schadelijk zijn voor het peil van de grondwaterspiegel en dus voor de waterbehoeften van de omgeving, zoals de vegetatie of de overstroming van wetlands.

138 Bijgevolg heeft de Commissie afdoende aangetoond dat de excessieve wateronttrekking om het stedelijk gebied Matalascañas te bevoorraden, waarschijnlijk aanzienlijke verstoringen heeft veroorzaakt in de beschermde habitats van het beschermde gebied Doñana (ZEPA/LIC ES0000024), dat vlak bij het toeristisch centrum van Matalascañas ligt. Zoals uit de punten 132 tot en met 134 van dit arrest blijkt, had daarmee dus rekening moeten worden gehouden in het maatregelenprogramma dat het Koninkrijk Spanje krachtens artikel 11 van richtlijn 2000/60 heeft uitgewerkt in het kader van het stroomgebiedsbeheerplan voor de Guadalquivir-rivier 2015‑2021 om krachtens artikel 4, lid 1, onder c), van deze richtlijn een einde te maken aan de verslechtering die reeds was geconstateerd in beschermde habitattypen zoals de niet-permanente poelen in het Middellandse-Zeegebied.

139 Uit het aan het Hof overgelegde dossier blijkt dat het maatregelenprogramma waarop het Koninkrijk Spanje zich beroept, zoals dat in bijlage 12 bij het stroomgebiedsbeheerplan voor de Guadalquivir-rivier 2015‑2021 wordt omschreven, geen maatregelen bevat om een einde te maken aan de reeds geconstateerde achteruitgang van de beschermde habitattypen in het beschermde gebied vlak bij Matalascañas.

140 Ook zij eraan herinnerd dat uit de schending van artikel 5 van richtlijn 2000/60, die in de punten 108 tot en met 110 van dit arrest reeds is vastgesteld, kan worden afgeleid dat het stroomgebiedsbeheerplan voor de Guadalquivir-rivier 2015‑2021 onvoldoende informatie over de wateronttrekking ten behoeve van de stedelijke zone van Matalascañas bevat om passende maatregelen te kunnen nemen om een einde te maken aan de reeds geconstateerde achteruitgang van beschermde habitattypen in de zin van artikel 4, lid 1, onder c), van die richtlijn. Zonder een nauwkeuriger, geschikter beoordeling van de omvang van de risico’s van de drinkwateronttrekking ten behoeve van het toeristenoord Matalascaña, kon het Koninkrijk Spanje immers hoe dan ook niet de noodzakelijke, doeltreffende maatregelen nemen die in artikel 11 van de richtlijn worden bedoeld, om verstoringen van de beschermde gebieden vlakbij Matalascañas in verband met grondwateronttrekking te voorkomen.

141 Gelet op deze overwegingen is het Koninkrijk Spanje de verplichtingen niet nagekomen die op deze lidstaat rusten krachtens artikel 11 juncto artikel 4, lid 1, onder c), van richtlijn 2000/60 door in het maatregelenprogramma dat is opgesteld in het kader van het stroomgebiedsbeheerplan voor de Guadalquivir-rivier 2015‑2021 geen enkele maatregel te hebben opgenomen om een verstoring te voorkomen van de beschermde habitattypen in het beschermde gebied Doñana (ZEPA/LIC ES0000024) als gevolg van de grondwateronttrekking ten behoeve van het toeristenoord Matalascañas.