Arrest van het Hof (Vijfde kamer) van 6 oktober 2021

Arrest

1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 20 van richtlijn 2014/24/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2014 betreffende het plaatsen van overheidsopdrachten en tot intrekking van richtlijn 2004/18/EG (PB 2014, L 94, blz. 65, met rectificatie in PB 2015, L 184, blz. 31).

2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen de Confederación Nacional de Centros Especiales de Empleo (Conacee) (nationaal verbond van bijzondere arbeidscentra, Spanje) en de Diputación Foral de Gipuzkoa (provinciebestuur van Gipuzkoa, Spanje) over het besluit van dit provinciebestuur van 15 mei 2018 waarbij de richtsnoeren ten behoeve van de aanbestedende diensten van die instelling met betrekking tot bepaalde voorbehouden opdrachten zijn goedgekeurd.

Toepasselijke bepalingen

Hoofdgeding en prejudiciële vraag

11 De Conacee is een vereniging zonder winstoogmerk naar Spaans recht waarvan de leden federaties en verenigingen van bijzondere arbeidscentra zijn.

12 Op 23 juli 2018 stelde de Conacee bij de Tribunal Superior de Justicia del País Vasco (hoogste rechterlijke instantie van de autonome regio Baskenland, Spanje) bestuursrechtelijk beroep in tot nietigverklaring van het besluit van de Diputación Foral de Gipuzkoa van 15 mei 2018, waarbij richtsnoeren voor de aanbestedende diensten van dit bestuur zijn goedgekeurd en waarin het recht om deel te nemen aan procedures voor de gunning van opdrachten of van bepaalde percelen daarvan wordt voorbehouden aan bijzondere arbeidscentra die maatschappelijke initiatieven ontplooien (hierna: „bacmi’s”) of re-integratiebedrijven en de uitvoering van een deel van die opdrachten wordt voorbehouden in het kader van programma’s voor beschermde arbeid.

13 De in deze richtsnoeren opgenomen lijst van voorbehouden contracten komt overeen met de lijst van de vierde aanvullende bepaling en de veertiende slotbepaling van de wet inzake overheidsopdrachten, waarbij artikel 20 van richtlijn 2014/24 in Spaans recht is omgezet.

14 Volgens de verwijzende rechter houden deze bepalingen de toegang tot de in artikel 20 van die richtlijn bedoelde opdrachten voor aan bacmi’s en aan re‑integratiebedrijven, en sluiten zij derhalve de reguliere bijzondere arbeidscentra – die op nationaal niveau door de Conacee worden vertegenwoordigd – uit van de werkingssfeer van genoemde bepalingen, en bijgevolg ook van de toegang tot deze voorbehouden opdrachten.

15 De verwijzende rechter stelt vast dat deze bepalingen de personele werkingssfeer van de voorbehouden opdrachten inperken, en daarmee aanvullende voorwaarden opleggen naast die van artikel 20 van richtlijn 2014/24. De beperking van de werkingssfeer van dit artikel tot „bacmi’s” leidt ertoe dat ondernemingen of ondernemers van de toegang tot de voorbehouden opdrachten worden uitgesloten, ook al voldoen zij aan de voorwaarden van artikel 20 van die richtlijn, aangezien hun personeel voor minstens 30 % bestaat uit personen met een handicap en kansarme personen, en hun hoofddoel erin bestaat te streven naar de maatschappelijke en professionele re-integratie van deze personen.

16 In deze omstandigheden heeft de Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:

„Moet artikel 20 van richtlijn [2014/24] aldus worden uitgelegd dat de personele reikwijdte van het voorbehoud als bedoeld in dat artikel niet zodanig kan worden beperkt dat, door aanvullende vereisten te stellen aan hun oprichting, aard en doelen, activiteiten en investeringen, of andere aspecten, van de werkingssfeer van die bepaling ondernemingen of ondernemers worden uitgesloten die kunnen aantonen dat zij voldoen aan de voorwaarde dat ten minste 30 % van hun werknemers personen met een handicap zijn en dat zij de maatschappelijke en professionele integratie van die personen tot doel hebben?”

Beantwoording van de prejudiciële vraag

17 Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 20, lid 1, van richtlijn 2014/24 aldus moet worden uitgelegd dat het eraan in de weg staat dat een lidstaat aanvullende voorwaarden oplegt naast de in die bepaling genoemde voorwaarden, en daarmee bepaalde ondernemers, die voldoen aan de in die bepaling gestelde voorwaarden, uitsluit van procedures voor het plaatsen van voorbehouden overheidsopdrachten.

18 Artikel 20, lid 1, van richtlijn 2014/24 biedt de lidstaten de mogelijkheid om aanbestedingsprocedures voor te behouden aan bepaalde organisaties mits is voldaan aan de twee in die bepaling genoemde voorwaarden, namelijk, ten eerste, dat de deelnemers aan de procedure beschermde werkplaatsen of ondernemers met als hoofddoel de maatschappelijke en professionele integratie van gehandicapten of kansarmen zijn, en, ten tweede, dat ten minste 30 % van het personeel van deze werkplaatsen en ondernemers uit dergelijke personen bestaat.

19 Om de gestelde vraag te beantwoorden, moet worden nagegaan of deze twee voorwaarden in dat artikel 20, lid 1, limitatief zijn opgesomd. In dat geval zou deze bepaling eraan in de weg staan dat de lidstaten aanvullende voorwaarden opleggen en daarmee ondernemers van de in deze bepaling bedoelde procedures voor het plaatsen van voorbehouden overheidsopdrachten uitsluiten die weliswaar voldoen aan de voorwaarden van die bepaling, maar niet de aanvullende voorwaarden van het nationale recht vervullen.

20 Volgens vaste rechtspraak moet bij de uitlegging van een bepaling van Unierecht niet alleen rekening worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar ook met de doelstellingen van de regeling waarvan zij deel uitmaakt en met de ontstaansgeschiedenis van die regeling (arrest van 15 november 2018, Verbraucherzentrale Baden-Württemberg, C‑330/17, EU:C:2018:916, punt 23 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

21 Wat in de eerste plaats de bewoordingen van artikel 20, lid 1, van richtlijn 2014/24 betreft, moet ten eerste worden vastgesteld dat deze bepaling de lidstaten de mogelijkheid biedt om het recht om deel te nemen aan aanbestedingsprocedures voor te behouden aan sociale werkplaatsen en bepaalde ondernemers en de voorwaarden vastlegt waaronder dat mogelijk is. Zoals de advocaat-generaal in de punten 41 en 42 van zijn conclusie in wezen heeft uiteengezet, is deze bepaling dus geformuleerd in bewoordingen waaruit geenszins blijkt dat dit recht zou moeten worden toegekend aan alle organisaties die aan deze voorwaarden voldoen.

22 Ten tweede is de tweede in die bepaling opgenomen voorwaarde, volgens welke ten minste 30 % van het personeel van de daarin bedoelde organisaties moet bestaan uit gehandicapten of kansarmen, slechts een minimumvereiste.

23 Ten derde moet worden benadrukt dat het gebruik van de term „ondernemers” – gelet op de definitie ervan in artikel 2, punt 10, van deze richtlijn en zoals de advocaat-generaal in punt 42 van zijn conclusie in wezen heeft opgemerkt – wijst op een zekere algemeenheid en vaagheid wat betreft de organisaties die in aanmerking kunnen komen voor de in artikel 20, lid 1, van die richtlijn bedoelde aanbestedingsprocedures, voor zover die ondernemers de maatschappelijke en professionele integratie van gehandicapten of kansarmen tot hoofddoel hebben.

24 Uit de bewoordingen van artikel 20, lid 1, van richtlijn 2014/24 volgt dus dat de lidstaten, wanneer zij op grond van die bepaling besluiten het recht om deel te nemen aan procedures voor de gunning van overheidsopdrachten voor te behouden aan bepaalde organisaties, over een zekere beoordelingsmarge beschikken bij de omzetting van de in die bepaling gestelde voorwaarden.

25 Wat in de tweede plaats de doelstelling van artikel 20, lid 1, van richtlijn 2014/24 betreft, blijkt uit overweging 36 van deze richtlijn dat beroep en werk slechts bevorderlijk zijn voor maatschappelijke integratie en iedereen gelijke kansen waarborgen indien de door die bepaling geboden mogelijkheid wordt aangewend voor sociale werkplaatsen en ondernemers waarvan het hoofddoel bestaat in de ondersteuning van de sociale en beroepsmatige integratie of herintegratie van gehandicapten en kansarmen, zoals werklozen, leden van achtergestelde minderheden of andere maatschappelijk gemarginaliseerde groepen, die er bij normale mededingingsvoorwaarden niet in slagen om opdrachten binnen te halen.

26 Hieruit volgt dat de Uniewetgever via beroep en werk de integratie van gehandicapte of kansarme personen in de samenleving heeft willen bevorderen, door de lidstaten toe te staan het recht om deel te nemen aan procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten of bepaalde percelen daarvan voor te behouden aan sociale werkplaatsen en ondernemers die op de markt optreden met een concurrentienadeel omdat zij een sociaal doel nastreven.

27 Artikel 20, lid 1, van richtlijn 2014/24 streeft dus een doelstelling van sociaal beleid na, namelijk werkgelegenheid. Bij de huidige stand van het Unierecht beschikken de lidstaten over een ruime beoordelingsmarge om te bepalen met welke maatregelen een bepaalde doelstelling van sociaal en werkgelegenheidsbeleid kan worden verwezenlijkt (zie in die zin arrest van 19 september 2018, Bedi, C‑312/17, EU:C:2018:734, punt 59 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

28 Bijgevolg bevestigt het onderzoek van het door artikel 20, lid 1, van richtlijn 2014/24 nagestreefde doel de uit de bewoordingen van die bepaling afgeleide uitlegging, in die zin dat de lidstaten, gelet op voornoemde beoordelingsmarge, beschikken over een zekere speelruimte bij de omzetting van die bepaling. Hieruit volgt dat artikel 20, lid 1, van richtlijn 2014/24 geen limitatief opgesomde voorwaarden bevat, maar de lidstaten de mogelijkheid laat om aanvullende voorwaarden in het leven te roepen waaraan de in deze bepaling bedoelde organisaties moeten voldoen om te mogen deelnemen aan procedures voor de gunning van krachtens die bepaling voorbehouden overheidsopdrachten, mits deze aanvullende voorwaarden ertoe bijdragen de daarmee nagestreefde doelstellingen van sociaal en werkgelegenheidsbeleid te waarborgen.

29 In de derde plaats vindt deze uitlegging ook steun in de ontstaansgeschiedenis van artikel 20, lid 1, van richtlijn 2014/24. Artikel 19, lid 1, van richtlijn 2004/18, dat van toepassing was op voorbehouden opdrachten totdat deze richtlijn bij richtlijn 2014/24 werd ingetrokken, stelde namelijk strengere eisen voor deelname aan procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten die door de lidstaten konden worden voorbehouden, zowel wat betreft de organisaties die aan dergelijke procedures mochten deelnemen – die beperkt waren tot sociale werkplaatsen – als wat betreft de bij deze organisaties werkzame personen, van wie de meerderheid personen met een handicap moesten zijn die wegens de aard of de ernst van die handicap geen beroepsactiviteit in normale omstandigheden konden uitoefenen.

30 Uit richtlijn 2014/24 of de ontstaansgeschiedenis ervan blijkt evenwel niet dat de Uniewetgever met de uitbreiding van de personele werkingssfeer van de procedures voor het plaatsen van bij artikel 20, lid 1, van richtlijn 2014/24 voorbehouden overheidsopdrachten de in die bepaling bedoelde ondernemers, die een lager percentage gehandicapten of kansarmen in dienst hebben, de plaats wilde laten innemen van de ondernemers die voldeden aan de strengere eisen van artikel 19, lid 1, van richtlijn 2004/18. Een dergelijk resultaat zou overigens indruisen tegen het met artikel 20, lid 1, van richtlijn 2014/24 nagestreefde doel om, zoals blijkt uit punt 26 van het onderhavige arrest, via beroep en werk de integratie van gehandicapten of kansarmen in de maatschappij te bevorderen.

31 Precies dat zou zich echter voordoen indien de lidstaten verplicht zouden zijn om alle ondernemers die aan de voorwaarden van artikel 20, lid 1, voldoen, toe te laten tot procedures voor het plaatsen van voorbehouden overheidsopdrachten, zoals de advocaat-generaal in punt 51 van zijn conclusie in wezen heeft opgemerkt. In een dergelijke situatie bestaat namelijk het risico dat ondernemers die voldoen aan de strengere eisen van artikel 19, lid 1, van richtlijn 2004/18, zich verplicht zien om een aantal van hun minst productieve gehandicapte of kansarme werknemers te ontslaan om op gelijke voet te kunnen concurreren met ondernemers van wie het personeelsbestand slechts voor 30 % uit gehandicapte of kansarme werknemers bestaat.

32 Bijgevolg moet artikel 20, lid 1, van richtlijn 2014/24 aldus worden uitgelegd dat de daarin genoemde voorwaarden niet limitatief zijn en dat het de lidstaten vrijstaat om in voorkomend geval aanvullende voorwaarden op te leggen waaraan de in die bepaling bedoelde organisaties moeten voldoen om te mogen deelnemen aan procedures voor de gunning van voorbehouden overheidsopdrachten.

33 Niettemin moet worden opgemerkt dat de lidstaten, wanneer zij gebruikmaken van deze mogelijkheid, de fundamentele regels van het VWEU in acht moeten nemen, met name het vrije verkeer van goederen, de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten, alsmede de daaruit voortvloeiende beginselen, zoals gelijke behandeling en evenredigheid (zie in die zin arrest van 3 oktober 2019, Irgita, C‑285/18, EU:C:2019:829, punt 48 en aldaar aangehaalde rechtspraak), die overigens in artikel 18 van richtlijn 2014/24 tot uitdrukking komen.

34 De verwijzende rechter zal dus moeten nagaan of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling met deze beginselen in overeenstemming is voor zover zij verlangt dat de bijzondere arbeidscentra in het kader van de in artikel 20, lid 1, van richtlijn 2014/24 bedoelde procedures voor het plaatsen van voorbehouden overheidsopdrachten, ten eerste, steun krijgen van of direct of indirect voor meer dan 50 % in handen zijn van non-profitorganisaties en, ten tweede, hun winst volledig herinvesteren in hun eigen vestiging of in een ander soortgelijk centrum.

35 Om deze rechter de voor een dergelijk onderzoek benodigde gegevens te verschaffen, moet het volgende worden opgemerkt.

36 In de eerste plaats vereist het beginsel van gelijke behandeling, als algemeen beginsel van Unierecht, dat vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk worden behandeld, tenzij dat objectief gerechtvaardigd is (zie in die zin arrest van 17 december 2020, Centraal Israëlitisch Consistorie van België e.a., C‑336/19, EU:C:2020:1031, punt 85 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

37 Voor het Unierecht inzake overheidsopdrachten houdt het beginsel van gelijke behandeling, dat de grondslag vormt van de regels van de Unie op het gebied van procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten, met name in dat de inschrijvers zich in een gelijke positie moeten bevinden wanneer zij hun offerten voorbereiden en beoogt het de ontwikkeling van een gezonde en daadwerkelijke mededinging tussen de aan een overheidsopdracht deelnemende ondernemingen te bevorderen (zie in die zin arrest van 11 juli 2019, Telecom Italia, C‑697/17, EU:C:2019:599, punten 32 en 33 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

38 In de onderhavige zaak zal de verwijzende rechter dus onder meer moeten nagaan of de bacmi’s zich met betrekking tot de doelstelling van artikel 20, lid 1, van richtlijn 2014/24 in dezelfde situatie bevinden als reguliere arbeidscentra.

39 Daarbij zal die rechter er in het bijzonder rekening mee moeten houden dat, ten eerste, uit de nationale regeling blijkt dat een bijzonder arbeidscentrum – sociaal dan wel regulier – tot doel heeft personen met een handicap een bezoldigde betrekking te garanderen en wordt beschouwd als een middel om zoveel mogelijk van deze personen in het gewone arbeidscircuit op te nemen, en, ten tweede, het personeel van een bijzonder arbeidscentrum voor ten minste 70 % bestaat uit personen met een handicap.

40 Hieruit volgt dat reguliere bijzondere arbeidscentra, onder voorbehoud van de vaststellingen van de verwijzende rechter, zich net als bacmi’s in een situatie lijken te bevinden waarin zij niet in staat zijn om onder normale mededingingsvoorwaarden aan aanbestedingsprocedures deel te nemen.

41 Die rechter zal echter ook moeten nagaan of bacmi’s – zoals de Spaanse regering in haar schriftelijke opmerkingen in wezen heeft aangevoerd – op grond van hun specifieke kenmerken de met artikel 20, lid 1, van richtlijn 2014/24 nagestreefde doelstelling van maatschappelijke integratie doeltreffender kunnen verwezenlijken, wat een verschil in behandeling ten opzichte van reguliere bijzondere arbeidscentra objectief zou kunnen rechtvaardigen. Dienaangaande stelt deze regering dat de bacmi’s een zo groot mogelijke maatschappelijke, niet-economische waarde nastreven, aangezien zij, ten eerste, geen winstoogmerk hebben en al hun winst herinvesteren in hun sociale doelstellingen, ten tweede, worden gekenmerkt door een op democratische en participatieve beginselen gestoelde governance, en, ten derde, er aldus in slagen met hun werkzaamheden meer maatschappelijke impact te hebben doordat zij gehandicapte en kansarme personen arbeidsplaatsen van betere kwaliteit en betere integratie- of re‑integratiemogelijkheden bieden.

42 In de tweede plaats volgt uit vaste rechtspraak dat overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel, dat een algemeen beginsel van Unierecht is, de regels die door de lidstaten of aanbestedende diensten worden opgesteld ter omzetting van richtlijn 2014/24, zoals de regels voor het bepalen van de toepassingsvoorwaarden voor artikel 20, lid 1, daarvan, niet verder mogen gaan dan noodzakelijk is voor het bereiken van de doelstellingen van die richtlijn (zie in die zin arrest van 30 januari 2020, Tim, C‑395/18, EU:C:2020:58, punt 45 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

43 In dit verband zij erop gewezen dat beide in punt 34 van het onderhavige arrest genoemde voorwaarden, namelijk die inzake de ondersteuning en de directe of indirecte deelneming van meer dan 50 % door non-profitorganisaties en de verplichting om alle winst te herinvesteren in bacmi’s, geschikt zijn om als hoofddoel van die bijzondere arbeidscentra de integratie van personen met een handicap en kansarme personen te verzekeren, zoals artikel 20, lid 1, van richtlijn 2014/24 vereist.

44 [Zoals gewijzigd bij beschikking van 6 december 2021] Wat de vraag betreft of deze vereisten niet verder gaan dan noodzakelijk is om dat doel te bereiken, staat het aan de verwijzende rechter om na te gaan of het feit dat een organisatie met winstoogmerk, direct of indirect, een meerderheidsdeelneming bezit in een bijzonder arbeidscentrum en de herinvestering van slechts een deel van de winst in deze centra kunnen verzekeren dat laatstbedoelde centra in staat zijn dit doel even doeltreffend te bereiken als door toepassing van de in het vorige punt genoemde voorwaarden.

45 In de derde plaats moet hier in navolging van de Spaanse regering en de Europese Commissie aan worden toegevoegd dat uit de analyse van de Spaanse regeling die deze regering in antwoord op de schriftelijke vragen van het Hof heeft overgelegd, niet blijkt dat volgens het recht van andere lidstaten opgerichte ondernemingen zijn uitgesloten van het in de Spaanse regeling neergelegde recht om deel te nemen aan procedures voor de gunning van voorbehouden overheidsopdrachten, voor zover zij voldoen aan de in deze regeling uitdrukkelijk aan de bacmi’s gestelde voorwaarden. Het staat echter aan de verwijzende rechter om de dienaangaande vereiste controles te verrichten.

46 Gelet op een en ander moet op de gestelde vraag worden geantwoord dat artikel 20, lid 1, van richtlijn 2014/24 aldus moet worden uitgelegd dat het er niet aan in de weg staat dat een lidstaat aanvullende voorwaarden oplegt naast de in die bepaling gestelde voorwaarden, en daarmee bepaalde ondernemers die aan de voorwaarden van die bepaling voldoen, uitsluit van procedures voor het plaatsen van voorbehouden overheidsopdrachten, mits die lidstaat de beginselen van gelijke behandeling en evenredigheid in acht neemt.

Kosten

47 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.