Arrest van het Hof (Eerste kamer) van 10 maart 2021

Arrest

1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 21, lid 2 bis, van de op 19 juni 1990 te Schengen ondertekende en op 26 maart 1995 in werking getreden Overeenkomst ter uitvoering van het te Schengen gesloten akkoord van 14 juni 1985 tussen de regeringen van de staten van de Benelux Economische Unie, de Bondsrepubliek Duitsland en de Franse Republiek, betreffende de geleidelijke afschaffing van de controles aan de gemeenschappelijke grenzen (PB 2000, L 239, blz. 19), zoals gewijzigd bij verordening (EU) nr. 610/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 (PB 2013, L 182, blz. 1) (de Schengenuitvoeringsovereenkomst, hierna: „SUO”), alsmede van artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”).

2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen M.A. en de Konsul Rzeczypospolitej Polskiej w N. (consul van de Republiek Polen te N.; hierna: „consul”) over de weigering van de consul om aan M.A. een nationaal visum voor verblijf van langere duur te verlenen.

Toepasselijke bepalingen

Hoofdgeding en prejudiciële vraag

14 Verzoeker in het hoofdgeding is onderdaan van een derde land en heeft bij de consul een aanvraag voor de afgifte van een nationaal visum voor verblijf van langere duur ingediend om in Polen een masteropleiding te kunnen volgen. Aangezien zijn aanvraag werd afgewezen, verzocht hij de consul om tot heroverweging over te gaan. Daarop heeft de consul de afgifte van een visum opnieuw geweigerd op de grond dat het doel en de omstandigheden van het voorgenomen verblijf niet waren onderbouwd.

15 Verzoeker in het hoofdgeding is tegen dat afwijzende besluit van de consul in beroep gegaan bij de Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (regionale bestuursrechter Warschau, Polen). Ter onderbouwing van de ontvankelijkheid van het beroep heeft verzoeker in het hoofdgeding zich beroepen op het arrest van 13 december 2017, El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:960 ), en betoogd dat het dictum van dat arrest kan worden toegepast op het hoofdgeding, gelet op de overeenkomsten tussen de feitelijke en juridische aspecten van het hoofdgeding en die van de zaak die tot dat arrest heeft geleid.

16 Bij beschikking van 12 maart 2019 heeft de Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dat beroep afgewezen. Onder verwijzing naar artikel 5, punt 4, van de wet bestuursrechtelijke procedure heeft deze rechterlijke instantie geoordeeld dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde kwestie niet onder de bevoegdheid van de bestuursrechter valt. Voorts luidde het oordeel dat de in het arrest van 13 december 2017, El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:960 ), gehanteerde zienswijze niet kan worden toegepast op het hoofdgeding omdat het in dat arrest ging om een visum voor kort verblijf, namelijk een Schengenvisum, terwijl verzoeker in het hoofdgeding een nationaal visum voor verblijf van langere duur heeft aangevraagd, waarvan de afgifte overeenkomstig het nationale recht geschiedt.

17 Vervolgens is verzoeker in het hoofdgeding in cassatie gegaan bij de verwijzende rechter, de Naczelny Sąd Administracyjny (hoogste bestuursrechter, Polen), stellende dat de Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ten onrechte heeft geoordeeld dat de weigering van de consul om een nationaal visum te verlenen niet door een rechter kan worden getoetst, met als gevolg dat het tegen die weigering ingestelde beroep onterecht ongegrond is verklaard.

18 De verwijzende rechter wijst erop dat artikel 5, punt 4, onder a), van de wet bestuursrechtelijke procedure naar aanleiding van het arrest van 13 december 2017, El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:960 ), is gewijzigd om ervoor te zorgen dat bij de rechter kan worden opgekomen tegen besluiten tot weigering van afgifte van een Schengenvisum. Deze wetswijziging is evenwel niet van toepassing op een besluit tot weigering van een nationaal visum, zoals dat in het hoofdgeding. Het besluit van de consul om geen nationaal visum voor verblijf van langere duur te verlenen aan een vreemdeling kan dus naar nationaal recht niet door een rechter worden getoetst, aldus de verwijzende rechter.

19 De verwijzende rechter vraagt zich dan ook af of er krachtens het Unierecht voor nationale visa voor een verblijf van langere duur moet worden voorzien in hetzelfde, uit het arrest van 13 december 2017, El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:960 ), voortvloeiende beschermingsniveau als voor Schengenvisa.

20 Dienaangaande merkt de verwijzende rechter op dat vreemdelingen met een nationaal visum voor verblijf van langere duur ingevolge artikel 21, lid 2 bis, SUO het recht van vrij verkeer hebben. Het nationale visum is dus een van de maatregelen om de uitoefening van het recht van vrij verkeer door vreemdelingen mogelijk te maken en vertoont als zodanig geen significante verschillen met de uitoefening van dit recht op basis van een aan een derdelander verleend Schengenvisum. Volgens de verwijzende rechter zijn er weliswaar verschillen tussen een nationaal visum en een Schengenvisum wat de regels, voorwaarden en afgifteprocedures betreft, maar is er in beide gevallen sprake van de uitoefening van hetzelfde recht dat door vreemdelingen aan het Unierecht wordt ontleend. De onmogelijkheid om voor de rechter op te komen tegen een definitief besluit tot weigering van een nationaal visum is derhalve mogelijk in strijd met het Unierecht, en met name met het in artikel 47, eerste alinea, van het Handvest neergelegde recht op een doeltreffende voorziening in rechte.

21 Tegen deze achtergrond heeft de Naczelny Sąd Administracyjny besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof de volgende prejudiciële vraag te stellen:

„Moet artikel 21, lid 2 bis, [SUO], gelezen in samenhang met artikel 47, eerste alinea, van het [Handvest], aldus worden uitgelegd dat het recht op een doeltreffende voorziening in rechte moet worden gewaarborgd jegens een onderdaan van een derde land aan wie een visum voor verblijf van langere duur is geweigerd en die het recht van vrij verkeer op het grondgebied van de overige lidstaten uit hoofde van artikel 21, lid 1, [SUO] niet kan uitoefenen?”

Bevoegdheid van het Hof

22 Volgens de Poolse regering is het Hof niet bevoegd om de prejudiciële vraag te beantwoorden omdat het hoofdgeding niet binnen de werkingssfeer van het Unierecht valt.

23 Dienaangaande volgt uit artikel 19, lid 3, onder b), VEU en artikel 267, eerste alinea, VWEU dat het Hof bevoegd is om bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen over de uitlegging van het Unierecht en over de geldigheid van de door de instellingen van de Unie vastgestelde handelingen.

24 In de onderhavige zaak verzoekt de verwijzende rechter het Hof om uitlegging van artikel 21, lid 2 bis, SUO. Die overeenkomst maakt een integrerend deel van het Unierecht uit op grond van het aan het Verdrag van Lissabon gehechte Protocol nr. 19 betreffende het Schengenacquis dat is opgenomen in het kader van de Europese Unie (PB 2010, C 83, blz. 290).

25 Het Hof is dan ook bevoegd om de vraag te beantwoorden.

Prejudiciële vraag

26 Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het Unierecht en met name artikel 21, lid 2 bis, SUO, gelezen in het licht van artikel 47 van het Handvest, aldus moet worden uitgelegd dat de lidstaten verplicht zijn ervoor te zorgen dat bij de rechter kan worden opgekomen tegen besluiten tot weigering van afgifte van een visum voor verblijf van langere duur voor studiedoeleinden.

27 Artikel 21, lid 2 bis, SUO voorziet in het recht van vrij verkeer – onder de in artikel 21, lid 1, SUO genoemde voorwaarden – voor vreemdelingen die houder zijn van een geldig visum voor verblijf van langere duur dat overeenkomstig artikel 18 SUO door een van de lidstaten is afgegeven.

28 Uit de bewoordingen van artikel 21, lid 2 bis, SUO blijkt dus dat die bepaling uitsluitend betrekking heeft op het recht van vrij verkeer van derdelanders met een visum voor verblijf van langere duur.

29 Die bepaling kent derhalve aan derdelanders aan wie dat visum is geweigerd, geen rechten of vrijheden toe waarop een beroep zou kunnen worden gedaan op basis van het in artikel 47 van het Handvest neergelegde beginsel van effectieve rechtsbescherming. Hieruit volgt dat artikel 21, lid 2 bis, SUO aan de lidstaten dienaangaande geen verplichtingen oplegt jegens dergelijke derdelanders.

30 De situatie in het hoofdgeding, waarbij het gaat om een besluit om aan een derdelander geen visum voor verblijf van langere duur te verlenen en in het bijzonder om de vraag welke rechtsmiddelen er tegen dat besluit openstaan, valt dus niet binnen de werkingssfeer van artikel 21, lid 2 bis, SUO.

31 Evenwel blijkt uit vaste rechtspraak van het Hof dat het feit dat de verwijzende rechter bij de formulering van een prejudiciële vraag slechts heeft verwezen naar bepaalde voorschriften van het Unierecht, er niet aan in de weg staat dat het Hof deze rechter alle uitleggingsgegevens met betrekking tot het Unierecht verschaft die nuttig kunnen zijn voor de beslechting van de bij hem aanhangige zaak, ongeacht of deze al dan niet in zijn vraag worden genoemd. Het staat in dit verband aan het Hof om uit alle door de nationale rechter verschafte gegevens, met name uit de motivering van de verwijzingsbeslissing, de elementen van het Unierecht te putten die, gelet op het voorwerp van het geschil, uitlegging behoeven (zie in die zin met name arrest van 9 april 2014, Ville d’Ottignies-Louvain-la-Neuve e.a., C‑225/13, EU:C:2014:245, punt 30 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

32 Nagegaan moet dan ook worden of een andere bepaling van Unierecht dan artikel 21, lid 2 bis, SUO voor de lidstaten de verplichting kan inhouden om ervoor te zorgen dat tegen besluiten tot weigering van een visum voor verblijf van langere duur voor studiedoeleinden – zoals het visum dat aan de orde is in het hoofdgeding – beroep bij een rechter kan worden ingesteld.

33 In dit verband moet erop worden gewezen dat visa voor verblijf van langere duur, zoals blijkt uit artikel 18, lid 1, SUO, nationale visa zijn die door de lidstaten overeenkomstig hun nationale recht of het Unierecht worden afgegeven.

34 Wat visa voor verblijf van langere duur betreft die door de lidstaten overeenkomstig hun nationale recht worden afgegeven, heeft de Uniewetgever op de grondslag van artikel 79, lid 2, onder a), VWEU geen enkele handeling vastgesteld met betrekking tot de procedures en voorwaarden voor de afgifte van dergelijke visa, zodat die voorwaarden en procedures, waaronder ook het beroep dat kan worden ingesteld tegen besluiten om de afgifte te weigeren, uitsluitend onder het nationale recht vallen (zie in die zin aangaande visa voor verblijf van langere duur op humanitaire gronden, arrest van 7 maart 2017, X en X, C‑638/16 PPU, EU:C:2017:173, punt 44 ).

35 Daar aanvragen voor dergelijke visa voor verblijf van langere duur dus niet worden geregeld door het Unierecht, zijn de bepalingen van het Handvest, en met name artikel 47 daarvan, niet van toepassing op de weigering van die aanvragen (zie in die zin aangaande visa voor verblijf van langere duur op humanitaire gronden, arrest van 7 maart 2017, X en X, C‑638/16 PPU, EU:C:2017:173, punt 45 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

36 Wat de handelingen van de lidstaten betreft, wordt het toepassingsgebied van het Handvest namelijk omschreven in artikel 51, lid 1, daarvan, waarin is vastgesteld dat de bepalingen van het Handvest tot de lidstaten zijn gericht wanneer zij het Unierecht ten uitvoer brengen. Die bepaling bevestigt de vaste rechtspraak van het Hof volgens welke de in de rechtsorde van de Unie gewaarborgde grondrechten toepassing kunnen vinden in alle situaties die door het Unierecht worden beheerst, maar niet daarbuiten [arrest van 19 november 2019, A. K. e.a. (Onafhankelijkheid van de tuchtkamer van de Sąd Najwyższy), C‑585/18, C‑624/18 en C‑625/18, EU:C:2019:982, punt 78 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

37 In casu blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat verzoeker in het hoofdgeding de consul heeft verzocht om afgifte van een visum voor verblijf van langere duur om in Polen een masteropleiding te kunnen volgen.

38 In dit verband moet er rekening mee worden gehouden, ten eerste, dat richtlijn 2016/801, zoals blijkt uit artikel 1, onder a), van die richtlijn, onder meer voorziet in de voorwaarden voor toegang en verblijf gedurende langer dan 90 dagen van derdelanders met het oog op studie en, ten tweede, dat uit artikel 3, punten 21 en 23, van die richtlijn volgt dat de uit hoofde van de richtlijn verleende vergunning door de lidstaten kan worden afgegeven in de vorm van een verblijfstitel of, indien het nationale recht die mogelijkheid biedt, in de vorm van een visum voor verblijf van langere duur.

39 Het staat aan de verwijzende rechter om na te gaan of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde aanvraag voor een visum binnen de werkingssfeer van die richtlijn valt.

40 Is dit het geval, dan moet erop worden gewezen dat een besluit tot weigering van een visum dat binnen de werkingssfeer van richtlijn 2016/801 valt, krachtens artikel 34, lid 5, van die richtlijn juridisch kan worden aangevochten in de betrokken lidstaat, overeenkomstig het nationale recht.

41 Indien er sprake is van een besluit tot weigering van een onder richtlijn 2016/801 vallend visum, heeft de aanvrager van een dergelijk visum ingevolge artikel 34, lid 5, van die richtlijn derhalve expliciet de mogelijkheid om in beroep te gaan overeenkomstig het nationale recht van de lidstaat die dat besluit heeft genomen.

42 Net als bij het Schengenvisum heeft de Uniewetgever het dus aan de lidstaten overgelaten om te beslissen over de aard en specifieke voorwaarden van de rechtsmiddelen die openstaan voor aanvragers van een onder richtlijn 2016/801 vallend visum voor verblijf van langere duur.

43 In dit verband zij eraan herinnerd dat het volgens vaste rechtspraak, bij ontbreken van Unievoorschriften ter zake, krachtens het beginsel van procedurele autonomie een zaak van de interne rechtsorde van de lidstaten is om de procedureregels vast te stellen voor vorderingen in rechte die worden ingediend ter bescherming van de rechten van de justitiabelen, op voorwaarde evenwel dat die regels niet ongunstiger zijn dan die welke voor soortgelijke situaties naar nationaal recht gelden (gelijkwaardigheidsbeginsel) en de uitoefening van de door het Unierecht verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken (doeltreffendheidsbeginsel) (arrest van 13 december 2017, El Hassani, C‑403/16, EU:C:2017:960, punt 26 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

44 Voorts moeten de kenmerken van het beroep als bedoeld in artikel 34, lid 5, van richtlijn 2016/801 overeenkomstig de in punt 36 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak worden bepaald op een manier die zich verdraagt met artikel 47 van het Handvest.

45 Die bepaling van het Handvest verplicht de lidstaten in een bepaald stadium van de procedure ervoor te zorgen dat beroep bij een rechter kan worden ingesteld (zie in die zin arrest van 13 december 2017, El Hassani, C‑403/16, EU:C:2017:960, punt 41 ).

46 Met betrekking tot een besluit tot weigering van een visum voor studiedoeleinden dat valt binnen de werkingssfeer van richtlijn 2016/801, zijn de lidstaten krachtens het Unierecht, en met name artikel 34, lid 5, van die richtlijn, gelezen in het licht van artikel 47 van het Handvest, dus verplicht om ervoor te zorgen dat tegen dat besluit beroep kan worden ingesteld. Binnen de grenzen van de beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid is de regeling van dat beroep een zaak van het recht van elke lidstaat, maar in een bepaalde fase moet er ook beroep bij de rechter mogelijk zijn (zie naar analogie arrest van 13 december 2017, El Hassani, C‑403/16, EU:C:2017:960, punt 42 ).

47 Gelet op het voorgaande moet op de vraag van de verwijzende rechter worden geantwoord dat artikel 21, lid 2 bis, SUO aldus moet worden uitgelegd dat het niet van toepassing is op een derdelander aan wie een visum voor verblijf van langere duur is geweigerd.

48 Het Unierecht, en met name artikel 34, lid 5, van richtlijn 2016/801, gelezen in het licht van artikel 47 van het Handvest, moet aldus worden uitgelegd dat de lidstaten verplicht zijn ervoor te zorgen dat tegen besluiten tot weigering van een visum voor studiedoeleinden als bedoeld in die richtlijn beroep kan worden ingesteld. Binnen de grenzen van de beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid is de regeling van dat beroep een zaak van het recht van elke lidstaat, maar in een bepaalde fase moet er ook beroep bij de rechter mogelijk zijn. Het staat aan de verwijzende rechter om na te gaan of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde aanvraag voor een nationaal visum voor verblijf van langere duur voor studiedoeleinden binnen de werkingssfeer van die richtlijn valt.

Kosten

49 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.