Arrest van het Hof (Derde kamer) van 12 januari 2023

Arrest

1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 10 van richtlijn 2011/95/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 inzake normen voor de erkenning van onderdanen van derde landen of staatlozen als personen die internationale bescherming genieten, voor een uniforme status voor vluchtelingen of voor personen die in aanmerking komen voor subsidiaire bescherming, en voor de inhoud van de verleende bescherming (PB 2011, L 337, blz. 9).

2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen P.I. en de Migracijos departamentas prie Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijos (migratiedienst van het ministerie van Binnenlandse Zaken van de Republiek Litouwen; hierna: „migratiedienst”) betreffende de weigering van laatstgenoemde om P.I. de vluchtelingenstatus te verlenen.

Toepasselijke bepalingen

Hoofdgeding en prejudiciële vraag

13 Op 15 juli 2019 heeft P.I., onderdaan van een derde land, een asielaanvraag ingediend bij de migratiedienst. Tot staving van deze aanvraag heeft hij verklaard dat hij in 2010 in zijn land van herkomst een overeenkomst voor de aankoop van aandelen heeft gesloten met een onderneming die in handen was van een persoon die banden had met de autoriteiten, waaronder de inlichtingendiensten. Hij had deze onderneming een bedrag van 690 000 USD (ongeveer 647 500 EUR) betaald. Aangezien de overeenkomst niet werd uitgevoerd, heeft P.I. zijn medecontractant verzocht om terugbetaling van dat bedrag. Vervolgens is er een strafprocedure tegen hem ingeleid op instigatie van de eigenaar van die onderneming, heeft hij in december 2015 een door zijn onderneming ontwikkeld project grotendeels moeten opgeven, en is de zeggenschap over zijn onderneming overgegaan op bepaalde ondernemingen van andere personen.

14 De strafprocedure is volgens de verwijzende rechter in januari 2016 gestaakt. Na een poging van P.I. om zich in rechte te verdedigen tegen de onrechtmatige overname van zijn project, werd de strafprocedure echter in april 2016 hervat als gevolg van een getuigenverklaring die tegen P.I. werd ingebracht door een persoon die banden had met de nieuwe eigenaren van zijn onderneming. In december 2016 en januari 2017 heeft die strafprocedure geleid tot tenlastelegging en bevelen tot voorlopige hechtenis van P.I. Het resterende deel van zijn project werd hem inmiddels ontnomen.

15 Bij besluit van 21 september 2020 heeft de migratiedienst het verzoek van P.I. om de vluchtelingenstatus afgewezen. Na afloop van zijn onderzoek stelde deze dienst dat de redenen die aan het risico van strafrechtelijke vervolging en detentie ten grondslag lagen weliswaar waren vastgesteld en als aannemelijk werden beschouwd, maar dat zij niet overeenkwamen met gronden die in het Verdrag van Genève genoemd zijn, waaronder met name de grond gebaseerd op het begrip „politieke overtuiging”.

16 Nadat het beroep dat hij tegen dat besluit had ingesteld bij de Vilniaus apygardos administracinis teismas (bestuursrechter in eerste aanleg Vilnius, Litouwen) was verworpen, heeft P.I. tegen deze beslissing hoger beroep ingesteld bij de Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (hoogste bestuursrechter, Litouwen), de verwijzende rechter. Hij komt op tegen het besluit van de migratiedienst, dat in eerste aanleg is bevestigd, met het argument dat, wanneer daden van vervolging of de afwezigheid van bescherming tegen dergelijke daden, zoals in casu geen verband houden met een „politieke activiteit” in de traditionele zin of met openlijk geuite politieke ideeën, maar met het verzet, door middel van concrete handelingen, tegen een illegaal opererende groepering die via corruptie invloed uitoefent op de staat, dit verzet – als „toegeschreven politieke overtuiging” – onder het begrip „politieke overtuiging” in de zin van artikel 10 van richtlijn 2011/95 valt. Hij wijst erop dat het strafbare feit waarvan hij wordt beschuldigd (afpersing met het oog op de toe-eigening van een aan een ander toebehorend goed van zeer grote waarde) in werkelijkheid een civielrechtelijk geschil van vermogensrechtelijke aard tussen marktdeelnemers is.

17 De verwijzende rechter overweegt dat P.I. gedurende het gehele onderzoek op samenhangende wijze heeft gesteld dat zakenlieden die corruptiebanden met de autoriteiten hebben zich van zijn eigendom meester hadden gemaakt, dat – nadat hij zich tegen de betrokken transactie had verzet – een strafprocedure tegen hem was ingesteld op initiatief van een van die zakenlieden, en dat deze strafprocedure, die bedoeld was om hem te intimideren, na te zijn gestaakt was hervat toen verzoeker een poging waagde om zich in rechte te verdedigen, en onder meer resulteerde in een bevel tot zijn inbewaringstelling. Deze rechter voegt daaraan toe dat volgens de nationale asielregeling strafrechtelijke vervolgingen of bestraffingen daden van vervolging vormen indien zij onevenredig en discriminerend zijn, en merkt op dat het hem waarschijnlijk lijkt dat die strafprocedure „kunstmatig was opgezet”, zodat P.I. bij een terugkeer naar zijn land van herkomst gevaar loopt verder te worden vervolgd.

18 In die omstandigheden heeft de Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:

„Moet verzet tegen een illegaal opererende en corrupte invloedrijke groepering – die een asielzoeker via het staatsapparaat onderdrukt en waartegen als gevolg van omvangrijke corruptie in de staat niet met wettige middelen kan worden opgekomen – worden gelijkgesteld met een toegeschreven politieke overtuiging in de zin van artikel 10 van richtlijn [2011/95]?”

Beantwoording van de prejudiciële vraag

19 Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 10, lid 1, onder e), en lid 2, van richtlijn 2011/95 aldus moet worden uitgelegd dat het begrip „politieke overtuiging” ook ziet op de pogingen van een persoon die om internationale bescherming verzoekt in de zin van artikel 2, onder h) en i), van deze richtlijn, om zijn persoonlijke vermogensrechtelijke en economische belangen met wettige middelen te verdedigen tegen illegaal opererende niet-overheidsactoren wanneer deze actoren wegens hun corrupte banden met de staat het repressieve apparaat van deze staat tegen deze verzoeker kunnen inzetten..

20 Om te beginnen zij eraan herinnert dat richtlijn 2011/95 volgens overweging 12 ervan onder meer is vastgesteld om te verzekeren dat alle lidstaten gemeenschappelijke criteria toepassen voor de identificatie van personen die werkelijk internationale bescherming behoeven.

21 Deze richtlijn moet worden uitgelegd tegen de achtergrond van de algemene opzet en de doelstelling ervan, met niet alleen inachtneming, zoals in herinnering wordt gebracht in overweging 4 van de richtlijn, van het Verdrag van Genève – dat de hoeksteen vormt van het internationale rechtsstelsel ter bescherming van vluchtelingen –, maar ook, zoals blijkt uit overweging 16 van die richtlijn, met eerbiediging van de rechten die zijn erkend in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) [zie in die zin arrest van 19 november 2020, Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Militaire dienst en asiel) (C‑238/19, EU:C:2020:945, punten 19 en 20 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

22 Volgens artikel 2, onder d), van richtlijn 2011/95 omvat het begrip „vluchteling” onder meer een onderdaan van een derde land die zich wegens een gegronde vrees voor vervolging om redenen van ras, godsdienst, nationaliteit, politieke overtuiging of het behoren tot een bepaalde sociale groep, buiten het land bevindt waarvan hij de nationaliteit bezit en de bescherming van dat land niet kan of, wegens deze vrees, niet wil inroepen.

23 Overeenkomstig artikel 13 van deze richtlijn verlenen de lidstaten de vluchtelingenstatus aan een onderdaan van een derde land die voldoet aan de voorwaarden van met name de artikelen 9 en 10 van de richtlijn.

24 Derhalve moet de verzoeker om een dergelijke status op grond van omstandigheden in zijn land van herkomst een gegronde vrees hebben voor „daden van vervolging” in de zin van artikel 9, leden 1 en 2, van richtlijn 2011/95, ten aanzien van zijn persoon door de in artikel 6 van die richtlijn bedoelde „actoren van vervolging”, waarbij er overeenkomstig artikel 9, lid 3, gelezen in het licht van overweging 29 van de richtlijn, een oorzakelijk verband moet bestaan tussen de daden van vervolging of de afwezigheid van bescherming daartegen en ten minste één van de vijf gronden voor vervolging genoemd in artikel 10 van de richtlijn, waaronder „politieke overtuiging” (zie naar analogie arrest van 5 september 2012, Y et Z, C‑71/11 en C‑99/11, EU:C:2012:518, punt 51 ).

25 Met betrekking tot het begrip „politieke overtuiging”, waarover de verwijzende rechter twijfels heeft, bepaalt artikel 10, lid 1, onder e), van richtlijn 2011/95 dat dit begrip „met name [inhoudt] dat de betrokkene een opvatting, gedachte of mening heeft betreffende een aangelegenheid die verband houdt met de in artikel 6 genoemde potentiële actoren van vervolging en hun beleid of methoden, ongeacht of de verzoeker zich in zijn handelen door deze opvatting, gedachte of mening heeft laten leiden”. Bovendien doet het overeenkomstig artikel 10, lid 2, niet ter zake of de verzoeker in werkelijkheid de met de „politieke overtuiging” verband houdende kenmerken vertoont die aanleiding geven tot de vervolging indien deze kenmerken hem worden toegeschreven door de actor van de vervolging.

26 In dit verband moet in de eerste plaats worden opgemerkt dat reeds uit de bewoordingen van deze bepalingen volgt dat het begrip „politieke overtuiging” ruim moet worden uitgelegd. Deze premisse berust op verschillende elementen. Zo wordt om te beginnen de uitdrukking „met name” gebruikt om, op niet-uitputtende wijze, de elementen op te sommen waarmee dit begrip kan worden afgebakend. Vervolgens worden niet alleen de „overtuigingen” genoemd, maar ook de „gedachten” en de „meningen” betreffende aangelegenheden die verband houden met potentiële actoren van vervolging, en betreffende aangelegenheden die verband houden met het „beleid” en de „methoden” van deze actoren, zonder dat de verzoeker zich in zijn handelen noodzakelijkerwijs door deze overtuigingen, gedachten of meningen moet hebben laten leiden. Ten slotte wordt de nadruk gelegd op de perceptie van de „politieke” aard ervan door de actoren van vervolging.

27 Deze uitlegging vindt steun in het Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status and Guidelines on International Protection under the 1951 Convention and the 1967 Protocol relating to the Status of Refugees [handboek over procedures en criteria voor het bepalen van de vluchtelingenstatus en richtsnoeren inzake internationale bescherming uit hoofde van het Verdrag van 1951 en het Protocol van 1967 betreffende de status van vluchtelingen, Bureau van de Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor de vluchtelingen (UNHCR), 1979, opnieuw uitgegeven en bijgewerkt in februari 2019, HCR/1P/4/ENG/REV.4], waarnaar moet worden verwezen omdat dit handboek bijzonder relevant is, gelet op de rol die het Verdrag van Genève aan de UNHCR toekent (zie in die zin arrest van 23 mei 2019, Bilali, C‑720/17, EU:C:2019:448, point 57 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Ook in deze richtsnoeren is namelijk gekozen voor een ruime opvatting van het begrip „politieke overtuiging”, aangezien dit begrip elke overtuiging of kwestie kan omvatten betreffende het staatsapparaat, de regering, de samenleving of een beleid.

28 In de tweede plaats moet het begrip „politieke overtuiging” in de zin van artikel 10, lid 1, onder e), van richtlijn 2011/95, aangezien het strekt tot bescherming van het recht op vrijheid van mening en meningsuiting, worden uitgelegd in het licht van artikel 11 van het Handvest, dat in overweging 16 van deze richtlijn uitdrukkelijk wordt genoemd als een van de artikelen die de toepassing van die richtlijn beoogt te bevorderen.

29 Volgens artikel 11 van het Handvest heeft eenieder het recht op vrijheid van meningsuiting, hetgeen de vrijheid omvat een mening te hebben en de vrijheid kennis te nemen en te geven van informatie of ideeën, zonder inmenging van enig openbaar gezag en ongeacht grenzen. Zoals blijkt uit de toelichtingen bij het Handvest van de grondrechten (PB 2007, C 303, blz. 17) en artikel 52, lid 3, daarvan, hebben de door artikel 11 van het Handvest gewaarborgde rechten dezelfde inhoud en reikwijdte als die welke worden gewaarborgd door artikel 10 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), zoals uitgelegd in de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM), onverminderd het feit dat het Unierecht hun een ruimere bescherming biedt (zie in die zin arrest van 26 april 2022, Polen/Parlement en Raad, C‑401/19, EU:C:2022:297, punt 44 ).

30 Uit die rechtspraak blijkt dat de vrijheid van meningsuiting een van de wezenlijke grondslagen van een democratische samenleving is, en een van de basisvoorwaarden voor maatschappelijke vooruitgang en eenieders zelfontplooiing, en dat zij in beginsel niet alleen „informatie” of „ideeën” beschermt die met instemming worden ontvangen of als onschadelijk of onbelangrijk worden beschouwd, maar ook informatie en ideeën die schokken, verontrusten of beledigen. Dit wordt geëist door het pluralisme, de verdraagzaamheid en de geest van openheid zonder welke er geen democratische maatschappij is [EHRM, 15 oktober 2015, Perinçek tegen Zwitserland, CE:ECHR:2015:1015JUD002751008, § 196, onder i)].

31 Bovendien heeft het EHRM benadrukt dat artikel 10, lid 2, EVRM haast geen ruimte laat voor beperkingen van de vrijheid van meningsuiting op het vlak van politieke uitspraken of kwesties van algemeen belang en dat er normaal gesproken een hoog niveau van bescherming van de vrijheid van meningsuiting wordt geboden wanneer de uiting betrekking heeft op een kwestie van algemeen belang [EHRM, 15 oktober 2015, Perinçek tegen Zwitserland, CE:ECHR:2015:1015JUD002751008, § 196, onder i), en §§ 197, 230, en 231]. Het EHRM heeft ook gepreciseerd dat corruptie in het kader van het beheer van openbare aangelegenheden binnen de staat een onderwerp van algemeen belang is en dat de discussie ervan bijdraagt tot het politieke debat (zie in die zin EHRM, 31 mei 2016, Nadtoka tegen Rusland, CE:ECHR:2016:0531JUD003801005, § 43).

32 Deze rechtspraak van het EHRM, die relevant is voor de uitlegging van artikel 11 van het Handvest, ondersteunt de ruime uitlegging die moet worden gegeven aan het begrip „politieke overtuiging” in de zin van artikel 10, lid 1, onder e), van richtlijn 2011/95. Volgens deze uitlegging omvat het begrip „politieke overtuiging” elke opvatting, gedachte of mening die, zonder noodzakelijkerwijs rechtstreeks en onmiddellijk politiek van aard te zijn, tot uiting komt in een handelen of nalaten dat door de in artikel 6 van die richtlijn bedoelde actoren van vervolging aldus wordt opgevat dat het ziet op een aangelegenheid die verband houdt met die actoren of hun beleid en/of hun methoden en een uiting van oppositie of verzet daartegen vormt.

33 In de derde plaats impliceert de ruime uitlegging van het begrip „politieke overtuiging” als „grond van vervolging” in de zin van artikel 10, lid 1, onder e), van richtlijn 2011/95 dat de bevoegde autoriteiten van de lidstaten bij het vaststellen van het bestaan van een dergelijke opvatting en het oorzakelijk verband tussen die opvatting en de daden van vervolging, rekening moeten houden met de algemene context van het land van herkomst van de persoon die om de vluchtelingenstatus verzoekt, met name wat de politieke, juridische, gerechtelijke, historische en sociaal-culturele aspecten betreft.

34 Het Hof heeft namelijk geoordeeld dat de uiting – door handelen of nalaten – van bepaalde opvattingen, gedachten of meningen die geen rechtstreeks en onmiddellijk politiek karakter hebben, naargelang van de specifieke context van het land van herkomst van de verzoeker, de „actoren van vervolging” ertoe kan brengen om het karakter van „politieke overtuiging” in de zin van artikel 10, lid 1, onder e), en lid 2, van deze richtlijn toe te schrijven aan zulke opvattingen, gedachten of meningen.

35 Dienaangaande heeft het Hof verduidelijkt dat er in de context van een gewapend conflict – met name bij een burgeroorlog – en wanneer er geen wettelijke mogelijkheid is om zich aan militaire verplichtingen te onttrekken, een sterk vermoeden bestaat dat de autoriteiten van het betrokken derde land een weigering om de militaire dienst te vervullen zullen opvatten als een daad van politiek verzet, ongeacht de mogelijkerwijs ingewikkeldere persoonlijke motieven van de betrokkene en onder voorbehoud van de verificatie door de autoriteiten van de lidstaat waar het verzoek om internationale bescherming is ingediend of een dergelijke weigering aannemelijk in verband kan worden gebracht met de betrokken vervolgingsgrond [arrest van 19 november 2020, Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Militaire dienst en asiel), C‑238/19, EU:C:2020:945, punten 47, 48, 60 en 61 ].

36 Voorts heeft het Hof geoordeeld dat de deelname van de persoon die om internationale bescherming verzoekt aan het indienen van een klacht tegen zijn land van herkomst bij het EHRM teneinde te doen vaststellen dat het in dat land aan de macht zijnde regime de fundamentele vrijheden heeft geschonden, moet worden beschouwd als een grond voor vervolging wegens „politieke overtuiging” indien er gegronde redenen zijn voor vrees dat die deelname door dat regime zou worden opgevat als een handeling van politieke dissidentie waartegen het zou kunnen overwegen represaillemaatregelen te nemen (zie in die zin arrest van 4 oktober 2018, Ahmedbekova, C‑652/16, EU:C:2018:801, punt 90 ).

37 Hetzelfde geldt voor de pogingen van een persoon die om de vluchtelingenstatus verzoekt om zijn belangen te verdedigen door in rechte vorderingen in te stellen tegen niet-overheidsactoren die illegaal tegen hem opereren, wanneer die actoren, wegens hun corrupte banden met de staat, in staat zijn het repressieve apparaat van die staat ten nadele van deze persoon in te zetten, ook al was diens vordering ingegeven door de verdediging van zijn persoonlijke vermogensrechtelijke en economische belangen.

38 In het kader van de beoordeling van de feiten en omstandigheden als bedoeld in artikel 4 van richtlijn 2011/95, die overeenkomstig lid 3 daarvan op individuele basis moet plaatsvinden, met inachtneming van alle omstandigheden van het geval en rekening houdend met alle relevante feiten, met name die welke zijn vermeld in punt 33 van dit arrest, moeten de bevoegde autoriteiten van de lidstaat er rekening mee houden dat het bijzonder moeilijk kan zijn om rechtstreeks bewijs te leveren dat een bepaald handelen of een bepaald nalaten van de verzoeker door de autoriteiten van het land van herkomst kan worden opgevat als een uiting van „politieke overtuiging”. Artikel 4, lid 5, van deze richtlijn erkent immers dat een verzoeker zijn verzoek niet altijd met schriftelijke of andere bewijzen zal kunnen staven en somt de cumulatieve voorwaarden op waaronder dergelijk bewijs niet vereist is (zie naar analogie arrest van 19 november 2020, Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Militaire dienst en asiel) C‑238/19, EU:C:2020:945, punt 55 ).

39 Zoals de advocaat-generaal in punt 59 van zijn conclusie heeft opgemerkt, moet de door deze autoriteiten te verrichten beoordeling derhalve, daarbij lettend op alle omstandigheden, betrekking hebben op de aannemelijkheid van de politieke overtuiging die de actoren van vervolging aan de verzoeker toeschrijven.

40 Gelet op een en ander moet op de gestelde vraag worden geantwoord dat artikel 10, lid 1, onder e), en lid 2, van richtlijn 2011/95 aldus moet worden uitgelegd dat het begrip „politieke overtuiging” ook ziet op de pogingen van een persoon die om internationale bescherming verzoekt in de zin van artikel 2, onder h) en i), van deze richtlijn, om zijn persoonlijke vermogensrechtelijke en economische belangen met wettige middelen te verdedigen tegen illegaal opererende niet-overheidsactoren wanneer deze actoren, wegens hun corrupte banden met de betrokken staat, het repressieve apparaat van deze staat tegen de verzoeker kunnen inzetten, voor zover deze pogingen door de actoren van vervolging worden opgevat als oppositie of verzet aangaande een aangelegenheid die verband houdt met deze actoren of hun beleid en/of hun methoden.

Kosten

41 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.