Arrest van het Hof (Zesde kamer) van 15 juni 2023

Arrest

1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 45, leden 1 en 2, VWEU en artikel 3, lid 1, onder b), van verordening (EU) nr. 492/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 5 april 2011 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Unie (PB 2011, L 141, blz. 1).

2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen enerzijds BM en NP, Italiaanse onderdanen die in andere lidstaten dan de Italiaanse Republiek beroepservaring hebben opgedaan, en anderzijds het Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca – MIUR (ministerie van Onderwijs, Universiteiten en Onderzoek, Italië; hierna: „ministerie”), inzake de rechtmatigheid van een ministerieel besluit waarin wordt bepaald dat uitsluitend kandidaten met een zekere beroepservaring bij de betreffende instelling worden toegelaten tot de procedure voor inschrijving op de lijsten op basis waarvan personeel wordt geworven middels arbeidsovereenkomsten voor onbepaalde of bepaalde tijd met Italiaanse openbare instellingen van hoger kunst-, muziek- en dansonderwijs.

Toepasselijke bepalingen

Hoofdgeding en prejudiciële vraag

8 Bij afzonderlijke beroepen die in 2018 zijn ingesteld bij de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (bestuursrechter in eerste aanleg Latium, Italië), de verwijzende rechter, hebben verzoekers in het hoofdgeding nietigverklaring gevorderd van ministerieel besluit nr. 597/2018. Zij voerden met name aan dat dit besluit artikel 45 VWEU en artikel 3 van verordening nr. 492/2011 schendt, doordat voor de deelname aan de procedure voor de toewijzing van docentenfuncties voor bepaalde of onbepaalde tijd in Italiaanse openbare instellingen voor hoger kunst-, muziek- en dansonderwijs zoals bedoeld in artikel 1, lid 655, van wet nr. 205/2017, geen rekening wordt gehouden met de beroepservaring van drie academische jaren of meer die is opgedaan in instellingen van hetzelfde niveau in andere lidstaten dan de Italiaanse Republiek.

9 Het ministerie voert aan dat ministerieel besluit nr. 597/2018 niet onrechtmatig kan worden geacht omdat het is vastgesteld op basis van wet nr. 205/2017, die blijkens artikel 1, lid 653, tot doel heeft de historisch precaire arbeidssituatie in het hoger kunst-, muziek- en dansonderwijs te verhelpen en die het ministerie een gebonden bevoegdheid geeft. Voorts zijn artikel 45 VWEU en verordening nr. 492/2011 niet geschonden, omdat er geen sprake is van een verschil in behandeling op grond van de nationaliteit van de kandidaten. De procedure in artikel 1, lid 655, van wet nr. 205/2017 staat namelijk open voor zowel Italiaanse onderdanen als buitenlanders. Bovendien zou het ingaan tegen de logica van de betreffende nationale regeling indien personen met ervaring uit andere lidstaten mogen deelnemen aan deze procedure, omdat hiermee wordt beoogd de precaire arbeidssituatie in de Italiaanse instellingen van hoger kunst-, muziek- en dansonderwijs geleidelijk te doen verdwijnen door lijsten op te stellen van docenten die hun beroepservaring in die instellingen en niet in het buitenland hebben opgedaan.

10 De verwijzende rechter merkt op dat het ministerie bij de vaststelling van ministerieel besluit nr. 597/2018 voor de voorwaarden voor deelname aan de in artikel 1, lid 655, van deze wet bedoelde procedure moest verwijzen naar wet nr. 205/2017.

11 Volgens deze rechter lijkt wet nr. 205/2017 het vrije verkeer van werknemers te beperken omdat deze de toegang beperkt tot de procedure voor de toewijzing van docentenfuncties voor bepaalde en onbepaalde tijd in Italiaanse openbare instellingen voor hoger kunst-, muziek- en dansonderwijs, door deze uitsluitend toe te wijzen aan docenten die ten minste drie jaar ervaring in die instellingen hebben opgedaan.

12 Het blijkt echter uit arresten van 10 oktober 2019, Krah (C‑703/17, EU:C:2019:850 ), en  23 april 2020, Land Niedersachsen – Eerdere perioden van relevante werkzaamheden (C‑710/18, EU:C:2020:299 ) dat maatregelen die het vrije verkeer van werknemers beperken, toelaatbaar kunnen zijn indien zij een van de doelstellingen van het VWEU nastreven of gerechtvaardigd worden door dwingende redenen van algemeen belang, en het evenredigheidsbeginsel eerbiedigen.

13 Wat betreft de vraag of de doelstelling van wet nr. 205/2017 om „een oplossing te vinden voor de precaire arbeidssituatie” in de Italiaanse instellingen voor hoger kunst-, muziek- en dansonderwijs een doelstelling van algemeen belang is waarmee deze beperking kan worden gerechtvaardigd en de vraag of de beperking evenredig is aan deze doelstelling, merkt de verwijzende rechter in de eerste plaats op dat uit arrest van 26 november 2014, Mascolo e.a. (C‑22/13, C‑61/13–C‑63/13 en C‑418/13, EU:C:2014:2401 ), blijkt dat maatregelen van de lidstaten ter bestrijding van precaire werkgelegenheid in de publieke sector die het gevolg is van het feit dat herhaaldelijk overeenkomsten voor bepaalde tijd worden gesloten, zowel nationale belangen als die van de Europese Unie dienen.

14 In de tweede plaats is deelname aan de procedure van artikel 1, lid 655, van wet nr. 205/2017 niet de enige manier om een docentenfunctie voor bepaalde of onbepaalde tijd te verkrijgen in de Italiaanse openbare instellingen voor hoger kunst-, muziek- en dansonderwijs. Minstens de helft van het vaste personeel van deze instellingen wordt namelijk geworven aan de hand van de speciale nationale ranglijsten, terwijl de rest van dat personeel wordt geworven via openbare selectieprocedures op basis van schriftelijke stukken en examens. Voorts worden arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd bij voorkeur gesloten met de docenten die op deze lijsten staan. Indien niet alle vacante functies op deze manier kunnen worden ingevuld, kunnen de betreffende instellingen oproepen tot inschrijving bekendmaken om instellingsspecifieke lijsten op te stellen.

15 In de derde plaats blijkt uit de rechtspraak van de Corte costituzionale (grondwettelijk hof, Italië) dat de regels die net als in het bij de verwijzende rechter aanhangige geding voorzien in bijzondere vergelijkende onderzoeken, in beginsel in overeenstemming zijn met de Italiaanse grondwet, aangezien zij zijn uitgevaardigd om de goede werking van het openbaar bestuur te verzekeren, de rechtsbetrekkingen zekerheid te bieden en de werkonzekerheid op te lossen, en dat zij niet op onredelijke wijze de toegang tot werkgelegenheid in de publieke sector belemmeren of afbreuk doen aan het beginsel van algemene vergelijkende onderzoeken.

16 Daarop heeft de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vraag gesteld:

„Moeten artikel 45, leden 1 en 2, VWEU en artikel 3, lid 1, onder b), van verordening nr. 492/2011 aldus worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan een regeling als die van artikel 1, lid 655, van wet nr. 205/2017, volgens welke voor deelneming aan de procedure voor opneming in de ranglijsten die worden opgesteld met het oog op het sluiten van onderwijsovereenkomsten voor onbepaalde en bepaalde tijd met Italiaanse [instellingen voor hoger kunst-, muziek- en dansonderwijs], uitsluitend de beroepservaring in aanmerking wordt genomen die de kandidaten bij deze nationale instellingen hebben verworven, en niet die welke zij hebben verworven bij instellingen van hetzelfde niveau in andere Europese landen, gelet op het bijzondere doel van de betrokken procedure om precaire arbeidssituaties in Italië tegen te gaan? En indien de Italiaanse regeling volgens het Hof in abstracte zin niet in strijd is met het Unierecht, kunnen dan de daarin vastgestelde maatregelen in concreto worden geacht evenredig te zijn aan het voornoemde doel van algemeen belang?”

Beantwoording van de prejudiciële vraag

17 Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 45 VWEU en artikel 3, lid 1, onder b), van verordening nr. 492/2011 aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale regeling die bepaalt dat uitsluitend kandidaten die een zekere beroepservaring hebben opgedaan in de nationale instellingen voor hoger kunst-, muziek- en dansonderwijs, toegelaten kunnen worden tot een procedure voor inschrijving op de lijsten die zijn opgesteld voor de werving van personeel voor deze instellingen middels arbeidsovereenkomsten voor bepaalde en onbepaalde tijd, zodat voor de toelating tot deze procedure geen rekening kan worden gehouden met de in andere lidstaten opgedane beroepservaring.

18 In dit verband zij eraan herinnerd dat alle bepalingen van het VWEU inzake het vrije verkeer van personen ertoe strekken het de onderdanen van de lidstaten gemakkelijker te maken op het grondgebied van de Unie om het even welk beroep uit te oefenen en in de weg staan aan regelingen die deze onderdanen zouden kunnen benadelen wanneer zij op het grondgebied van een andere lidstaat een economische activiteit willen verrichten (arresten van 23 april 2020, Land Niedersachsen – Eerdere perioden van relevante werkzaamheden, C‑710/18, EU:C:2020:299, punt 24 , en  28 april 2022, Gerencia Regional de Salud de Castilla y León, C‑86/21, EU:C:2022:310, punt 21 )].

19 Uit de rechtspraak volgt dat wervingsvoorwaarden onder artikel 45 VWEU vallen, onder meer voor andere overheidsfuncties dan bedoeld in lid 4 van deze bepaling (zie in die zin arresten van 26 mei 1982, Commissie/België, 149/79, EU:C:1982:195, punt 11 , en  11 februari 2021, Katoen Natie Bulk Terminals en General Services Antwerp, C‑407/19 en C‑471/19, EU:C:2021:107, punt 82 ).

20 Nationale bepalingen die een onderdaan van een lidstaat beletten of ervan weerhouden zijn land van herkomst te verlaten om zijn recht van vrij verkeer uit te oefenen leveren een belemmering van die vrijheid op in de zin van artikel 45, lid 1, VWEU, zelfs wanneer zij los van de nationaliteit van de betrokken werknemers van toepassing zijn (arrest van 28 april 2022, Gerencia Regional de Salud de Castilla y León, C‑86/21, EU:C:2022:310, punt 23 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

21 Bovendien heeft artikel 45 VWEU met name tot doel te voorkomen dat een werknemer die met gebruikmaking van zijn recht van vrij verkeer in meer dan één lidstaat werkzaam is geweest, zonder objectieve rechtvaardiging minder gunstig wordt behandeld dan een werknemer die gedurende zijn volledige loopbaan in een en dezelfde lidstaat heeft gewerkt (arrest van 28 april 2022, Gerencia Regional de Salud de Castilla y León, C‑86/21, EU:C:2022:310, punt 24 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

22 Het vrije verkeer van personen zou immers niet volledig worden verwezenlijkt indien de lidstaten het voordeel van deze bepaling zouden kunnen ontzeggen aan diegenen van hun staatsburgers die gebruik hebben gemaakt van de in het Unierecht geboden faciliteiten, en beroepskwalificaties hebben verworven in een andere lidstaat dan die waarvan zij de nationaliteit bezitten (arrest van 28 april 2022, Gerencia Regional de Salud de Castilla y León, C‑86/21, EU:C:2022:310, punt 25 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

23 Het Hof heeft aldus geoordeeld dat nationale regelgeving die geen rekening houdt met alle eerdere perioden van gelijkwaardige werkzaamheden die zijn verricht in een andere lidstaat dan de lidstaat van herkomst van de migrerende werknemer, het vrije verkeer van werknemers minder aantrekkelijk kan maken, hetgeen in strijd is met artikel 45, lid 1, VWEU (zie in die zin arresten van 30 september 2003, Köbler, C‑224/01, EU:C:2003:513, punt 74 ; 10 oktober 2019, Krah, C‑703/17, EU:C:2019:850, punt 54 ; 23 april 2020, Land Niedersachsen – Eerdere perioden van relevante werkzaamheden, C‑710/18, EU:C:2020:299, punt 26 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en  28 april 2022, Gerencia Regional de Salud de Castilla y León, C‑86/21, EU:C:2022:310, punt 26 ).

24 Bovendien volgt uit de rechtspraak dat wanneer een openbaar lichaam van een lidstaat bij de werving van personeel voor betrekkingen die niet onder de werkingssfeer van artikel 45, lid 4, VWEU vallen, bepaalt dat rekening zal worden gehouden met eerdere beroepswerkzaamheden die de kandidaten in overheidsdienst hebben verricht, geen onderscheid mag worden gemaakt naargelang die werkzaamheden zijn verricht in overheidsdienst van deze lidstaat of in die van een andere lidstaat (zie in die zin arresten van 23 februari 1994, Scholz, C‑419/92, EU:C:1994:62, punt 12 , en  12 mei 2005, Commissie/Italië, C‑278/03, EU:C:2005:281, punt 14 ).

25 De nationale regeling die in het hoofdgeding aan de orde is, kan een werknemer ervan weerhouden zijn recht op vrij verkeer krachtens artikel 45 VWEU uit te oefenen omdat zij een voorwaarde van minimale beroepservaring stelt om als kandidaat te kunnen worden opgenomen op de lijsten die worden opgesteld op grond van ministerieel besluit nr. 597/2018 om personeel met een overeenkomst voor bepaalde of onbepaalde tijd te werven bij de Italiaanse openbare instellingen voor hoger kunst-, muziek- en dansonderwijs, maar verhindert dat daarbij rekening wordt gehouden met ervaring die in andere lidstaten dan de Italiaanse Republiek is opgedaan.

26 Die werknemer kan er namelijk van worden weerhouden zijn lidstaat van herkomst te verlaten om in een andere lidstaat te gaan werken of zich daar te vestigen, indien bij terugkeer naar zijn lidstaat van herkomst zijn in die andere lidstaat verworven beroepservaring op grond van deze omstandigheid niet in aanmerking kan worden genomen om op die lijsten te worden geplaatst.

27 Voorts zij eraan herinnerd dat artikel 45, lid 2, VWEU bepaalt dat het vrije verkeer van werknemers de afschaffing inhoudt van elke discriminatie op grond van nationaliteit tussen de werknemers van de lidstaten, wat betreft de werkgelegenheid, de beloning en de overige arbeidsvoorwaarden (zie in die zin arrest van 28 april 2022, Gerencia Regional de Salud de Castilla y León, C‑86/21, EU:C:2022:310, punt 29 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

28 Er zij in dit verband eveneens aan herinnerd dat het beginsel van gelijke behandeling in artikel 45 VWEU niet alleen rechtstreekse discriminatie op grond van nationaliteit verbiedt, maar ook alle vormen van indirecte discriminatie die door toepassing van andere onderscheidingscriteria in feite tot hetzelfde resultaat leiden (zie in die zin arrest van 28 april 2022, Gerencia Regional de Salud de Castilla y León, C‑86/21, EU:C:2022:310, punt 30 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

29 Het Hof heeft in deze context verduidelijkt dat een bepaling van nationaal recht, ook al geldt deze voor alle werknemers ongeacht hun nationaliteit, als indirect discriminerend moet worden beschouwd wanneer zij naar haar aard werknemers uit andere lidstaten meer treft dan nationale werknemers en eerstgenoemden dus meer in het bijzonder dreigt te benadelen, tenzij zij objectief gerechtvaardigd is en evenredig is aan het nagestreefde doel (arrest van 28 april 2022, Gerencia Regional de Salud de Castilla y León, C‑86/21, EU:C:2022:310, punt 31 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

30 Opdat een maatregel als indirect discriminerend kan worden beschouwd, hoeft deze niet tot gevolg te hebben dat alle eigen onderdanen van de betrokken staat worden begunstigd of dat enkel onderdanen van andere lidstaten, met uitsluiting van de onderdanen van de betrokken staat, worden benadeeld (arrest van 28 april 2022, Gerencia Regional de Salud de Castilla y León, C‑86/21, EU:C:2022:310, punt 32 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

31 In casu kan de betrokken nationale regelgeving, door geen rekening te houden met de gelijkwaardige beroepservaring die een migrerende werknemer heeft opgedaan bij een instelling van een andere lidstaat dan de Italiaanse Republiek, migrerende werknemers meer treffen dan nationale werknemers en eerstgenoemden meer in het bijzonder benadelen aangezien zij, alvorens aan de slag te gaan binnen de Italiaanse openbare instellingen voor hoger kunst-, muziek- en dansonderwijs, zeer waarschijnlijk beroepservaring hebben opgedaan in een andere lidstaat (zie naar analogie arrest van 28 april 2022, Gerencia Regional de Salud de Castilla y León, C‑86/21, EU:C:2022:310, punt 33 ). Deze regeling kan dus een verschil in behandeling in het leven roepen dat indirect op nationaliteit is gebaseerd.

32 In die omstandigheden moet worden vastgesteld dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regelgeving een door artikel 45 VWEU in beginsel verboden beperking van het vrije verkeer van werknemers vormt.

33 Wat betreft de rechtvaardiging van die beperking is het vaste rechtspraak dat nationale maatregelen die de uitoefening van de in het VWEU gewaarborgde fundamentele vrijheden kunnen belemmeren of minder aantrekkelijk kunnen maken, slechts toelaatbaar zijn indien zij een doel van algemeen belang nastreven, geschikt zijn om de verwezenlijking daarvan te waarborgen en niet verder gaan dan noodzakelijk is om het gestelde doel te bereiken (arrest van 28 april 2022, Gerencia Regional de Salud de Castilla y León, C‑86/21, EU:C:2022:310, punt 35 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

34 Uit de gegevens van de verwijzende rechter volgt dat de nationale regeling in het hoofdgeding beoogt de historisch precaire arbeidssituatie in het Italiaanse hoger kunst-, muziek- en dansonderwijs te verhelpen door ervoor te zorgen dat die onzekere arbeidssituatie in deze sector geleidelijk verdwijnt.

35 De in het hoofdgeding aan de orde zijnde beperking blijkt evenwel de verwezenlijking van deze doelstelling niet te kunnen waarborgen, zelfs indien wordt aangenomen dat deze doelstelling legitiem en van algemeen belang is en een beperking van het vrije verkeer van werknemers kan rechtvaardigen.

36 Zoals de Europese Commissie terecht heeft opgemerkt, lijkt het uitsluiten van de in artikel 1, lid 655, van wet nr. 205/2017 bedoelde procedure van kandidaten die in een andere lidstaat dan de Italiaanse Republiek beroepservaring hebben opgedaan op zich niet noodzakelijk om ervoor te zorgen dat onzekere arbeidssituaties verdwijnen door in het Italiaanse hoger kunst-, muziek- en dansonderwijs het aandeel werknemers met een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd te laten toenemen, aangezien instellingen in deze sector via deze procedure ook werknemers voor bepaalde tijd kunnen werven.

37 Bovendien, gesteld al dat door deze procedure aan werknemers meer arbeidsovereenkomsten voor onbepaalde tijd dan voor bepaalde tijd kunnen worden aangeboden, kan de doelstelling om het aandeel van die eerste categorie in de betreffende sector te doen toenemen net zo doeltreffend worden bereikt door de procedure open te stellen voor kandidaten die in een andere lidstaat dan de Italiaanse Republiek beroepservaring hebben opgedaan, zonder de functies voor onbepaalde tijd te reserveren voor werknemers in deze sector die langdurig overeenkomsten voor bepaalde tijd hadden.

38 Die maatregel zou de Italiaanse Republiek daarenboven niet verhinderen om specifiek een oplossing te bieden voor de precaire situatie van deze laatste categorie werknemers – die volgens de verwijzende rechter het gevolg is van het feit dat herhaaldelijk overeenkomsten voor bepaalde tijd worden gesloten – door de maatregelen te treffen die worden bedoeld in clausule 5 van de raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd of door deze werknemers een vaste aanstelling te geven.

39 In deze omstandigheden moet worden geoordeeld dat de beperking van het vrije verkeer van werknemers door de nationale regeling in het hoofdgeding niet gerechtvaardigd is.

40 Wat betreft artikel 3 van verordening nr. 492/2011, waar in lid 1 woordelijk de tekst is overgenomen van artikel 3, lid 1, van verordening (EEG) nr. 1612/68 van de Raad van 15 oktober 1968 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap (PB 1968, L 257, blz. 2) (arrest van 5 februari 2015, Commissie/België, C‑317/14, EU:C:2015:63, punt 2 ), volstaat het eraan te herinneren dat daarin de in artikel 45 VWEU neergelegde rechten slechts nader zijn uitgewerkt, meer in het bijzonder inzake de toegang tot arbeid in loondienst, zodat deze bepaling op dezelfde wijze als dat laatste artikel moet worden uitgelegd (zie naar analogie arresten van 23 februari 1994, Scholz, C‑419/92, EU:C:1994:62, punt 6 , en  12 mei 2005, Commissie/Italië, C‑278/03, EU:C:2005:281, punten 3 en 15 ).

41 Gelet op een en ander moet op de prejudiciële vraag worden geantwoord dat artikel 45 VWEU en artikel 3, lid 1, onder b), van verordening nr. 492/2011 aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale regeling die bepaalt dat uitsluitend kandidaten die een zekere beroepservaring hebben opgedaan in de nationale instellingen voor hoger kunst-, muziek- en dansonderwijs, toegelaten kunnen worden tot een procedure voor inschrijving op de lijsten die zijn opgesteld voor de werving van personeel voor deze instellingen middels arbeidsovereenkomsten voor bepaalde en onbepaalde tijd, zodat voor de toelating tot deze procedure geen rekening kan worden gehouden met de in andere lidstaten opgedane beroepservaring.

Kosten

42 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.