Arrest van het Hof (Vijfde kamer) van 20 maart 2025

Unierecht

3 De overwegingen 52, 75,76 en 87 van richtlijn 2014/23 luiden als volgt:

„(52) Om marktafscherming en concurrentiebeperking te voorkomen, moet de duur van een concessie worden beperkt. Daarnaast zullen zeer lang lopende concessies waarschijnlijk leiden tot uitsluiting van de markt [en aldus mogelijk] het vrije verkeer van diensten en de vrijheid van vestiging belemmeren. Zo’n lange looptijd kan evenwel gerechtvaardigd zijn indien het onontbeerlijk is dat de concessiehouder in staat wordt gesteld de voor de exploitatie van de concessie geplande investeringen terug te verdienen en een rendement op het geïnvesteerde kapitaal te verkrijgen. Voor concessies die langer dan vijf jaar lopen, moet de looptijd derhalve worden beperkt tot de normaliter verwachte periode die de concessiehouder in staat moet stellen onder normale exploitatieomstandigheden zijn investering voor de exploitatie van de werken en diensten met een redelijk rendement op het geïnvesteerde kapitaal terug te verdienen, rekening houdend met specifieke contractuele doelstellingen van de concessiehouder ter verwezenlijking van de eisen die, bijvoorbeeld, op het gebied van kwaliteit of prijs voor de gebruiker zijn gesteld. […]

[…]

(75) Concessieovereenkomsten betreffen gewoonlijk complexe technische en financiële langetermijnregelingen die vaak aan veranderende omstandigheden onderhevig zijn. Rekening houdend met de toepasselijke rechtspraak van de Hof van Justitie van de Europese Unie moet derhalve duidelijkheid worden verschaft over de vraag onder welke voorwaarden wijzigingen van een concessie tijdens de uitvoering ervan een nieuwe concessiegunningsprocedure vereisen. Een nieuwe concessieprocedure is vereist in geval van materiële wijzigingen van de initiële concessie, in het bijzonder van de reikwijdte en de inhoud van de wederzijdse rechten en verplichtingen, waaronder de verdeling van intellectuele-eigendomsrechten. Deze wijzigingen tonen dat de partijen de intentie hebben opnieuw te onderhandelen over de wezenlijke voorwaarden van de concessie. Dit doet zich met name voor wanneer de gewijzigde voorwaarden invloed zouden hebben gehad op het resultaat van de procedure, hadden zij deel uitgemaakt van de initiële procedure. Wijzigingen van de concessie die een geringe wijziging van de waarde van de overeenkomst tot gevolg hebben, moeten tot een bepaalde waarde altijd mogelijk zijn zonder dat een nieuwe concessieprocedure nodig is. […]

(76) Aanbestedende diensten en aanbestedende instanties kunnen af te rekenen krijgen met externe omstandigheden die zij niet konden voorzien bij de gunning van de concessie, met name wanneer de uitvoering van de concessie zich over een langere termijn uitstrekt. In dit geval is enige flexibiliteit nodig om de concessie zonder een nieuwe gunningsprocedure aan deze omstandigheden aan te passen. Het begrip onvoorzienbare omstandigheden betreft omstandigheden die niet konden worden voorzien ondanks een normaal zorgvuldige voorbereiding van de aanvankelijke gunning door de aanbestedende dienst of de aanbestedende instantie, rekening houdend met de beschikbare middelen, de aard en de kenmerken van het specifieke project, de goede praktijk in het betrokken gebied en het feit dat er een redelijke verhouding moet zijn tussen de voor de voorbereiding van de gunning uitgetrokken middelen en de verwachte waarde ervan. Dit is echter niet van toepassing in gevallen waarin een wijziging resulteert in een verandering van de aard van de algehele concessie, bijvoorbeeld door de uit te voeren werken of de te verrichten diensten te vervangen door iets anders of door het soort concessie fundamenteel te veranderen, aangezien dan kan worden aangenomen dat het resultaat is beïnvloed. […]

[…]

(87) Daar de doelstelling van deze richtlijn, namelijk de coördinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten die van toepassing zijn op bepaalde concessieprocedures, niet voldoende door de lidstaten kan worden verwezenlijkt maar vanwege de omvang en de gevolgen daarvan beter door de [Europese] Unie kan worden verwezenlijkt, kan de Unie, overeenkomstig het in artikel 5 VEU neergelegde subsidiariteitsbeginsel, maatregelen nemen. Overeenkomstig het in hetzelfde artikel neergelegde evenredigheidsbeginsel gaat deze richtlijn niet verder dan nodig is om deze doelstelling te verwezenlijken.”

4 Artikel 1 van die richtlijn, met als opschrift „Onderwerp en toepassingsgebied”, bepaalt in lid 1:

„Deze richtlijn stelt regels vast betreffende de procedures voor aanbesteding door aanbestedende diensten en aanbestedende instanties door middel van een concessie waarvan de geraamde waarde niet lager is dan de in artikel 8 genoemde drempel.”

5 Artikel 5 van die richtlijn, met als opschrift „Definities”, luidt:

„In deze richtlijn gelden de volgende definities:

1. ‚concessies’: concessies voor werken of diensten, als gedefinieerd onder a) en b):

   […]

   1. een ‚concessie voor diensten’: een schriftelijke overeenkomst onder bezwarende titel waarbij één of meer aanbestedende diensten of aanbestedende instanties de verrichting van diensten met uitzondering van de uitvoering van werken als bedoeld onder a) laten uitvoeren door één of meer ondernemers, waarvoor de tegenprestatie bestaat hetzij uitsluitend in het recht de diensten die het voorwerp van het contract vormen, te exploiteren, hetzij in dit recht en een betaling.

De gunning van een concessie voor werken of voor diensten houdt de overdracht aan de concessiehouder in van het operationeel risico dat inherent is aan de exploitatie van de werken of diensten en dat het vraagrisico of het aanbodrisico of beide omvat. De concessiehouder wordt geacht het operationeel risico op zich te nemen wanneer er onder normale exploitatieomstandigheden geen garantie bestaat dat de gedane investeringen of de kosten die gemaakt zijn bij het exploiteren van de werken of diensten die het voorwerp van de concessie vormen, kunnen worden terugverdiend. Het deel van het aan de concessiehouder overgedragen risico behelst een werkelijke blootstelling aan de grillen van de markt, hetgeen betekent dat elk potentieel door de concessiehouder te lijden verlies niet louter nominaal of te verwaarlozen is;

[…]”

6 Artikel 8 van richtlijn 2014/23 voorziet, volgens het opschrift ervan, in het drempelbedrag en de berekeningsmethoden voor de geraamde waarde van concessies. In het bijzonder bepaalt het tweede lid, eerste alinea, dat „[d]e waarde van een concessie wordt gevormd door de totale tijdens de looptijd van het contract te behalen omzet van de concessiehouder, exclusief btw, zoals deze door de aanbestedende dienst of de aanbestedende instantie is geraamd, als tegenprestatie voor de werken en diensten die het voorwerp van de concessie uitmaken, en ook voor de bijkomende leveringen die in het kader van deze werken en diensten zijn verricht”.

7 In artikel 18 van deze richtlijn, met als opschrift „Looptijd van de concessie” is bepaald:

„1.

De looptijd van concessies wordt beperkt. De looptijd wordt door de aanbestedende dienst of de aanbestedende instantie geraamd op basis van de gevraagde werken of diensten.

2.

Voor concessies die langer duren dan vijf jaar, wordt de maximale looptijd van de concessie beperkt tot de periode waarin van een concessiehouder redelijkerwijs verwacht mag worden de investeringen die hij heeft gemaakt voor de exploitatie van de werken en diensten, samen met een rendement op geïnvesteerde vermogen terug te verdienen, rekening houdend met de investeringen die nodig zijn om de specifieke contractuele doelstellingen te halen.

[…]”

8 Artikel 43 van die richtlijn, met als opschrift „Wijziging van overeenkomsten gedurende de looptijd”, bepaalt:

„1.

Concessies kunnen in overeenstemming met deze richtlijn zonder een nieuwe concessiegunningsprocedure worden gewijzigd in de volgende gevallen:

1. wanneer de oorspronkelijke concessiedocumenten duidelijke, nauwkeurige en ondubbelzinnige herzieningsclausules, met inbegrip van waardeherzieningsclausules, of opties bevatten die voorzien in die wijzigingen, ongeacht hun monetaire waarde. Deze clausules omschrijven de omvang en de aard van mogelijke wijzigingen of opties alsmede de voorwaarden waaronder deze kunnen worden gebruikt. Zij voorzien niet in wijzigingen of opties die de algehele aard van de concessie zouden veranderen;

2. voor door de concessiehouder te verrichten aanvullende werken of diensten die noodzakelijk zijn geworden en die niet in de oorspronkelijke concessie waren opgenomen indien een verandering van concessiehouder:

   1. niet mogelijk is om economische of technische redenen, zoals uitwisselbaarheid of interoperabiliteit met bestaande uitrusting, diensten of installaties die in het kader van de oorspronkelijk concessie zijn geleverd, en

   2. aanzienlijk ongemak of substantiële extra kosten voor de aanbestedende dienst of de aanbestedende instantie zou veroorzaken.

In het geval van concessies die door een aanbestedende dienst worden gegund met het oog op andere dan de in bijlage II bedoelde activiteiten, kan een waardeverhoging echter niet meer bedragen dan 50 % van de waarde van de oorspronkelijke concessie. In het geval van verscheidene achtereenvolgende wijzigingen geldt deze beperking voor de waarde van elke wijziging. Achtereenvolgende wijzigingen mogen niet ten doel hebben de richtlijn te omzeilen;

1. indien aan elk van de volgende voorwaarden is voldaan:

   1. de behoefte aan wijziging is het gevolg van omstandigheden die een zorgvuldige aanbestedende dienst of aanbestedende instantie niet kon voorzien;

   2. de wijziging verandert de algehele aard van de concessie niet;

   3. in het geval van concessies die door de aanbestedende dienst worden gegund met het oog op andere dan de in bijlage II bedoelde activiteiten, kan een waardeverhoging niet meer bedragen dan 50 % van de waarde van de oorspronkelijke concessie. In het geval van verscheidene achtereenvolgende wijzigingen geldt deze beperking voor de waarde van elke wijziging. Achtereenvolgende wijzigingen mogen niet ten doel hebben de richtlijn te omzeilen.

2. indien de concessiehouder aan wie de concessie aanvankelijk door de aanbestedende dienst of de aanbestedende instantie was gegund, wordt vervangen als gevolg van:

   1. een ondubbelzinnige herzieningsclausule of optie overeenkomstig punt a);

   2. rechtsopvolging onder algemene of bijzondere titel in de positie van de oorspronkelijke concessiehouder, ten gevolge van herstructurering van de onderneming, met inbegrip van overname, fusie, acquisitie of insolventie, door een andere ondernemer die voldoet aan de aanvankelijk vastgestelde criteria voor kwalitatieve selectie, mits dit geen andere wezenlijke wijzigingen in de overeenkomst meebrengt en niet is bedoeld om de toepassing van deze richtlijn te omzeilen, of

   3. het op zich nemen van de verplichtingen van de hoofdconcessiehouder ten aanzien van zijn onderaannemers door de aanbestedende dienst of de aanbestedende instantie zelf, indien de nationale wetgeving in die mogelijkheid voorziet;

3. indien de wijzigingen, ongeacht hun waarde, niet wezenlijk zijn in de zin van lid 4.

Aanbestedende diensten of aanbestedende instanties die in de onder de punten b) en c) van dit lid genoemde gevallen een concessie hebben gewijzigd, maken een daartoe strekkende aankondiging bekend in het Publicatieblad van de Europese Unie. Een dergelijke aankondiging bevat de in bijlage XI omschreven informatie en wordt gepubliceerd overeenkomstig artikel 33[.]

2.

Concessies kunnen zonder toetsing aan de voorwaarden van de punten a) tot en met d) van lid 4 en zonder nieuwe concessieprocedure overeenkomstig deze richtlijn eveneens worden gewijzigd indien de waarde van de wijziging beneden beide volgende waarden blijft:

1. de drempel bepaald in artikel 8, en

2. 10 % van de waarde van de oorspronkelijke concessie.

De wijziging mag de algehele aard van de concessie niet wijzigen. In het geval van verscheidene opeenvolgende wijzigingen wordt de waarde beoordeeld op basis van de netto cumulatieve waarde van de opeenvolgende wijzigingen.

3.

Voor de berekening van de in lid 2 en lid 1, onder b) en c), van dit artikel bedoelde waarde wordt – voor zover de overeenkomst in een indexeringsclausule voorziet – de geactualiseerde waarde als referentiewaarde gehanteerd. Indien de concessie geen indexeringsclausule bevat, wordt bij de berekening van de geactualiseerde waarde rekening gehouden met de gemiddelde inflatie in de lidstaat van de aanbestedende dienst of de aanbestedende instantie.

4.

Een wijziging van een concessie gedurende de looptijd ervan wordt wezenlijk geacht in de zin van lid 1, onder e), wanneer de concessie hierdoor materieel komt te verschillen van de oorspronkelijke concessie. Behoudens leden 1 en 2 wordt een wijziging in elk geval geacht wezenlijk te zijn wanneer aan één of meer van de volgende voorwaarden is voldaan:

1. de wijziging voorziet in voorwaarden die, als zij deel hadden uitgemaakt van de oorspronkelijke concessiegunningsprocedure, de toelating van andere dan de aanvankelijk geselecteerde inschrijvers en de aanvaarding van een andere inschrijving dan het oorspronkelijk aanvaarde mogelijk zouden hebben gemaakt of bijkomende deelnemers aan de concessiegunningsprocedure zouden hebben aangetrokken;

2. de wijziging verandert het economische evenwicht van de concessie ten gunste van de concessiehouder op een wijze die niet was voorzien in de oorspronkelijke concessie;

3. de wijziging verruimt de reikwijdte van de concessie in aanzienlijke mate;

4. indien de concessiehouder aan wie de aanbestedende dienst of de aanbestedende instantie de concessie aanvankelijk had gegund, wordt vervangen door een nieuwe concessiehouder in andere gevallen dan die bedoeld in lid 1, onder d).

5.

Een nieuwe concessiegunningsprocedure overeenkomstig deze richtlijn is vereist voor andere wijzigingen van de bepalingen van een concessie gedurende de looptijd dan die bedoeld in de leden 1 en 2.”

9 Artikel 51 van die richtlijn, met als opschrift „Omzetting”, bepaalt in lid 1:

„De lidstaten doen de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking treden om uiterlijk op 18 april 2016 aan deze richtlijn te voldoen. Zij delen de [Europese] Commissie de tekst van deze bepalingen onverwijld mee.

[…]”

10 In artikel 54 van richtlijn 2014/23, met als opschrift „Inwerkingtreding” is bepaald:

„Deze richtlijn treedt in werking op de twintigste dag na die van de bekendmaking ervan in het Publicatieblad van de Europese Unie.

Deze richtlijn is niet van toepassing op de gunning van concessies die vóór 17 april 2014 zijn aanbesteed of gegund.”

Italiaans recht

11 Het bingospel werd in Italië aanvankelijk geregeld door decreto n. 29 – Regolamento recante norme per l’istituzione del gioco „bingo” ai sensi dell’articolo 16 della legge 13 maggio 1999, n. 133 (decreet nr. 29 tot vaststelling van de regels voor de invoering van het bingospel in de zin van artikel 16 van wet nr. 133 van 13 mei 1999) van 31 januari 2000 (GURI nr. 43 van 22 februari 2000), waarbij de minister van Economische Zaken en Financiën de bevoegdheid werd verleend om de spelvoorwaarden en de betaling van de verschuldigde vergoedingen, rechten en inkomsten vast te stellen, ongeacht de reden, met inbegrip van de aan de organisatoren van wedstrijden toe te kennen vergoedingen.

12 In de praktijk voorzagen de concessies, toegekend na afloop van de selectieprocedure die werd uitgevoerd na de goedkeuring van dat decreet, niet in de betaling van een maandelijkse vergoeding. Op de verkochte spelbiljetten werd daarentegen een fiscale heffing toegepast.

13 De looptijd van die concessies was bepaald op zes jaar, waarna zij slechts eenmaal konden worden verlengd overeenkomstig artikel 2, lid 1, onder e), van dat decreet.

14 In 2013, toen de eerste op grond van dat decreet verleende concessies afliepen, werd de vraag opgeworpen of de wijze van gunning van de concessies verenigbaar was met het Unierecht, dat vereist dat er een openbare aanbesteding wordt gepubliceerd waaraan elke in aanmerking komende onderneming op gelijke voet kan deelnemen. Volgens de Italiaanse wetgever impliceerde deze aanpassing aan het Unierecht van de in het nationale recht voorziene wijze van gunning van de concessies echter dat de startdata van alle concessies in de betrokken sector „geleidelijk op elkaar zouden worden afgestemd”.

15 Bijgevolg werd besloten om voor de verlopen concessies de regeling van de technische verlenging in te voeren waardoor concessiehouders hun activiteiten voorlopig konden voortzetten zodat voor alle concessies op dezelfde datum gunningsprocedures konden worden gestart zodra zij allemaal waren verlopen.

16 Artikel 1, leden 636 en 637, van legge nr. 147 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2014) [wet nr. 147 inzake de jaar‑ en meerjarenbegroting van de Staat (stabiliteitswet 2014)] van 27 december 2013 (gewoon supplement nr. 87 bij GURI nr. 302 van 27 december 2013; hierna: „wet nr. 147/2013”), bepaalt:

„636.

Teneinde het beginsel [van Unierecht] dat openbare concessies na afloop ervan volgens op mededinging gebaseerde selectieprocedures moeten worden gegund of opnieuw worden gegund, in overeenstemming te brengen met de noodzaak om op het gebied van kansspelconcessies voor de inzameling van inzet van bingo de tendens voort te zetten om deze concessies, die betrekking hebben op de concessies die in 2013 en 2014 aflopen, op elkaar af te stemmen, zal [ADM] deze concessies in de loop van 2014 opnieuw toewijzen volgens de volgende leidende beginselen:

1. invoering van het beginsel dat concessies voor het innen van de inzet van bingo tegen betaling moeten worden verleend en vaststelling van de minimumvergoeding voor de gunning van elke concessie op 200 000 EUR;

2. een looptijd van zes jaar;

3. betaling van een bedrag van 2 800 EUR voor elke maand of elk gedeelte van een maand van meer dan vijftien dagen en een bedrag van 1 400 EUR voor elk gedeelte van de maand van minder dan vijftien dagen, door de vertrekkende concessiehouder die tevens voornemens is deel te nemen aan de aanbesteding voor de hernieuwde gunning van de concessie, voor elke maand of elk gedeelte van de maand waarin de verlopen concessie wordt verlengd, en in elk geval tot de datum waarop de nieuwe concessie opnieuw wordt gegund;

4. betaling van het onder a) bedoelde bedrag in twee gelijke helften, de eerste op de datum van indiening van het verzoek tot deelname aan de aanbestedingsprocedure voor de hernieuwde gunning van de concessie en de tweede op de datum van toekenning van de nieuwe concessie, na afloop van de procedure voor de selectie van concurrenten;

5. vaststelling in het jaarlijkse totaalbedrag van 300 000 EUR van het bedrag van de bankgarantie of verzekering die de concessiehouder gedurende de gehele looptijd van de concessie verschuldigd is, teneinde de overheid te beschermen bij de handhaving van subjectieve en objectieve vereisten, dienstverleningsniveaus en de nakoming van de overeengekomen contractuele verplichtingen.

637.

Het uitvoeringsdecreet van de [ADM], dat vóór eind mei 2014 moet worden vastgesteld, bevat alle nodige uitvoeringsbepalingen om te waarborgen dat om de twee jaar, met inachtneming van de in lid 636 genoemde leidende beginselen, op mededinging gebaseerde procedures worden ingeleid voor de hernieuwde gunning van bestaande concessies voor de inzameling van de inzet van het bingospel, waarvan de laatste in 2020 afloopt.”

17 Volgens de verwijzende rechter heeft de regeling van de technische verlenging ook een verbod ingesteld op deelname aan de aanbesteding voor het opnieuw gunnen van de betrokken concessie voor de concessiehouders van wie de concessie is verlopen en die niet aan die regeling willen deelnemen en de bijbehorende lasten willen dragen.

18 De regeling van de technische verlenging is in 2015 een eerste keer gewijzigd bij artikel 1, lid 934, van legge n. 208 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2016) [wet nr. 208 houdende bepalingen voor de opstelling van de jaar‑ en meerjarenbegroting van de Staat (stabiliteitswet 2016)] van 28 december 2015 (GURI nr. 302 van 30 december 2015, gewoon supplement nr. 70) waardoor onder andere de regeling van de technische verlenging werd uitgebreid tot concessies die in 2015 en 2016 zouden verlopen, de uiterste datum voor de gunning van de betrokken concessies werd uitgesteld van 31 december 2014 naar 31 december 2016, en bijgevolg de looptijd van die concessies werd verlengd. Tevens werd het bedrag van de maandvergoeding die de onder deze regeling actieve exploitanten moesten betalen, verhoogd van 2 800 naar 5 000 EUR voor elke maand of elk gedeelte van een maand van meer dan vijftien dagen, en van 1 400 naar 2 500 EUR voor elk gedeelte van de maand van minder dan vijftien dagen. Ook werd de verplaatsing van bedrijfsruimten gedurende de looptijd van de technische verlenging verboden.

19 Bij decreto legislativo n. 50 – Codice dei contratti pubblici (wetsdecreet nr. 50 houdende het wetboek inzake overheidsopdrachten) van 18 april 2016) (GURI nr. 91 van 19 april 2016) werd richtlijn 2014/23 in Italiaans recht omgezet.

20 Artikel 1, leden 636 en 637 van wet nr. 147/2013 werd in 2017 opnieuw gewijzigd bij legge n. 205 – Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018‑2020 (wet nr. 205 houdende de begrotingsraming van de Staat voor het financiële jaar 2018 en de meerjarenbegroting voor de driejarige periode 2018‑2020) van 27 december 2017 (GURI nr. 302 van 29 december 2017, gewoon supplement nr. 62); hierna: „wet nr. 205/2017”], met als gevolg dat de betreffende regeling werd uitgebreid naar concessies die in 2017 en 2018 zouden verlopen, de uiterste datum voor de uitschrijving van aanbestedingsprocedures met het oog op de nieuwe gunning werd uitgesteld van 31 december 2016 naar 30 september 2018, en het bedrag van de maandvergoeding die de onder deze regeling actieve exploitanten moesten betalen werd verhoogd van 5 000 naar 7 500 EUR voor elke maand of elk gedeelte van een maand van meer dan vijftien dagen, en van 2 500 naar 3 500 EUR voor elk gedeelte van de maand van minder dan vijftien dagen.

21 Artikel 1, leden 636 tot en met 638 van wet nr. 147/2013 is vervolgens gewijzigd in 2018, 2019 en 2020, met als gevolg dat de toepassing van de regeling van de technische verlenging telkens werd verlengd voor concessies die niet waren verlopen. Bij legge n. 178 – Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2021 e bilancio pluriennale per il triennio 2021‑2023 (wet nr. 178 houdende de staatsbegroting voor begrotingsjaar 2021 en de meerjarenbegroting voor de periode 2021‑2023) van 30 december 2020 (GURI nr. 322 van 30 december 2020, gewoon supplement nr. 46) werd de uiterste datum voor de uitschrijving van de aanbesteding voor de gunning van de concessies vastgesteld op 31 maart 2023, dat wil zeggen na de datum waarop de laatste bingoconcessie zou verlopen.

22 Na de feiten in de hoofdgedingen werd artikel 1 van wet nr. 147/2013 in 2022 opnieuw gewijzigd, niet alleen om de toepassing van de regeling van de technische verlenging te verlengen tot 31 december 2024, maar ook om het bedrag van de maandelijkse vergoeding voor elke maand of elk gedeelte van de maand van meer dan vijftien dagen te verhogen naar een bedrag van 8 625 EUR.

Zaken C‑728/22 en C‑729/22

23 De beroepen in de hoofdgedingen zijn ingediend door twee brancheverenigingen van ondernemingen die actief zijn in de sector van bingospelen, en door ondernemingen die actief zijn in die sector.

24 Aangezien verzoeksters in het hoofdgeding het hoofd moesten bieden aan financiële moeilijkheden, zowel vanwege de COVID‑19-pandemie als vanwege de toepassing van de nationale regeling die in essentie de concessies betalend had gemaakt, hebben zij de ADM met name verzocht om met onmiddellijke ingang de maandelijkse vergoeding op te schorten die zij in het kader van de regeling van de technische verlenging verschuldigd waren – zoals dit bedrag is vastgelegd bij wet nr. 205/2017 – totdat het economisch en financieel evenwicht van die concessies, zoals dat vóór deze pandemie gold, was hersteld. Daarnaast hebben sommige verzoeksters subsidiair verzocht om die vergoeding te wijzigen om rekening te houden met de daadwerkelijke draagkracht van elke concessiehouder.

25 Op 9 juli en 18 november 2020 heeft de ADM, respectievelijk in zaak C‑729/22 en zaak C‑728/22, deze verzoeken afgewezen, met name op grond dat dit agentschap het bedrag van de vergoeding niet door middel van een bestuursrechtelijke maatregel kon wijzigen, aangezien die bij nationale wettelijke regeling was vastgesteld.

26 Verzoeksters in de hoofdgedingen hebben tegen de afwijzing van die verzoeken beroep ingesteld bij de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (bestuursrechter in eerste aanleg Latium, Italië). Deze beroepen zijn ongegrond verklaard op grond van arrest nr. 49/2021 van de Corte costituzionale (grondwettelijk hof, Italië), waarin vergelijkbare twijfels over de verenigbaarheid van de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde nationale regeling met de Costituzione della Repubblica Italiana (grondwet van de Italiaanse Republiek) zijn weggenomen.

27 Verzoeksters in de hoofdgedingen hebben tegen deze twee vonnissen hoger beroep ingesteld bij de Consiglio di Stato (hoogste bestuursrechter, Italië), de verwijzende rechter. Zij hebben in dat verband met name betoogd dat het feit dat de krachtens de regeling van de technische verlenging verschuldigde maandelijkse vergoeding is vastgelegd in een nationale wettelijke regeling, niet kan rechtvaardigen dat de ADM verstoken blijft van elke beoordelingsbevoegdheid om bestuursrechtelijke handelingen vast te stellen die erop gericht zijn de economische en financiële exploitatievoorwaarden voor de concessies opnieuw in evenwicht te brengen wanneer die voorwaarden door onvoorzienbare gebeurtenissen worden aangetast. Anders zouden volgens hen de rechtsbetrekkingen die voortvloeien uit concessies voor het inzamelen en beheren van weddenschappen ten onrechte minder gunstig worden behandeld dan die welke uitsluitend op basis van een overeenkomst worden aangegaan. Bovendien is de onmogelijkheid om het economisch evenwicht van een concessie te heronderhandelen in strijd met het Unierecht, want hoewel de gunning van een concessie naar haar aard een overdracht van het operationeel risico aan de concessiehouder met zich meebrengt, neemt dit niet weg dat in uitzonderlijke exploitatievoorwaarden het Unierecht vereist dat de concessieovereenkomst tijdens de looptijd kan worden gewijzigd.

28 De verwijzende rechter benadrukt om te beginnen dat verzoeksters in het hoofdgeding bewijzen hebben overgelegd waaruit blijkt dat de exploitatievoorwaarden van de concessies, in het bijzonder de houdbaarheid van de exploitatiekosten ervan, ernstig in het gedrang zijn gekomen door onvoorziene en onvoorzienbare gebeurtenissen, met name als gevolg van de COVID‑19-pandemie, terwijl de Corte costituzionale in arrest nr. 49/2021 uitspraak heeft gedaan over situaties die dateren van vóór de gezondheidscrisis die door die pandemie werd veroorzaakt.

29 De verwijzende rechter betwijfelt verder of het wel verenigbaar is met het Unierecht dat beroep wordt gedaan op nationale wetgeving om bepaalde onderdelen van concessieovereenkomsten te wijzigen wanneer daarmee aan de ADM elke bevoegdheid wordt ontnomen om de betrokken concessies te wijzigen indien er zich niet aan de partijen toe te rekenen onvoorziene en onvoorzienbare gebeurtenissen voordoen die van wezenlijke invloed zijn op de normale voorwaarden met betrekking tot het operationele risico. Voorts vraagt hij zich af of de verschillende wettelijke regelingen die aldus zijn vastgesteld om die concessies te wijzigen, verenigbaar zijn met het Unierecht wanneer daarin wordt bepaald dat die concessies worden verlengd, maar die verlenging en de mogelijkheid om in de toekomst deel te nemen aan aanbestedingen afhankelijk wordt gemaakt van de betaling van een maandelijkse vergoeding en die regelingen daardoor het algemene evenwicht van elke concessie kunnen aantasten.

30 Ten slotte voert de verwijzende rechter aan dat, zelfs indien wordt aangenomen dat de invoering van de regeling van de technische verlenging gerechtvaardigd is door de noodzaak om de einddata van de concessies in de hoofdgedingen op elkaar af te stemmen om nieuwe aanbestedingsprocedures te kunnen uitschrijven, een dergelijke regeling in strijd lijkt met de artikelen 49 en 56 VWEU, aangezien zij twijfels doet rijzen over de werkelijke noodzaak, de geschiktheid en de evenredigheid ervan gelet op die doelstelling.

31 Tegen deze achtergrond heeft de Consiglio di Stato in zaak C‑728/22 de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

• Moeten [richtlijn 2014/23] alsmede de uit het Verdrag af te leiden algemene beginselen en meer bepaald de artikelen 15, 16, 20 en 21 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: ‚Handvest’), artikel 3 [VEU], en de artikelen 8, 49, 56, 12, 145 en 151 [VWEU] aldus worden uitgelegd dat zij van toepassing zijn op concessies voor de exploitatie van het bingospel die in 2000 door middel van een selectieprocedure zijn gegund, daarna zijn verlopen en vervolgens herhaaldelijk zijn verlengd op grond van wettelijke bepalingen die in werking zijn getreden na de inwerkingtreding van [die] richtlijn en na het verstrijken van de omzettingstermijn ervan?

• Indien de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord: verzet [richtlijn 2014/23] zich tegen een uitlegging of toepassing van nationale wettelijke bepalingen, of toepassingspraktijken op basis van die bepalingen, op grond waarvan de overheid geen discretionaire bevoegdheid heeft om op verzoek van de betrokkenen een bestuursrechtelijke procedure in te leiden tot wijziging van de exploitatievoorwaarden van de concessies, al dan niet door middel van de uitschrijving van een nieuwe gunningsprocedure afhankelijk van de vraag of hernieuwde onderhandelingen over het overeengekomen evenwicht als een wezenlijke wijziging worden beschouwd, indien zich niet aan de partijen toe te rekenen, onvoorziene en onvoorzienbare omstandigheden voordoen die van wezenlijke invloed zijn op de normale omstandigheden met betrekking tot het operationele risico, zolang die omstandigheden voortduren en zolang als nodig is voor het eventuele herstel van de oorspronkelijke voorwaarden voor de uitvoering van de concessies?

• Verzet richtlijn [89/665], zoals gewijzigd bij [richtlijn 2014/23], zich tegen een uitlegging of toepassing van nationale wettelijke bepalingen, of toepassingspraktijken op basis van die bepalingen, op grond waarvan de wetgever of de overheid aan de deelname aan de procedure voor de hernieuwde gunning van spelconcessies de voorwaarde kan verbinden dat de concessiehouder deelneemt aan de regeling van de technische verlenging, zelfs indien de mogelijkheid is uitgesloten dat opnieuw wordt onderhandeld over de omstandigheden voor de uitoefening van de concessie teneinde het evenwicht daarvan te herstellen, als gevolg van niet aan de partijen toe te rekenen, onvoorziene en onvoorzienbare omstandigheden die van wezenlijke invloed zijn op de normale omstandigheden met betrekking tot het operationele risico, zolang die omstandigheden voortduren en zolang als nodig is voor het eventuele herstel van de oorspronkelijke voorwaarden voor de uitvoering van de concessies?

• Staan in ieder geval de artikelen 49 en 56 VWEU en de beginselen van rechtszekerheid en effectieve rechterlijke bescherming alsmede het beginsel van gewettigd vertrouwen in de weg aan een uitlegging of toepassing van nationale wettelijke bepalingen, of toepassingspraktijken op basis van die bepalingen, op grond waarvan de overheid geen discretionaire bevoegdheid heeft om op verzoek van de betrokkenen een bestuursrechtelijke procedure in te leiden tot wijziging van de voorwaarden voor de uitvoering van de concessies, al dan niet door middel van de uitschrijving van een nieuwe gunningsprocedure afhankelijk van de vraag of hernieuwde onderhandelingen over het overeengekomen evenwicht als een ‚wezenlijke wijziging’ worden beschouwd, indien zich niet aan de partijen toe te schrijven, onvoorziene en onvoorzienbare omstandigheden voordoen die van wezenlijke invloed zijn op de normale omstandigheden met betrekking tot het operationele risico, zolang die omstandigheden voortduren en zolang als nodig is voor het eventuele herstel van de oorspronkelijke voorwaarden voor de uitvoering van de concessies?

• Staan de artikelen 49 en 56 VWEU en de beginselen van rechtszekerheid en effectieve rechterlijke bescherming alsmede het beginsel van gewettigd vertrouwen in de weg aan een uitlegging of toepassing van nationale bepalingen, of toepassingspraktijken op basis van die bepalingen, op grond waarvan de wetgever of de overheid aan de deelname aan de procedure voor de hernieuwde gunning van spelconcessies de voorwaarde kan verbinden dat de concessiehouder deelneemt aan de regeling van de technische verlenging, zelfs indien de mogelijkheid is uitgesloten dat opnieuw wordt onderhandeld over de omstandigheden voor de uitoefening van de concessie teneinde het evenwicht daarvan te herstellen, als gevolg van niet aan de partijen toe te rekenen, onvoorziene en onvoorzienbare omstandigheden die van wezenlijke invloed zijn op de normale omstandigheden met betrekking tot het operationele risico, zolang die omstandigheden voortduren en zolang als nodig is voor het eventuele herstel van de oorspronkelijke voorwaarden voor de uitvoering van de concessies?

• Staan meer in het algemeen de artikelen 49 en 56 VWEU en de beginselen van rechtszekerheid en effectieve rechterlijke bescherming alsmede het beginsel van gewettigd vertrouwen in de weg aan een nationale regeling, zoals aan de orde in het hoofdgeding, die bepaalt dat exploitanten van bingohallen maandelijks een vergoeding voor de technische verlenging moeten betalen waarvan in de oorspronkelijke concessiedocumenten geen sprake was en waarvan de hoogte gelijk is voor alle soorten exploitanten, en die hoogte bovendien van tijd tot tijd door de wetgever is gewijzigd zonder dat enig verband met de kenmerken en de voortgang van de afzonderlijke concessieovereenkomst is aangetoond?”

32 In zaak C‑729/22 heeft de Consiglio di Stato de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

• Moeten [richtlijn 2014/23] alsmede de uit de [Verdragen] af te leiden algemene beginselen en meer bepaald de artikelen 49 en 56 [VWEU] aldus worden uitgelegd dat zij van toepassing zijn op concessies voor de exploitatie van het bingospel die in 2000 door middel van een selectieprocedure zijn gegund, daarna zijn verlopen en vervolgens herhaaldelijk zijn verlengd op grond van wettelijke bepalingen die in werking zijn getreden na de inwerkingtreding van de richtlijn en na het verstrijken van de omzettingstermijn ervan?

• Indien de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord: verzet [richtlijn 2014/23] zich tegen een uitlegging of toepassing van nationale wettelijke bepalingen, of toepassingspraktijken op basis van die bepalingen, op grond waarvan de overheid geen discretionaire bevoegdheid heeft om op verzoek van de betrokkenen een bestuursrechtelijke procedure in te leiden tot wijziging van de omstandigheden voor de uitoefening van de concessies, al dan niet door middel van de uitschrijving van een nieuwe gunningsprocedure afhankelijk van de vraag of hernieuwde onderhandelingen over het overeengekomen evenwicht als een wezenlijke wijziging worden beschouwd, indien zich niet aan de partijen toe te rekenen, onvoorziene en onvoorzienbare omstandigheden voordoen die van wezenlijke invloed zijn op de normale omstandigheden met betrekking tot het operationele risico, zolang die omstandigheden voortduren en zolang als nodig is voor het eventuele herstel van de oorspronkelijke voorwaarden voor de uitvoering van de uitoefening van de concessies?

• Verzet richtlijn [89/665], zoals gewijzigd bij [richtlijn 2014/23], zich tegen een uitlegging of toepassing van nationale wettelijke bepalingen, of toepassingspraktijken op basis van die bepalingen, op grond waarvan de wetgever of de overheid aan de deelname aan de procedure voor de hernieuwde gunning van spelconcessies de voorwaarde kan verbinden dat de concessiehouder deelneemt aan de regeling van de technische verlenging, zelfs indien de mogelijkheid is uitgesloten dat opnieuw wordt onderhandeld over de omstandigheden voor de uitoefening van de concessie teneinde het evenwicht daarvan te herstellen, als gevolg van niet aan de partijen toe te rekenen, onvoorziene en onvoorzienbare omstandigheden die van wezenlijke invloed zijn op de normale omstandigheden met betrekking tot het operationele risico, zolang die omstandigheden voortduren en zolang als nodig is voor het eventuele herstel van de oorspronkelijke voorwaarden voor de uitvoering van de concessies?

• Staan in ieder geval de artikelen 49 en 56 VWEU en de beginselen van rechtszekerheid en effectieve rechterlijke bescherming alsmede het beginsel van gewettigd vertrouwen in de weg aan een uitlegging of toepassing van nationale wettelijke bepalingen, of toepassingspraktijken op basis van die bepalingen, op grond waarvan de overheid geen discretionaire bevoegdheid heeft om op verzoek van de betrokkenen een bestuursrechtelijke procedure in te leiden tot wijziging van de omstandigheden voor de uitoefening van de concessies, al dan niet door middel van de uitschrijving van een nieuwe gunningsprocedure afhankelijk van de vraag of hernieuwde onderhandelingen over het overeengekomen evenwicht als een ‚wezenlijke wijziging’ worden beschouwd, indien zich niet aan de partijen toe te rekenen, onvoorziene en onvoorzienbare omstandigheden voordoen die van wezenlijke invloed zijn op de normale omstandigheden met betrekking tot het operationele risico, zolang die omstandigheden voortduren en zolang als nodig is voor het eventuele herstel van de oorspronkelijke voorwaarden voor de uitvoering van de concessies?

• Staan de artikelen 49 en 56 VWEU en de beginselen van rechtszekerheid en effectieve rechterlijke bescherming alsmede het beginsel van gewettigd vertrouwen in de weg aan een uitlegging of toepassing van nationale bepalingen, of toepassingspraktijken op basis van die bepalingen, op grond waarvan de wetgever of de overheid aan de deelname aan de procedure voor de hernieuwde gunning van spelconcessies de voorwaarde kan verbinden dat de concessiehouder deelneemt aan de regeling van de technische verlenging, zelfs indien de mogelijkheid is uitgesloten dat opnieuw wordt onderhandeld over de omstandigheden voor de uitoefening van de concessie teneinde het evenwicht daarvan te herstellen, als gevolg van niet aan de partijen toe te rekenen, onvoorziene en onvoorzienbare omstandigheden die van wezenlijke invloed zijn op de normale omstandigheden met betrekking tot het operationele risico, zolang die omstandigheden voortduren en zolang als nodig is voor het eventuele herstel van de oorspronkelijke voorwaarden voor de uitvoering van de concessies?

• Staan meer in het algemeen de artikelen 49 en 56 VWEU en de beginselen van rechtszekerheid en effectieve rechterlijke bescherming alsmede het beginsel van gewettigd vertrouwen in de weg aan een nationale regeling, zoals aan de orde in het hoofdgeding, die bepaalt dat exploitanten van bingohallen maandelijks een vergoeding voor de technische verlenging moeten betalen waarvan in de oorspronkelijke concessiedocumenten geen sprake was en waarvan de hoogte gelijk is voor alle soorten exploitanten, en die hoogte bovendien van tijd tot tijd door de wetgever is gewijzigd zonder dat enig verband met de kenmerken en de voortgang van de afzonderlijke concessieovereenkomst is aangetoond?”

Zaak C‑730/22

33 In zaak C‑730/22 heeft Coral, een vennootschap die bingospeelzalen exploiteert op basis van een concessie, beroep ingesteld bij de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio tegen een maatregel die in 2018 door de ADM werd genomen op grond van wet nr. 205/2017 en waarbij, in afwachting van de hernieuwde gunning van de concessies, de maandelijkse vergoeding die de concessiehouders in het kader van de regeling van de technische verlenging verschuldigd zijn, werd vastgesteld op 7 500 EUR.

34 Ter ondersteuning van dit beroep heeft die vennootschap aangevoerd dat de verhoging van de vergoeding onredelijk en ongerechtvaardigd was, aangezien de vergoeding, hoewel de concessie die haar was toegewezen aanvankelijk kosteloos was, eenzijdig door de Italiaanse wetgever was ingevoerd en voortdurend werd verhoogd. Zij hekelde ook het misbruik dat sinds 2013 van de regeling van de technische verlenging werd gemaakt, waardoor met name de beginselen van vrije mededinging en non-discriminatie werden geschonden en de vrijheid van het particuliere economische initiatief werd beperkt.

35 De Tribunale amministrativo regionale per il Lazio heeft vragen voorgelegd aan de Corte costituzionale met betrekking tot de verenigbaarheid van die in de hoofdgedingen aan de orde zijnde nationale regeling met de grondwet van de Italiaanse Republiek.

36 In arrest nr. 49/2021 heeft de Corte costituzionale geoordeeld dat die nationale regeling in overeenstemming is met de grondwet van de Italiaanse Republiek en met de artikelen 16, 20 en 21 van het Handvest.

37 Gelet op dat arrest heeft de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio het bij die rechter ingestelde beroep in zijn geheel verworpen.

38 Coral heeft daarop tegen het vonnis van de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio hoger beroep ingesteld bij de verwijzende rechter, onder meer op grond dat de regeling van de technische verlenging leidde tot buitensporige wijzigingen voor de lopende concessies, die de grenzen overschreden zoals vastgesteld in met name artikel 43 van richtlijn 2014/23.

39 Als verweer voert de ADM met name aan dat de regeling van de technische verlenging tot doel heeft de bestaande concessiehouders, die in het kader van de technische verlenging allen aan dezelfde voorwaarden zijn onderworpen, in staat te stellen aan een nieuwe aanbestedingsprocedure deel te nemen zoals het Unierecht dat vereist.

40 In deze context geeft de verwijzende rechter aan dat hij twijfelt over de verenigbaarheid met richtlijn 2014/23 van de regeling van de technische verlenging omdat die verlenging, evenals de mogelijkheid om deel te nemen aan een toekomstige aanbesteding, afhankelijk wordt gesteld van de betaling van een maandelijkse vergoeding zonder een concrete beoordeling van de economische voorwaarden van elke concessie, en met mogelijke verstoring van het algehele evenwicht van elk van die concessies.

41 In dit verband voert deze rechter aan dat het begrip „concessie” weliswaar veronderstelt dat er een operationeel risico bestaat, maar dat de Italiaanse wetgever in casu de structuur zelf van de exploitatiekosten van de bingosector aanzienlijk heeft gewijzigd door een mechanisme van maandelijkse vergoedingen in te voeren. Bovendien heeft deze wijziging niet plaatsgevonden op basis van een niet aan de partijen toe te rekenen onvoorzienbare gebeurtenis, maar is zij het gevolg van de eenzijdige beslissing van die wetgever.

42 De verwijzende rechter wijst erop dat indien het Hof oordeelt dat richtlijn 2014/23 niet van toepassing is in zaak C‑730/22, hij ook twijfels heeft over de verenigbaarheid van de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde nationale regeling met de artikelen 49 VWEU en 56 VWEU, alsook met bepaalde algemene beginselen van Unierecht. Zelfs in de veronderstelling dat de invoering van de regeling van de technische verlenging gerechtvaardigd is door de noodzaak om de einddata van lopende concessies op elkaar af te stemmen met het oog op nieuwe gunningen aan de hand van op mededinging gebaseerde procedures na het verlopen ervan, lijkt een dergelijke regeling niettemin in strijd met de artikelen 49 en 56 VWEU aangezien daarbij beperkingen op de vrijheid van vestiging en op het vrije dienstenverkeer worden ingevoerd waarvan kan worden betwijfeld of zij daadwerkelijk noodzakelijk, passend en evenredig zijn in het licht van de nagestreefde doelstelling.

43 Tegen deze achtergrond heeft de Consiglio di Stato de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:

„Indien richtlijn [2014/23] van toepassing is, verzetten deze richtlijn en in ieder geval de uit de artikelen 26, 49, 56 en 63 VWEU af te leiden algemene beginselen, zoals uitgelegd en toegepast in de rechtspraak van het Hof, in het bijzonder gelet op het discriminatieverbod, het evenredigheidsbeginsel, de bescherming van de mededinging en het vrije verkeer van diensten en kapitaal, zich tegen de toepassing van nationale bepalingen op grond waarvan de nationale wetgever of de overheid tijdens de zogenoemde ‚technische verlenging’, die in de laatste tien jaar in de sector van de kansspelconcessies herhaaldelijk is vernieuwd, eenzijdig invloed kan uitoefenen op lopende overeenkomsten door de verplichting op te leggen om concessievergoedingen te betalen (die oorspronkelijk niet verschuldigd waren) en die vergoedingen vervolgens bij herhaling te verhogen, waarbij voor alle concessiehouders ongeacht hun omzet steeds hetzelfde vaste bedrag is vastgesteld, door aanvullende beperkingen aan de activiteiten van de concessiehouders te stellen, zoals het verbod om bedrijfsruimten te verplaatsen, en door de deelname aan de toekomstige procedure voor de hernieuwde gunning van concessies afhankelijk te stellen van de deelname van de exploitanten aan deze verlengingsregeling?”

Voorafgaande overwegingen

46 De Commissie betoogt dat de nationale regeling in de hoofdgedingen geen duidelijke conclusie mogelijk maakt met betrekking tot de juridische aard van de betrokken concessies. Het enige relevante element dat in de verwijzingsbeslissingen wordt genoemd, is namelijk dat deze concessies geen exclusief recht voor de concessiehouders in het leven roepen. Het antwoord op met name de eerste twee vragen in de zaken C‑728/22 en C‑729/22 is slechts noodzakelijk indien deze rechten te beschouwen zijn als concessies voor diensten in de zin van artikel 5 van richtlijn 2014/23 en niet louter als administratieve vergunningen.

47 In dit verband dient in herinnering te worden gebracht dat de nationale rechter volgens vaste rechtspraak bij uitsluiting bevoegd is om de feiten van het bij hem aanhangige geding vast te stellen en te beoordelen, alsook om het nationale recht uit te leggen en toe te passen (zie in die zin arrest van 17 oktober 2024, NFŠ, C‑28/23, EU:C:2024:893, punt 31 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Wanneer de gestelde vragen betrekking hebben op de uitlegging van het Unierecht, is het Hof derhalve in beginsel verplicht daarop te antwoorden [arrest van 7 februari 2023, Confédération paysanne e.a. (Willekeurige in-vitromutagenese), C‑688/21, EU:C:2023:75, punt 32 ].

48 Het Hof kan immers slechts weigeren uitspraak te doen op een prejudiciële vraag van een nationale rechterlijke instantie wanneer duidelijk blijkt dat de gevraagde uitlegging van het Unierecht geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, het vraagstuk van hypothetische aard is, of het Hof niet beschikt over de gegevens, feitelijk en rechtens, die noodzakelijk zijn om een nuttig antwoord te geven op de gestelde vragen [arrest van 7 februari 2023, Confédération paysanne e.a. (Willekeurige in-vitromutagenese), C‑688/21, EU:C:2023:75, punt 33 ].

49 Hoewel de verwijzende rechter in de verzoeken om een prejudiciële beslissing de term „concessie” heeft gebruikt om de exploitatierechten in het hoofdgeding aan te duiden, zonder te preciseren of deze term in de zin van het Unierecht moest worden opgevat, blijkt ondubbelzinnig uit het antwoord van de verwijzende rechter op het verzoek om verduidelijking van het Hof dat, ten eerste, de rechten om de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde concessies te exploiteren voldoen aan de materiële voorwaarden om te worden aangemerkt als concessies voor diensten in de zin van artikel 5, lid 1, onder b), van richtlijn 2014/23, en, ten tweede, al deze concessies de drempel halen die is vastgesteld in artikel 8 van richtlijn 2014/23, waardoor zij onder de werkingssfeer van die richtlijn te vallen.

50 Bijgevolg moet er op de verzoeken om een prejudiciële beslissing worden geantwoord op basis van de premisse dat de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde exploitatierechten concessies vormen in de zin van artikel 5, lid 1, onder b), van richtlijn 2014/23, en dat die concessies de drempel halen die is vastgesteld in artikel 8 van die richtlijn.

Eerste vraag in de zaken C‑728/22 en C‑729/22

51 De Commissie betoogt dat de eerste vraag in de zaken C‑728/22 en C‑729/22 gedeeltelijk niet-ontvankelijk is, aangezien zij betrekking heeft op de uitlegging van bepalingen zoals de artikelen 8, 12, 145 en 151 VWEU, waarvoor de verwijzende rechter geen uitleg heeft verstrekt die het Hof en eventuele interveniënten in staat stelt te begrijpen in welk opzicht die bepalingen relevant zijn voor de beslechting van het hoofdgeding.

52 Dienaangaande moet eraan worden herinnerd dat het – volgens vaste rechtspraak – in het kader van de samenwerking tussen het Hof en de nationale rechterlijke instanties, wegens het vereiste om tot een voor de nationale rechter nuttige uitlegging van het Unierecht te komen noodzakelijk is dat deze rechter nauwgezet de vereisten met betrekking tot de inhoud van een verzoek om een prejudiciële beslissing naleeft, zoals die uitdrukkelijk zijn vermeld in artikel 94 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof, dat de verwijzende rechter wordt geacht te kennen (arrest van 19 april 2018, Consorzio Italian Management en Catania Multiservizi, C‑152/17, EU:C:2018:264, punt 21 ).

53 Zo is het met name onontbeerlijk dat, zoals is bepaald in artikel 94, onder a) en c), van het Reglement voor de procesvoering, de verwijzingsbeslissing een uiteenzetting bevat van de redenen die de verwijzende rechter ertoe hebben gebracht om zich over de uitlegging of de geldigheid van een aantal Unierechtelijke bepalingen vragen te stellen alsook van het verband tussen die bepalingen en de op het hoofdgeding toepasselijke nationale wettelijke regeling (arrest van 19 april 2018, Consorzio Italian Management en Catania Multiservizi, C‑152/17, EU:C:2018:264, punt 22 ).

54 In zaak C‑728/22 verzoekt de verwijzende rechter het Hof weliswaar om uitlegging van artikel 3 VEU, de artikelen 8, 12, 26, 145 en 151 VWEU en de artikelen 15, 16, 20 en 21 van het Handvest, maar geeft hij geen concrete uitleg over de relevantie van die artikelen voor de eerste vraag in die zaak. Hieruit volgt dat de eerste vraag in zaak C‑728/22 niet-ontvankelijk is voor zover zij betrekking heeft op de uitlegging van die artikelen.

55 Gelet op de concrete toelichtingen in het verzoek om een prejudiciële beslissing in zaak C‑728/22, moet de eerste vraag in die zaak daarentegen ontvankelijk worden geacht voor zover zij betrekking heeft op de uitlegging van richtlijn 2014/23 en van de artikelen 49 en 56 VWEU.

56 Wat zaak C‑729/22 betreft, is de eerste prejudiciële vraag anders geformuleerd dan die in zaak C‑728/22, aangezien zij uitsluitend betrekking heeft op de uitlegging van de bepalingen van richtlijn 2014/23 en op de artikelen 49 en 56 VWEU. Het verzoek om een prejudiciële beslissing in deze zaak bevat voldoende uitleg over de redenen die de verwijzende rechter ertoe hebben gebracht het Hof vragen te stellen over de uitlegging van deze bepalingen en artikelen, zodat deze vraag in haar geheel ontvankelijk moet worden geacht.

57 Aangezien de verwijzende rechter – zoals in punt 49 van het onderhavige arrest is benadrukt – uitgaat van de premisse dat de exploitatierechten die in de zaken C‑728/22 en C‑729/22 aan verzoeksters in de hoofdgedingen zijn toevertrouwd, voldoen aan de materiële voorwaarden om te worden aangemerkt als concessies voor diensten in de zin van artikel 5, lid 1, onder b), van richtlijn 2014/23, moet daaruit bovendien worden afgeleid, zoals de advocaat-generaal in de punten 43 en 44 van haar conclusie heeft opgemerkt, dat deze vragen meer bepaald betrekking hebben op de temporele werkingssfeer van deze richtlijn.

58 Bijgevolg moet worden begrepen dat de verwijzende rechter met zijn eerste vraag in de zaken C‑728/22 en C‑729/22 in wezen wenst te vernemen of richtlijn 2014/23 en de artikelen 49 en 56 VWEU aldus moeten worden uitgelegd dat zij ratione temporis van toepassing zijn op concessieovereenkomsten – in de zin van artikel 5, lid 1, onder b), van die richtlijn – die zijn gegund vóór de inwerkingtreding van die richtlijn, maar die zijn verlengd bij wettelijke bepalingen die voor betrokken concessiehouders in ruil daarvoor ten eerste de verplichting hebben ingevoerd om een maandelijkse vergoeding te betalen, waarvan het bedrag naderhand is verhoogd, ten tweede een verbod om hun bedrijfsruimten te verplaatsen, en ten derde de verplichting om deze verlengingen te aanvaarden als voorwaarde om in de toekomst te mogen deelnemen aan procedures voor de hernieuwde gunning van die concessies.

59 In dat verband dient in herinnering te worden gebracht dat, in geval van wijziging van een concessieovereenkomst, de op deze wijziging toepasselijke Uniewetgeving die is welke van kracht was op de datum van die wijziging. De omstandigheid dat de oorspronkelijke concessieovereenkomst is gesloten vóór de inwerkingtreding van de toepasselijke bepalingen van het Unierecht is ter zake niet van belang (zie in die zin arresten van 18 september 2019, Commissie/Italië, C‑526/17, EU:C:2019:756, punt 60 , en  2 september 2021, Sisal e.a., C‑721/19 en C‑722/19, EU:C:2021:672, punt 28 ). Niet van toepassing zijn daarentegen de bepalingen van een richtlijn waarvan de omzettingstermijn na die datum is verstreken, tenzij die richtlijn op de datum van publicatie van de wijziging van de concessie reeds in nationaal recht was omgezet (zie in die zin arrest van 19 december 2018, Stanley International Betting en Stanleybet Malta, C‑375/17, EU:C:2018:1026, punten 34‑35 ).

60 Aangezien artikel 51, lid 1, van richtlijn 2014/23 bepaalt dat deze richtlijn uiterlijk op 18 april 2016 moet zijn omgezet, moet deze richtlijn worden geacht van toepassing te zijn op elke wijziging van een concessieovereenkomst die na die datum plaatsvindt.

61 Zoals in punt 24 van het onderhavige arrest is opgemerkt, hebben in casu de door verzoeksters in de hoofdgedingen ingediende verzoeken in de zaken C‑728/22 en C‑729/22 betrekking op de wijzigingen die zijn aangebracht door wet nr. 205/2017. Volgens de aan het Hof verschafte informatie bestonden die wijzigingen uit 1) de vernieuwing van de regeling van de technische verlenging, 2) de uitbreiding van deze regeling naar concessies die in 2017 en 2018 zouden verlopen, en 3) de verhoging van de maandelijkse vergoeding die in het kader van deze regeling verschuldigd was.

62 Derhalve, zelfs als de verplichtingen die krachtens wet nr. 205/2017 op de betrokken concessiehouders rusten ook al bestonden in de eerder vastgestelde technische verlengingen, blijft het een feit dat de wijziging van de concessieovereenkomsten door deze wet heeft geleid tot de voortzetting van al deze verplichtingen en, meer in het algemeen, van de regeling van de technische verlenging waaraan de concessiehouders thans zijn onderworpen.

63 Die wijzigingen zijn evenwel vastgesteld na de uiterste datum voor omzetting van richtlijn 2014/23. Daardoor is die richtlijn niet alleen van toepassing op de verhoging van de maandelijkse vergoeding die voortvloeit uit de vaststelling van wet nr. 205/2017, maar ook op alle aspecten van de regeling van de technische verlenging. Sommige van deze aspecten bestonden al in eerdere verlengingen maar werden hernieuwd op basis van deze wet. Daarom is artikel 43 van richtlijn 2014/23 de bepalende norm aan de hand waarvan vanaf de vaststelling van wet nr. 205/2017 de verenigbaarheid met het Unierecht moet worden beoordeeld van een wijziging die leidt tot de verlenging van de looptijd van dienstenconcessie in ruil voor, ten eerste, een verplichting om een vergoeding te betalen, ten tweede, een verbod om de bedrijfsruimten te verplaatsen en, ten derde, de verplichting om elke verlenging van de concessies te aanvaarden.

64 Bovendien volgt uit de bewoordingen van artikel 43 van richtlijn 2014/23 dat dat artikel een volledige harmonisatie tot stand heeft gebracht van de nationale bepalingen met betrekking tot omstandigheden waarin, enerzijds, concessies kunnen worden gewijzigd zonder dat daartoe een nieuwe concessiegunningsprocedure volgens de in deze richtlijn vastgestelde regels hoeft te worden georganiseerd en, anderzijds, een dergelijke gunningsprocedure vereist is in geval van wijziging van de concessievoorwaarden [zie in die zin arrest van 7 november 2024, Adusbef (Morandi-brug), C‑683/22, :EU:C:2024:936, punt 51 ].

65 Een nationale regeling op een gebied dat op het niveau van de Unie volledig is geharmoniseerd, moet niet aan de bepalingen van het primaire recht – zoals de artikelen 49 en 56 VWEU – maar aan die van de betrokken harmonisatiemaatregel worden getoetst (zie in die zin arrest van 2 september 2021, Sisal e.a., C‑721/19 en C‑722/19, EU:C:2021:672, punt 32 ).

66 Bijgevolg hoeft in situaties als in de hoofdgedingen niet te worden beoordeeld of nationale bepalingen die – zoals die welke voortvloeien uit wet nr. 205/2017 – zijn vastgesteld na de omzetting van richtlijn 2014/23 en in elk geval na 18 april 2016, ook verenigbaar zijn met de artikelen 49 en 56 VWEU, aangezien dergelijke bepalingen uitsluitend aan artikel 43 van richtlijn 2014/23 moeten worden getoetst.

67 Gelet op het voorgaande dient op de eerste vraag in de zaken C‑728/22 en C‑729/22 te worden geantwoord dat richtlijn 2014/23 aldus moet worden uitgelegd dat zij ratione temporis van toepassing is op concessieovereenkomsten in de zin van artikel 5, lid 1, onder b), ervan, die zijn gegund vóór de inwerkingtreding van die richtlijn en die zijn verlengd bij wettelijke bepalingen die voor de betrokken concessiehouders in ruil daarvoor ten eerste de verplichting hebben ingevoerd om een maandelijkse vergoeding te betalen, waarvan het bedrag naderhand is verhoogd, ten tweede een verbod om hun bedrijfsruimten te verplaatsen, en ten derde de verplichting om deze verlengingen te aanvaarden als voorwaarde om in de toekomst te mogen deelnemen aan procedures voor de hernieuwde gunning van die concessies, voor zover het gaat om de wettelijke bepalingen die zelf in werking zijn getreden na de uiterste datum waarop die richtlijn moest worden omgezet. In die situatie moeten de artikelen 49 en 56 VWEU aldus worden uitgelegd dat zij niet van toepassing zijn.

Enige vraag in zaak C‑730/22

68 Om te beginnen moet worden opgemerkt dat, aangezien de verwijzende rechter in de enige vraag in zaak C‑730/22 verwijst naar artikel 26 VWEU zonder concreet uit te leggen waarom dit artikel relevant is voor de beslechting van het hoofdgeding, die vraag om de in de punten 50 en 51 van het onderhavige arrest uiteengezette redenen niet-ontvankelijk moet worden verklaard voor zover zij betrekking heeft op de uitlegging van dat artikel. Gelet op de toelichting in het verzoek om een prejudiciële beslissing in de onderhavige zaak, moet die vraag daarentegen ontvankelijk worden verklaard voor zover zij betrekking heeft op de uitlegging van richtlijn 2014/23 en van de artikelen 49 en 56 VWEU. Gelet op hetgeen in punt 65 van het onderhavige arrest is opgemerkt en op de omstandigheid dat de bestreden handeling in zaak C‑730/22 is vastgesteld op grond van wet nr. 205/2017, hoeven die artikelen van het VWEU evenwel niet te worden uitgelegd.

69 Vervolgens haalt de verwijzende rechter in de enige vraag in zaak C‑730/22 weliswaar geen specifieke bepaling van richtlijn 2014/23 aan en had artikel 18 van die richtlijn ook relevant kunnen zijn gezien de omstandigheden van het hoofdgeding, maar blijkt uit de toelichting in de verwijzingsbeslissing dat deze vraag uitsluitend betrekking heeft op de uitlegging van artikel 43 van die richtlijn en op de uitlegging van de beginselen van non-discriminatie, evenredigheid en bescherming van de mededinging.

70 In dit verband blijkt uit de aan het Hof verstrekte informatie dat hoewel verzoekster in het hoofdgeding in zaak C‑730/22 kritiek levert op de bepalingen inzake de regeling van de technische verlenging die al bestonden in de eerdere verlengingen, dit niet wegneemt dat het hoofdgeding enkel betrekking heeft op de maatregelen die zijn vastgesteld op grond van wet nr. 205/2017, waarbij de belangrijkste bestanddelen van de reeds bestaande verlengingsregeling zijn hernieuwd en het bedrag van de als tegenprestatie verschuldigde vergoeding is verhoogd. Zoals in de punten 62 tot en met 63 van het onderhavige arrest is vastgesteld, vormt artikel 43 van richtlijn 2014/23 de bepalende norm aan de hand waarvan vanaf de vaststelling van wet nr. 205/2017 alle toepasselijke aspecten van de regeling van de technische verlenging moeten worden getoetst, zelfs indien bepaalde aspecten al bestonden in de eerdere verlengingen.

71 Hoewel ten slotte bij de uitlegging van richtlijn 2014/23 rekening moet worden gehouden met de beginselen van non-discriminatie, evenredigheid en bescherming van de mededinging – zoals Coral in haar schriftelijke opmerkingen benadrukt –, moet worden vastgesteld dat de verwijzende rechter die beginselen aanhaalt hetzij in verband met de artikelen 49 en 56 VWEU, waarvan werd vastgesteld dat zij in het hoofdgeding niet van toepassing zijn, hetzij op een wijze die onvoldoende nauwkeurig is om het Hof in staat te stellen een standpunt in te nemen over de uitlegging van deze beginselen waarom wordt verzocht.

72 Derhalve moet het zo worden begrepen dat de verwijzende rechter met de enige vraag in zaak C‑730/22 in wezen wenst te vernemen of artikel 43 van richtlijn 2014/23 aldus moet worden uitgelegd dat het zich ertegen verzet dat de nationale wetgever eenzijdig, via wettelijke bepalingen die na de uiterste datum voor omzetting van deze richtlijn in werking zijn getreden, de looptijd van een dienstenconcessie kan verlengen en in ruil daarvoor, ten eerste, het bedrag van een forfaitair bepaalde vergoeding verhoogt die door alle betrokken concessiehouders verschuldigd is, ongeacht hun omzet, ten tweede, een verbod op de verplaatsing van de bedrijfsruimten handhaaft en, ten derde, een verplichting voor die concessiehouders behoudt om deze verlengingen te aanvaarden als voorwaarde om in de toekomst te mogen deelnemen aan procedures voor de hernieuwde gunning van die concessies.

73 Zoals in punt 64 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, heeft artikel 43 van richtlijn 2014/23 een volledige harmonisatie tot stand gebracht van de omstandigheden waarin enerzijds concessies kunnen worden gewijzigd zonder dat daartoe een nieuwe concessiegunningsprocedure volgens de in deze richtlijn vastgestelde regels hoeft te worden georganiseerd, en anderzijds een dergelijke gunningsprocedure vereist is in geval van wijziging van de concessievoorwaarden [zie in die zin arrest van 7 november 2024, Adusbef (Morandi-brug), C‑683/22, :EU:C:2024:936, punt 51 ].

74 Uit de bewoordingen van artikel 43 van deze richtlijn blijkt niet dat dit artikel uitsluitend betrekking heeft op wijzigingen die voortvloeien uit onderhandelingen tussen de concessiehouder en de aanbestedende dienst, met uitsluiting van wijzigingen die eenzijdig bij wet zijn opgelegd. In dit verband kan het feit dat overweging 75 van richtlijn 2014/23 vermeldt dat een materiële wijziging van de concessie de intentie van partijen aantoont om opnieuw te onderhandelen over de wezenlijke voorwaarden ervan, de werkingssfeer van artikel 43 – zoals die uit de duidelijke bewoordingen van dat artikel blijkt – niet beperken.

75 Bijgevolg moet de omstandigheid dat de wijzigingen waarnaar de nationale rechter in de enige vraag in zaak C‑730/22 verwijst eenzijdig door de Italiaanse wetgever zijn beslist, niet relevant worden geacht voor de toepassing van richtlijn 2014/23.

76 Daarentegen zij eraan herinnerd dat artikel 43 van richtlijn 2014/23 zich verzet tegen elke wijziging van de voorwaarden voor de uitvoering van een concessie, eenzijdig of in onderling overleg, die zonder nieuwe gunningsprocedures wordt doorgevoerd, tenzij die wijziging onder een van de in artikel 43, leden 1 of 2, van deze richtlijn bedoelde gevallen valt.

77 Wanneer, zoals in het hoofdgeding, een wijziging zoals de invoering van de verplichting tot betaling van een vergoeding, wordt vastgesteld als tegenprestatie voor andere verplichtingen zoals de verlenging van de looptijd van de betrokken concessie, moet bij de beoordeling van de mogelijkheid om een dergelijke wijziging door te voeren op grond van artikel 43, leden 1 en 2, van richtlijn 2014/23 rekening worden gehouden met alle gevolgen van die wijziging, aangezien die gevolgen niet los van elkaar kunnen worden gezien.

78 Bijgevolg moet in het licht van alle gevolgen van een wijziging zoals die welke de verwijzende rechter in zijn vraag voor ogen heeft, worden bepaald of die wijziging onder een van de in artikel 43, leden 1 of 2, van deze richtlijn bedoelde gevallen valt.

79 Wat in de eerste plaats artikel 43, lid 1, onder a), van richtlijn 2014/23 betreft, en gelet op de situatie die de verwijzende rechter aan de orde heeft gesteld in de enige vraag in zaak C‑730/22 – namelijk een wijziging die bij wet is doorgevoerd – kan meteen worden uitgesloten dat deze situatie onder het in die bepaling bedoelde geval kan vallen aangezien die bepaling vereist dat de wijziging voortvloeit uit een clausule in de concessieovereenkomst.

80 Wat in de tweede plaats de onder b) tot en met d) van artikel 43, lid 1, bedoelde gevallen betreft, gaat het in die punten om gevallen waarin de betrokken wijziging plaatsvindt om een van de uitdrukkelijk in die bepalingen opgenomen redenen, namelijk wanneer aanvullende werken of diensten door de concessiehouder noodzakelijk geworden zijn, wanneer de behoefte aan wijziging het gevolg is van omstandigheden die een zorgvuldige aanbestedende dienst of een aanbestedende instantie niet kon voorzien, of wanneer de concessiehouder aan wie de betrokken concessie aanvankelijk door de aanbestedende dienst of de aanbestedende instantie was gegund, wordt vervangen door een nieuwe concessiehouder.

81 Aangezien de verwijzende rechter in de enige vraag in zaak C‑730/22 geen bijzondere redenen voor de voorgenomen wijzigingen heeft genoemd, hoeft niet te worden onderzocht of een van deze bepalingen van toepassing kan zijn. Indien de verwijzende rechter van oordeel is dat een van de in die bepalingen genoemde gevallen van toepassing kan zijn, is het aan die rechter om het Hof nieuwe vragen te stellen die specifiek betrekking hebben op die bepalingen.

82 Wat in de derde plaats het in artikel 43, lid 1, onder e), van richtlijn 2014/23 genoemde geval betreft, zij eraan herinnerd dat het ziet op wijzigingen die „ongeacht hun waarde, niet wezenlijk zijn in de zin van lid 4”.

83 Krachtens artikel 43, lid 4, eerste volzin, van richtlijn 2014/23 wordt een wijziging van een concessie wezenlijk geacht „wanneer de concessie hierdoor materieel komt te verschillen van de oorspronkelijke concessie”.

84 Zoals aangegeven in overweging 75 van de richtlijn is de doelstelling van die bepaling om ervoor te zorgen dat er een nieuwe concessiegunningsprocedure wordt ingeleid in geval van materiële wijzigingen van de oorspronkelijke concessie, in het bijzonder van de reikwijdte en de inhoud van de wederzijdse rechten en verplichtingen, waaronder de verdeling van intellectuele-eigendomsrechten. Dit doet zich met name voor bij voorwaarden die het resultaat van de oorspronkelijke procedure hadden kunnen beïnvloeden indien zij deel hadden uitgemaakt van die procedure.

85 In dit verband staat vast dat een wijziging die met name tot gevolg heeft dat die concessie wordt hernieuwd of dat de looptijd ervan wordt verlengd voorbij de oorspronkelijk bij de toewijzing vastgestelde looptijd, de kenmerken van die concessie materieel wijzigt ten opzichte van de oorspronkelijk bepaalde kenmerken. Die wijziging raakt namelijk een wezenlijk onderdeel van de betrokken overeenkomst. Indien dit nieuwe kenmerk van een wezenlijk onderdeel van die overeenkomst in de oorspronkelijke procedure was opgenomen, zou deze procedure meer deelnemers hebben aangetrokken. Daarom moet een dergelijke wijziging als wezenlijk worden beschouwd, aangezien de andere gevolgen van die wijziging het wezenlijke karakter ervan alleen maar kunnen hebben versterkt.

86 Bijgevolg moet een wijziging die de looptijd van een concessie verlengt en die voor de concessiehouders in ruil daarvoor ten eerste de verplichting invoert om een maandelijkse vergoeding te betalen, waarvan het bedrag naderhand is verhoogd, ten tweede een verbod om hun bedrijfsruimten te verplaatsen, en ten derde een verplichting om deze verlengingen te aanvaarden als voorwaarde om in de toekomst te mogen deelnemen aan procedures voor de hernieuwde gunning van die concessies, als wezenlijk worden beschouwd en kan die wijziging dus vallen onder artikel 43, lid 1, onder e), van richtlijn 2014/23 zonder dat elk aspect van deze wijziging afzonderlijk moet worden onderzocht.

87 In de vierde en laatste plaats moet worden vastgesteld dat een dergelijke wijziging evenmin onder het in artikel 43, lid 2, van richtlijn 2014/23 bedoelde geval valt. Uit de bewoordingen van deze bepaling blijkt immers dat die ziet op wijzigingen waarvan eerst en vooral de waarde onder de in artikel 8 van die richtlijn bepaalde drempel blijft en voorts de waarde ook lager blijft dan 10 % van de waarde van de oorspronkelijke concessie en op wijzigingen die de algehele aard van de betrokken concessie niet wijzigen.

88 In casu wijst niets in het dossier waarover het Hof beschikt erop dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde wijziging aan deze criteria voldoet of dat de partijen in het hoofdgeding betogen dat dit het geval is.

89 Overigens wordt de waarde van een concessie overeenkomstig artikel 8, lid 2, van richtlijn 2014/23 gevormd door de totale tijdens de looptijd van de overeenkomst te behalen omzet van de concessiehouder, zoals deze door de aanbestedende dienst of de aanbestedende instantie is geraamd, als tegenprestatie voor de werken en diensten die het voorwerp van de concessie uitmaken, en ook voor de bijkomende leveringen die in het kader van deze werken en diensten zijn verricht. Bijgevolg kan een wijziging die onder meer tot gevolg heeft dat de looptijd van een concessie wordt verlengd, slechts vallen onder artikel 43, lid 2, van deze richtlijn wanneer die verlenging, vermeerderd met de omzetting in tijdseenheden van eventuele andere gevolgen van die wijziging voor de factoren die in aanmerking zijn genomen om de oorspronkelijke waarde van de concessie te bepalen, niet meer dan 10 % van de oorspronkelijke looptijd van de concessie bedraagt.

90 In het hoofdgeding had de bij vaststelling van wet nr. 205/2017 aangebrachte wijziging evenwel tot gevolg dat de concessies die in de periode van 31 december 2016 tot en met 30 september 2018 reeds waren vervallen, werden verlengd in ruil voor onder meer een verhoging van de vergoeding, die voor elke maand of elk gedeelte van een maand van meer dan vijftien dagen is verhoogd van 5 000 naar 7 500 EUR en, per gedeelte van een maand van minder dan vijftien dagen van 2 500 naar 3 500 EUR.

91 Gezien de informatie in het dossier waarover het Hof beschikt waren de betrokken concessies aanvankelijk voor zes jaar gesloten. Zelfs indien, ten eerste, deze concessies allemaal een oorspronkelijke waarde hadden die gelijk was aan de drempel van artikel 8 van richtlijn 2014/23 toen deze richtlijn werd vastgesteld, namelijk een waarde van 5 186 000 EUR, en, ten tweede, de verlenging in 2017 de eerste was die op die concessies van toepassing was, had die verlenging om niet meer bedragen dan 10 % van de waarde van de betrokken concessie, niet langer dan iets meer dan acht maanden mogen duren. Er moet immers worden benadrukt dat de verhoging van de vergoeding in mindering wordt gebracht van de toename van de waarde van de concessies die door hun verlenging is gegenereerd.

92 Het is juist dat – zoals de verwijzende rechter in de enige vraag in zaak C‑730/22 benadrukt – de regeling van de technische verlenging voor de betrokken concessiehouder ook een verbod inhoudt op de verplaatsing van zijn bedrijfsruimten en een verplichting om elke verlenging te aanvaarden waartoe de nationale wetgever heeft besloten als voorwaarde om in de toekomst te mogen deelnemen aan procedures voor de hernieuwde gunning van de betrokken concessie.

93 De toevoeging van een dergelijke verplichting of een dergelijk verbod kan er echter hoe dan ook niet toe leiden dat het effect van de verlenging van de looptijd van de concessies op de oorspronkelijke waarde van de betrokken concessie onder de drempel van 10 % daalt. De eerste van deze wijzigingen had immers juist tot gevolg dat de betrokken concessiehouders werden verplicht hun activiteit voort te zetten onder dezelfde voorwaarden als die welke werden gebruikt om de oorspronkelijke waarde van hun concessie te bepalen, terwijl de tweede wijziging, hoewel zij de rechten van die concessiehouders beperkt, niettemin geen effect lijkt te hebben op de waarde van die concessies, zoals die is omschreven in artikel 8 van richtlijn 2014/23.

94 Het is aan de verwijzende rechter om het precieze effect van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde wijziging op de waarde van de betrokken concessie te bepalen, rekening houdend met alle gevolgen van die wijziging voor deze waarde zoals die overeenkomstig artikel 8, lid 2, van richtlijn 2014/23 moet worden berekend.

95 Voor het geval dat wordt vastgesteld dat artikel 43 van richtlijn 2014/23 zich verzet tegen een dergelijke wijziging, moet worden verduidelijkt dat verzoekster in het hoofdgeding hieruit geen argument kan putten om te eisen dat enkel de bepalingen waarmee de nationale wetgever het bedrag van de vergoeding heeft verhoogd, buiten toepassing worden gelaten. Naast het feit dat deze verhoging onlosmakelijk verbonden is met de verlenging van de concessie, aangezien zij de tegenprestatie ervan vormt, zou het feit dat enkel die verhoging buiten toepassing wordt gelaten immers tot gevolg hebben dat het evenwicht van de concessie ten gunste van de concessiehouder zouden worden gewijzigd op een manier die niet voorkwam in de oorspronkelijke concessieovereenkomst, en dus dat deze overeenkomst wezenlijk wordt gewijzigd. Krachtens artikel 43, lid 1, onder e), van die richtlijn, gelezen in samenhang met lid 5 van dat artikel, is er echter een nieuwe gunningsprocedure vereist in geval van een wezenlijke wijziging van een concessieovereenkomst.

96 Gelet op het voorgaande moet op de enige vraag in zaak C‑730/22 worden geantwoord dat artikel 43 van richtlijn 2014/23 aldus moet worden uitgelegd dat het zich ertegen verzet dat de nationale wetgever eenzijdig, via wettelijke bepalingen die na de uiterste datum voor omzetting van deze richtlijn in werking zijn getreden, de looptijd van een dienstenconcessie kan verlengen en in ruil daarvoor ten eerste het bedrag van een forfaitair bepaalde vergoeding verhoogt die door alle betrokken concessiehouders verschuldigd is, ongeacht hun omzet, ten tweede een verbod op de verplaatsing van de bedrijfsruimten handhaaft, en ten derde een verplichting voor die concessiehouders behoudt om deze verlengingen te aanvaarden als voorwaarde om in de toekomst te mogen deelnemen aan procedures voor de hernieuwde gunning van die concessies, voor zover die wijzigingen, samen beschouwd, niet voldoen aan de toepassingsvoorwaarden van artikel 43, leden 1 en 2, van die richtlijn.

Tweede vraag in zaken C‑728/22 en C‑729/22

97 Om te beginnen blijkt uit de verzoeken om een prejudiciële beslissing in de zaken C‑728/22 en C‑729/22 dat de tweede vraag in deze zaken is gesteld omdat de ADM zich in haar besluiten van 9 juli en 18 november 2020 onbevoegd heeft verklaard om het bedrag van de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde vergoeding te wijzigen omdat dit bedrag bij een wetgevende handeling was vastgesteld.

98 Hoewel de nationale rechter in deze vragen niet verwijst naar een specifieke bepaling van richtlijn 2014/23, volgt uit de toelichting in de verwijzingsbeslissingen bovendien dat de vragen betrekking hebben op de uitlegging van de artikelen 5 en 43 van deze richtlijn.

99 Derhalve moet de tweede vraag in de zaken C‑728/22 en C‑729/22 zodanig worden begrepen dat de verwijzende rechter in wezen wenst te vernemen of de artikelen 5 en 43 van richtlijn 2014/23 aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een uitlegging of een toepassing van de nationale wettelijke bepalingen, of tegen toepassingspraktijken gebaseerd op deze bepalingen, op grond waarvan de aanbestedende instantie niet bevoegd is om, op verzoek van een concessiehouder, een bestuursrechtelijke procedure in te leiden die gericht is op de wijziging van de exploitatievoorwaarden van de betrokken concessie wanneer zich niet aan de partijen toe te rekenen, onvoorziene en onvoorzienbare omstandigheden voordoen die een wezenlijke invloed hebben op het operationele risico, zolang deze omstandigheden aanhouden en zolang als nodig is om, in voorkomend geval, de oorspronkelijke exploitatievoorwaarden van die concessie te herstellen.

100 In dit verband moet worden opgemerkt dat artikel 5, lid 1, onder b), tweede alinea, van richtlijn 2014/23 het begrip „concessie voor diensten” inderdaad definieert als een overeenkomst waarbij de betrokken concessiehouder wordt geacht het operationele risico van de dienst „onder normale exploitatieomstandigheden” op zich te nemen.

101 Zoals de advocaat-generaal in punt 77 van haar conclusie heeft opgemerkt en anders dan verzoeksters in de hoofdgedingen stellen, kan deze definitie echter niet als basis dienen om de lidstaten te verplichten de aanbestedende diensten de bevoegdheid verlenen om, op verzoek van een concessiehouder, een bestuursrechtelijke procedure in gang te zetten die gericht is op het wijzen van de exploitatievoorwaarden van een concessie, wanneer niet aan de partijen toe te rekenen, onvoorziene en onvoorzienbare gebeurtenissen het operationele risico van deze concessie wezenlijk beïnvloeden. Uit de bewoordingen van artikel 5 van richtlijn 2014/23 blijkt immers dat die definitie enkel wordt gegeven met het oog op de toepassing van die richtlijn en in het bijzonder voor de afbakening van de materiële werkingssfeer van die richtlijn overeenkomstig artikel 1, lid 2, ervan.

102 Wat artikel 43 van richtlijn 2014/23 betreft, dat artikel verwijst in lid 1, onder c), weliswaar naar het geval waarin de behoefte aan wijziging het gevolg is van omstandigheden die een zorgvuldige aanbestedende dienst of aanbestedende instantie niet kon voorzien, maar uit de bewoordingen van die bepaling blijkt dat die verwijzing enkel bedoeld is om vast te stellen dat een nieuwe gunningsprocedure in dat geval niet noodzakelijk is, zonder aan de aanbestedende dienst de verplichting op te leggen om een procedure tot wijziging van de concessie in te leiden.

103 Deze uitlegging vindt steun in overweging 75 van deze richtlijn, waaruit blijkt dat artikel 43 ervan tot doel heeft om duidelijkheid te verschaffen over de vraag onder welke voorwaarden wijzigingen van een concessie tijdens de uitvoering ervan een nieuwe concessiegunningsprocedure vereisen. Daartoe wordt een limitatieve opsomming gegeven van de gevallen waarin de opening van een nieuwe gunningsprocedure niet noodzakelijk is, maar worden lidstaten niet verplicht om te bepalen dat een concessie in elk van die gevallen noodzakelijkerwijs moet kunnen worden gewijzigd.

104 Indien nationale wettelijke regels bepalen dat de aanbestedende dienst kan worden gedwongen een procedure tot wijziging van de concessie in te leiden wegens niet aan de partijen toe te rekenen onvoorzienbare gebeurtenissen die een wezenlijke invloed hebben op het operationele risico, en de voorgenomen wijziging niet wordt uitgesloten door de nationale wettelijke regeling ter omzetting van artikel 43, leden 1 en 2, van richtlijn 2014/23, verzet die richtlijn zich er evenwel niet tegen dat de betrokken concessiehouder zich op die regels kan beroepen om van de aanbestedende dienst te eisen dat hij een dergelijke procedure inleidt.

105 Derhalve moet op de tweede vraag in de zaken C‑728/22 en C‑729/22 worden geantwoord dat de artikelen 5 en 43 van richtlijn 2014/23 aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich niet verzetten tegen een uitlegging of een toepassing van de nationale wettelijke bepalingen, of tegen toepassingspraktijken gebaseerd op die bepalingen, op grond waarvan de aanbestedende instantie niet bevoegd is om, op verzoek van een concessiehouder, een bestuursrechtelijke procedure in te leiden die gericht is op de wijziging van de exploitatievoorwaarden van de betrokken concessie wanneer zich niet aan de partijen toe te rekenen, onvoorziene en onvoorzienbare omstandigheden voordoen die een wezenlijke invloed hebben op het operationele risico, zolang die omstandigheden aanhouden en zolang als nodig is om, in voorkomend geval, de oorspronkelijke exploitatievoorwaarden van die concessie te herstellen.

Derde vraag in de zaken C‑728/22 en C‑729/22

106 Met zijn derde vraag in de zaken C‑728/22 en C‑729/22 wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of richtlijn 89/665, zoals gewijzigd bij richtlijn 2014/23, aldus moet worden uitgelegd dat zij zich ertegen verzet dat een nationale regeling als voorafgaande voorwaarde voor elke deelname aan procedures voor de hernieuwde gunning van concessies kan verlangen dat de betrokken concessiehouder instemt met een regeling voor de verlenging van die concessie, zelfs indien de mogelijkheid om de exploitatievoorwaarden van de concessie te heronderhandelen wegens het optreden van een niet aan de partijen toe te rekenen onvoorzienbare gebeurtenis wordt uitgesloten.

107 Dienaangaande moet eraan worden herinnerd dat volgens artikel 94 van het Reglement voor de procesvoering de verwijzingsbeslissing een uiteenzetting moet bevatten van de redenen die de verwijzende rechter ertoe hebben gebracht om zich over de uitlegging of de geldigheid van een aantal Unierechtelijke bepalingen vragen te stellen alsook het verband tussen die bepalingen en de op het hoofdgeding toepasselijke nationale wettelijke regeling. Hiertoe is vereist dat de bepaling of bepalingen die moet(en) worden uitgelegd duidelijk wordt of worden aangewezen.

108 In de bewoordingen van de derde vraag in de zaken C‑728/22 en C‑729/22 heeft de verwijzende rechter geen specifieke bepaling van richtlijn 89/665 genoemd. Voorts kan op basis van de toelichtingen die deze rechter in de betrokken verzoeken om een prejudiciële beslissing heeft verstrekt ook geen bepaling worden geïdentificeerd. Bovendien blijkt uit de beschrijving van de hoofdgedingen niet dat er verplichtingen van die richtlijn zijn geschonden door de vaststelling en de daaropvolgende wijziging van de regeling van de technische verlenging, zoals ook door de advocaat-generaal in punt 94 van haar conclusie is opgemerkt.

109 Bijgevolg is de derde vraag in de zaken C‑728/22 en C‑729/22 niet-ontvankelijk.

Vierde tot en met zesde vraag in de zaken C‑728/22 en C‑729/22

110 Gelet op het antwoord op de eerste vraag in de zaken C‑728/22 en C‑729/22 en aangezien verzoeksters in de hoofdgedingen wijzigingen betwisten die aan richtlijn 2014/23 moeten worden getoetst, hoeven de vierde tot en met de zesde vraag in de zaken C‑728/22 en C‑729/22 niet te worden beantwoord.