Arrest van het Hof (Grote kamer) van 11 september 2025

a) Argumenten van partijen

38 In het kader van het eerste onderdeel van het eerste middel in hogere voorziening verwijt de Republiek Oostenrijk, ondersteund door het Groothertogdom Luxemburg, het Gerecht om te beginnen in essentie dat het met name in de punten 27 en 201 van het bestreden arrest een „kunstmatig” onderscheid heeft gemaakt tussen de bouw van de twee nieuwe kernreactoren en de kosteloze terbeschikkingstelling ervan aan de vennootschap Paks II, aangezien het Gerecht heeft aangenomen dat het doel van de betrokken steunmaatregel alleen bestond in de terbeschikkingstelling van die reactoren. De Republiek Oostenrijk is meer bepaald van mening dat de maatregelen die bijdragen tot het doel van de betrokken steun, als één geheel moeten worden beschouwd. Het „strikte onderscheid” dat het Gerecht heeft gemaakt tussen de kosteloze terbeschikkingstelling van de twee nieuwe kernreactoren en de middelen die Hongarije daaraan heeft besteed, is dus onjuist. Vervolgens merkt de Republiek Oostenrijk op – onder verwijzing naar met name de punten 2, 65, 73 en 188 van het bestreden arrest, en weliswaar formeel in het kader van het tweede middel in hogere voorziening, maar in het kader van een betoog dat in essentie nog steeds betrekking heeft op het eerste middel in hogere voorziening – dat het Gerecht in het bestreden arrest meer dan één beschrijving van de betrokken steunmaatregel heeft gegeven.

39 Het Gerecht heeft bovendien blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat het Hof, bij het arrest van 22 september 2020, Oostenrijk/Commissie (C‑594/18 P, EU:C:2020:742 ), de omvang van het toezicht dat door de Commissie in het kader van een procedure ter beoordeling van de verenigbaarheid van staatssteun met de interne markt moet worden verricht, niet had willen uitbreiden.

40 De Commissie is van mening dat het Gerecht in dit verband geen blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting en betoogt dat de Republiek Oostenrijk het doel van de betrokken steun en de aspecten van die steun met elkaar verwart. Onder verwijzing naar met name het arrest van 31 januari 2023, Commissie/Braesch e.a. (C‑284/21 P, EU:C:2023:58 ), herinnert zij eraan dat de aspecten van een steunmaatregel in het kader van een dergelijke procedure inzake staatssteun alleen moeten worden beoordeeld wanneer die aspecten zo nauw verbonden zijn met het doel van de betrokken steunmaatregel dat zij onmogelijk afzonderlijk kunnen worden beoordeeld. Volgens de Commissie heeft het Gerecht in casu correct een onderscheid gemaakt tussen, enerzijds, de betrokken steun en het doel ervan en, anderzijds, de aspecten van die steun, en heeft het in punt 36 van het bestreden arrest terecht geoordeeld dat een aanbestedingsprocedure voor de ontwikkeling en de bouw van twee kernreactoren voorafgaat aan de steunmaatregel zelf, namelijk „het kosteloos ter beschikking stellen van twee nieuwe kernreactoren aan de vennootschap Paks II met het oog op de exploitatie ervan”, en dus geen aspect is van de betrokken steun zelf.

41 Voorts heeft het Gerecht terecht vastgesteld dat het organiseren van een aanbestedingsprocedure en het eventueel inschakelen van een andere onderneming voor de bouw van de twee nieuwe kernreactoren, geen invloed zou hebben gehad op het doel van de betrokken steun of op de begunstigde van die steun. Gesteld al dat er sprake is van een inbreuk op de aanbestedingsregels van de Unie, hetgeen niet het geval is, zou deze inbreuk alleen gevolgen hebben voor de markt voor de bouw van kerncentrales en niet voor de markt waarop de betrokken steunmaatregel betrekking heeft, namelijk de elektriciteitsmarkt. Zelfs in de veronderstelling dat de rechtstreekse gunning van de bouwopdracht voor de twee nieuwe kernreactoren invloed had kunnen hebben op de hoogte van de betrokken steun, hetgeen evenmin het geval is, betoogt de Commissie dat zij hoe dan ook de evenredigheid van de betrokken maatregel zorgvuldig heeft beoordeeld en daarbij rekening heeft gehouden met alle relevante gegevens.

42 Met het tweede onderdeel van het eerste middel in hogere voorziening betoogt de Republiek Oostenrijk om te beginnen in essentie dat de gunning van de bouwopdracht voor de twee nieuwe kernreactoren – anders dan het Gerecht met name in de punten 35 tot en met 39 van het bestreden arrest heeft aangegeven – rechtstreeks samenhing met de betrokken steunmaatregel. In dit verband wijst de Republiek Oostenrijk op het gemeenschappelijke doel van het aanbestedingsrecht en de regels inzake staatssteun, namelijk het doel om te zorgen voor eerlijke en onvervalste mededinging op de interne markt. Vervolgens merkt de Republiek Oostenrijk op dat de terbeschikkingstelling van de twee nieuwe kernreactoren en de door de Russische Federatie aan Hongarije verstrekte lening in feite een uiterst nauwe band vertoonden, aangezien de Russische en de Hongaarse autoriteiten de betrokken verrichting als „één proces” hebben opgezet en uitgevoerd, zoals blijkt uit de intergouvernementele overeenkomst.

43 Eveneens in het kader van het eerste middel in hogere voorziening, waarin de Republiek Oostenrijk in dit verband verwijst naar haar argumenten in het kader van het tweede middel in hogere voorziening, benadrukt de Republiek Oostenrijk bovendien dat de schending van de aanbestedingsregels gevolgen heeft voor de steun zelf, en meer bepaald voor de evenredigheid en de hoogte van die steun. Daarnaast zet zij uiteen dat een oproep tot mededinging overeenkomstig de bepalingen van het aanbestedingsrecht tot een geheel andere steunmaatregel had kunnen leiden, met name wat de hoogte en de structuur van de steun betreft, in die zin dat een voordeligere offerte voor de bouw van de twee nieuwe kernreactoren de hoogte van de betrokken steun rechtstreeks zou hebben verlaagd.

44 In dit verband betwist de Republiek Oostenrijk de punten 36 en 38 van het bestreden arrest voor zover het Gerecht daarin heeft geoordeeld dat een verhoging of verlaging van de betrokken steun niet leidt tot wijziging van de steun als zodanig, noch tot wijziging van de gevolgen van de steun voor de mededinging. Indien in het kader van een procedure met een oproep tot mededinging een voordeligere offerte had kunnen worden ingediend en had kunnen worden aanvaard, had de hoogte en de structuur van de betrokken steun anders kunnen zijn. Zonder aanbestedingsprocedure kan dus niet worden gegarandeerd dat de betrokken steun daadwerkelijk evenredig is, dat wil zeggen beperkt is tot het noodzakelijke minimum.

45 De Commissie herinnert eraan dat uit het arrest van 22 maart 1977, Iannelli & Volpi (74/76, EU:C:1977:51 ), volgt dat alleen de aspecten die niet afzonderlijk kunnen worden beoordeeld, onlosmakelijk verbonden zijn met het doel van een steunmaatregel. Of de betrokken steun in overeenstemming is met de aanbestedingsregels van de Unie kan in casu afzonderlijk worden beoordeeld, wat overigens is gebeurd in het kader van de niet-nakomingsprocedure van 2015.

46 Met betrekking tot het argument van de Republiek Oostenrijk betreffende de intergouvernementele overeenkomst (zie punt 42 van het onderhavige arrest) betoogt de Commissie vervolgens dat dit argument voor het eerst in hogere voorziening is aangevoerd en bijgevolg niet-ontvankelijk is.

47 Voorts merkt de Commissie op dat de omstandigheid dat de hoogte en de structuur van de betrokken steun anders hadden kunnen zijn indien er een aanbestedingsprocedure was gevoerd, evenmin relevant is, aangezien de toetsing van de evenredigheid van de betrokken steun niet tot een andere uitkomst zou hebben geleid. Zoals blijkt uit punt 38 van het bestreden arrest, zou een verhoging of verlaging van deze steun als zodanig niet tot een andere beoordeling leiden, aangezien het doel van die steun bestaat in de kosteloze terbeschikkingstelling van twee nieuwe kernreactoren.

48 Ter terechtzitting voor het Hof heeft de Commissie aangegeven dat de betrokken steunmaatregel betrekking had op een investeringsbedrag van 12,5 miljard EUR, waarvan 10 miljard EUR door de Russische Federatie werd verstrekt op basis van de intergouvernementele overeenkomst en 2,5 miljard EUR bestond uit eigen middelen van Hongarije. De Commissie heeft aangevoerd dat een marktdeelnemer onvoldoende voordeel zou hebben verkregen uit een dergelijke investering, en heeft daaruit geconcludeerd dat het betrokken project zonder de steun van Hongarije niet zou zijn uitgevoerd, zodat deze lidstaat 12,5 miljard EUR moest investeren. Dienaangaande heeft de Commissie in antwoord op een vraag van het Hof bevestigd dat het bedrag van 12,5 miljard EUR overeenkwam met de kosten voor de bouw van de twee nieuwe kernreactoren en met bepaalde investeringen in verband met de exploitatie van deze reactoren door de vennootschap Paks II.

49 De Franse Republiek voert in essentie aan dat de Republiek Oostenrijk met haar betoog dat de rechtstreekse gunning van de bouwopdracht voor de twee nieuwe kernreactoren onlosmakelijk verbonden was met de betrokken steun, in feite wil opkomen tegen de door het Gerecht verrichte beoordeling van de feiten en het bewijs. Een dergelijke beoordeling vormt, behoudens het geval van een onjuiste opvatting van de feiten en het bewijs, geen rechtsvraag die als zodanig in hogere voorziening door het Hof kan worden getoetst.

b) Beoordeling door het Hof

50 Met het eerste en het tweede onderdeel van het eerste middel in hogere voorziening betwist de Republiek Oostenrijk de analyse in de punten 35 tot en met 38 van het bestreden arrest voor zover het Gerecht na afloop van die analyse zijn goedkeuring heeft gehecht aan de in overweging 284 van het litigieuze besluit vermelde primaire conclusie dat die schending – zonder een onlosmakelijk verband tussen de eventuele schending van de aanbestedingsregels van de Unie en het doel van de betrokken steun – geen gevolgen kon hebben voor de verenigbaarheid van die steun met de interne markt.

51 De Republiek Oostenrijk betoogt in essentie dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door, ten eerste, de bouw van de twee nieuwe kernreactoren uit te sluiten van de omschrijving van het doel van de betrokken steunmaatregel en, ten tweede, zich te scharen achter de conclusie van de Commissie dat de rechtstreekse gunning van de opdracht voor deze bouw geen aspect van de steun vormt dat onlosmakelijk verbonden is met het doel ervan.

52 In dit verband zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak de procedure van artikel 108 VWEU nooit mag leiden tot een resultaat dat strijdig zou zijn met specifieke verdragsbepalingen. Aldus kan staatssteun die – als zodanig of vanwege bepaalde aspecten ervan – in strijd is met bepalingen of algemene beginselen van het Unierecht, niet verenigbaar met de interne markt worden verklaard (arrest van 31 januari 2023, Commissie/Braesch e.a., C‑284/21 P, EU:C:2023:58, punt 96 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

53 Zoals de advocaat-generaal in essentie heeft opgemerkt in punt 33 van haar conclusie, blijkt uit de rechtspraak van het Hof dus dat de Commissie schendingen van andere Unierechtelijke bepalingen dan die inzake staatssteun in aanmerking dient te nemen wanneer deze voortvloeien uit de gefinancierde economische activiteit, uit de steun of het doel ervan als zodanig, of uit de aspecten die onlosmakelijk verbonden zijn met het doel van de steun (zie in die zin arresten van 22 maart 1977, Iannelli & Volpi, 74/76, EU:C:1977:51, punt 14 , en  31 januari 2023, Commissie/Braesch e.a., C‑284/21 P, EU:C:2023:58, punten 98 en 103 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

54 Wanneer de aspecten van een steunmaatregel zo onlosmakelijk verbonden zijn met het doel van de steun dat zij niet afzonderlijk kunnen worden beoordeeld, moeten de gevolgen ervan voor de verenigbaarheid of onverenigbaarheid van die steun als geheel dus noodzakelijkerwijs worden beoordeeld aan de hand van de procedure van artikel 108 VWEU (arrest van 31 januari 2023, Commissie/Braesch e.a., C‑284/21 P, EU:C:2023:58, punt 97 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Dergelijke aspecten behoren dus tot de elementen die de Commissie moet onderzoeken en, in voorkomend geval, moet goedkeuren, zodat een besluit van de Commissie tot goedkeuring van die steun noodzakelijkerwijs onrechtmatig is indien dergelijke aspecten leiden tot schending van Unierechtelijke bepalingen of algemene beginselen van het Unierecht (zie in die zin arrest van 31 januari 2023, Commissie/Braesch e.a., C‑284/21 P, EU:C:2023:58, punt 99 ).

55 In dit verband heeft het Gerecht in punt 30 van het bestreden arrest terecht geoordeeld dat uit het arrest van 22 september 2020, Oostenrijk/Commissie (C‑594/18 P, EU:C:2020:742 ), niet kan worden afgeleid dat het Hof heeft willen afwijken van zijn rechtspraak volgens welke een onderscheid moet worden gemaakt tussen de aspecten die onlosmakelijk verbonden zijn met het doel van de steun en de aspecten die dat niet zijn, zodat de desbetreffende argumenten van de Republiek Oostenrijk moesten worden afgewezen. Het is juist dat het Hof in zijn arrest van 22 september 2020, Oostenrijk/Commissie (C‑594/18 P, EU:C:2020:742 ), niet heeft verwezen naar zijn rechtspraak over de aspecten die onlosmakelijk verbonden zijn met een steunmaatregel of met het doel van die steun. De reden hiervoor is evenwel dat het in de zaak die tot dat arrest heeft geleid alleen ging om een vermeende schending van het Unierecht die voortvloeide uit juist de economische activiteit die in die zaak door de betreffende steunmaatregel moest worden gefinancierd, en die dan ook niet los kon worden gezien van het doel van die steunmaatregel (zie in die zin arrest van 31 januari 2023, Commissie/Braesch e.a., C‑284/21 P, EU:C:2023:58, punt 98 ).

a) Argumenten van partijen

84 Met het derde onderdeel van het eerste middel in hogere voorziening betwist de Republiek Oostenrijk, ondersteund door het Groothertogdom Luxemburg, de punten 40 tot en met 50 van het bestreden arrest en in het bijzonder punt 41 ervan, waarin het Gerecht er in essentie op heeft gewezen dat zelfs indien wordt aangenomen dat de rechtstreekse gunning van de bouwopdracht voor de twee nieuwe kernreactoren kon worden aangemerkt als een aspect dat onlosmakelijk verbonden was met de betrokken steunmaatregel of met het doel ervan, de Commissie in overweging 285 van het litigieuze besluit terecht had geoordeeld dat zij ten overvloede mocht verwijzen naar haar beoordeling dienaangaande in de niet-nakomingsprocedure van 2015. De Republiek Oostenrijk verduidelijkt dat de Commissie – zoals blijkt uit punt 40 van het bestreden arrest – heeft opgemerkt dat de vraag of Hongarije de aanbestedingsregels van de Unie had nageleefd hoe dan ook in die niet-nakomingsprocedure was beoordeeld, waarbij de voorlopige conclusie luidde dat de in richtlijn 2014/25 vastgestelde procedures op grond van artikel 50, onder c), van die richtlijn niet van toepassing waren op de gunning van deze bouwopdracht.

85 Volgens de Republiek Oostenrijk vormt enkel een verwijzing naar een beëindigde niet-openbare niet-nakomingsprocedure, namelijk de niet-nakomingsprocedure van 2015, geen toereikende motivering, temeer daar vóór de vaststelling van het litigieuze besluit opmerkingen over de mogelijke schending van het aanbestedingsrecht bij de Commissie waren ingediend. Dit wordt bevestigd door het feit dat het Gerecht de Commissie naar aanleiding van een maatregel tot organisatie van de procesgang heeft moeten verzoeken de relevante documenten over de niet-nakomingsprocedure van 2015 over te leggen aan het Gerecht. Zonder deze documenten zou het Gerecht niet hebben kunnen vaststellen of de aanbestedingsregels van de Unie waren geschonden.

86 Voorts betoogt de Republiek Oostenrijk dat de uitzondering van artikel 50, onder c), ii), van richtlijn 2014/25 strikt moet worden uitgelegd. Waarschijnlijk werden de technische vereisten van het betreffende project, die zich toespitsen op de veiligheidsaspecten, kunstmatig beperkt tot het Russische bouwtype teneinde in aanmerking te komen voor Russische financiering.

87 In dit verband voert de Republiek Oostenrijk aan dat het – anders dan het Gerecht in punt 38 van het bestreden arrest heeft uiteengezet – niet aan haar was om aan te tonen dat andere inschrijvers de twee nieuwe kernreactoren „onder betere voorwaarden of tegen een lagere prijs” hadden kunnen leveren.

88 Ten slotte betoogt de Republiek Oostenrijk dat noch het beginsel van het gezag van gewijsde, noch het rechtszekerheidsbeginsel zich ertegen verzet dat een beëindigde niet-nakomingsprocedure op elk moment kan worden heropend. Indien de Commissie in casu in het kader van haar beoordeling van de betrokken steunmaatregel tot de slotsom was gekomen dat de aanbestedingsregels van de Unie waren geschonden, zou volgens de Commissie niets haar hebben belet om een nieuwe niet-nakomingsprocedure tegen Hongarije in te leiden.

89 De Commissie stelt dat het Gerecht in punt 41 van het bestreden arrest terecht heeft vastgesteld dat zij zich kon baseren op een beëindigde niet-nakomingsprocedure. Uit de aan het Gerecht naar aanleiding van een maatregel tot organisatie van de procesgang overgelegde bewijzen blijkt dat de rechtstreekse gunning van de bouw van de twee nieuwe kernreactoren om technische redenen overeenkomstig artikel 50, onder c), van richtlijn 2014/25 gerechtvaardigd was „voor de wezenlijke onderdelen van het project”. Om tot een bevredigende oplossing te komen had Hongarije zich volgens de Commissie ook bereid verklaard op transparante wijze te handelen „voor de meeste andere delen van het project”. Deze verbintenis had „de Commissie in staat gesteld de niet-nakomingsprocedure te beëindigen”. In het kader van de procedure die heeft geleid tot het litigieuze besluit zou een onderzoek naar de verenigbaarheid van de rechtstreekse gunning van de bouwopdracht voor deze twee nieuwe reactoren met het Unierecht, terwijl de Commissie dit onderzoek reeds had verricht in het kader van een niet-nakomingsprocedure, tevens schadelijk zijn geweest voor het doelmatige gebruik van de middelen van de Commissie.

90 Volgens de Commissie is de beslissing van Hongarije een „strategische en soevereine beslissing van de lidstaat”, en had zij geen enkele reden om daartegen op te komen. Deze beslissing is tevens gerechtvaardigd op basis van eerdere ervaringen met de betrokken aannemer en – zoals het Gerecht in punt 46 van het bestreden arrest heeft vastgesteld – de specifieke technische bijzonderheden van de door deze aannemer geproduceerde en door Hongarije gekozen VVER 1200-reactor zijn bevestigd door het Gemeenschappelijk Centrum voor onderzoek (JRC) en deskundigen van het directoraat-generaal (DG) „Energie” van de Commissie. Aangezien er maar één aannemer was voor de wezenlijke onderdelen van het project, was het overigens gerechtvaardigd om de betrokken opdracht in haar geheel aan die aannemer te gunnen.

91 De Commissie stelt dat het niet volstaat dat de Republiek Oostenrijk schending van de aanbestedingsregels van de Unie aanvoert, omdat met name in casu „uit een beoordeling van de markt [was] gebleken dat er geen andere leveranciers beschikbaar waren”. Het Gerecht heeft de Republiek Oostenrijk dus geen „onmogelijke bewijslast” opgelegd, maar heeft in punt 64 van het bestreden arrest alleen vastgesteld dat het in de omstandigheden van de zaak aan deze lidstaat was om bewijzen over te leggen waaruit bleek dat er een andere oplossing bestond voor de bouw van deze twee nieuwe reactoren.

92 De bewijzen die de Commissie aan het Gerecht had overgelegd met betrekking tot de niet-nakomingsprocedure van 2015 (zie punt 34 van het onderhavige arrest) hebben overigens duidelijk aangetoond dat de rechtstreekse gunning van de bouw van die reactoren gerechtvaardigd was voor de wezenlijke onderdelen van het betrokken project. Het Gerecht heeft volgens de Commissie in punt 47 van het bestreden arrest terecht vastgesteld dat het rechtszekerheidsbeginsel zich ertegen had verzet dat in het litigieuze besluit een ander standpunt werd vastgesteld dan het standpunt dat de Commissie had verdedigd in het kader van de niet-nakomingsprocedure van 2015.

93 Ten slotte heeft de Commissie ter terechtzitting voor het Hof verklaard dat JSC NIAEP ten tijde van de gunning in 2014 de enige beschikbare leverancier van de betrokken nucleaire technologie was en dat deze technologie het meest geschikt of zelfs de enige was om het betrokken project uit te voeren. Zij heeft uitgelegd dat geen enkele andere technologie kon voldoen aan de technische specificaties in verband met de voor de Hongaarse markt geschikte 2 400 megawatt en dat derhalve moest worden aangenomen dat de twee nieuwe kernreactoren deel uitmaakten van het doel van de betrokken steun. Bovendien moet het Hof bij zijn beoordeling uitgaan van de situatie op de markt voor de bouw van kernreactoren in 2017. Destijds waren – alleen al uit veiligheidsoverwegingen – enkel reactoren met die technologie geschikt voor het Paks‑terrein.

94 De Franse Republiek voert aan dat het betoog van de Republiek Oostenrijk niet-ontvankelijk is voor zover deze lidstaat opwerpt dat het litigieuze besluit ontoereikend is gemotiveerd, aangezien de Republiek Oostenrijk voor het Gerecht geen dergelijk betoog heeft gevoerd. Dienaangaande stelt de Commissie in dupliek dat de Republiek Oostenrijk zich bovendien niet beroept op een ontoereikende motivering van de punten 40 en volgende van het bestreden arrest, die betrekking hebben op de niet-nakomingsprocedure van 2015. De Republiek Polen voert aan dat elk betoog van de Republiek Oostenrijk ter betwisting van de feitelijke vaststellingen van het Gerecht met betrekking tot de niet-nakomingsprocedure van 2015 niet-ontvankelijk is.

95 De Franse Republiek is hoe dan ook van mening dat de Commissie het litigieuze besluit rechtens genoegzaam heeft gemotiveerd wat betreft de naleving van richtlijn 2014/25 door Hongarije. Aangezien de desbetreffende redenen „louter ten overvloede” waren aangevoerd, stond het de Commissie vrij een beperkte motivering te geven, zonder daarbij artikel 296 VWEU te schenden, en zo het motiveringsvereiste in overeenstemming te brengen met de vertrouwelijkheid die in beginsel geldt voor de onderdelen van een beëindigde niet-nakomingsprocedure. In dit verband voert de Republiek Polen aan dat de Republiek Oostenrijk, gezien de gevoeligheid van de informatie over die procedure, redelijkerwijs niet kon verwachten dat deze informatie openbaar werd gemaakt.

b) Beoordeling door het Hof

96 Met het derde onderdeel van het eerste middel in hogere voorziening verwijt de Republiek Oostenrijk het Gerecht, ten eerste, blijk te hebben gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de Commissie haar in overweging 285 van het litigieuze besluit ten overvloede geformuleerde conclusie rechtens genoegzaam had gemotiveerd. In die overweging heeft de Commissie in essentie aangegeven dat, zelfs indien wordt aangenomen dat zij verplicht was te onderzoeken of de rechtstreekse gunning van de bouw van de twee nieuwe kernreactoren in overeenstemming was met de aanbestedingsregels van de Unie, er geen sprake was van schending van richtlijn 2014/25, aangezien die rechtstreekse gunning onder de toepassing van artikel 50, onder c), van deze richtlijn viel.

97 Ten tweede haalt de Republiek Oostenrijk een aantal argumenten aan die zijn gericht tegen de vaststelling van de Commissie dat richtlijn 2014/25 niet is geschonden.

98 Wat de argumenten betreft die met name de Franse Republiek heeft aangevoerd met betrekking tot de ontvankelijkheid van de grief dat niet is vastgesteld dat het litigieuze besluit ontoereikend is gemotiveerd, volstaat het op te merken dat de Republiek Oostenrijk met het eerste onderdeel van het tiende middel van het bij het Gerecht ingestelde beroep aanvoerde dat het litigieuze besluit ontoereikend is gemotiveerd. Uit punt 41 van het bestreden arrest komt overigens ondubbelzinnig naar voren dat de Republiek Oostenrijk voor het Gerecht ook uitdrukkelijk is opgekomen tegen de verwijzing, ten overvloede, door de Commissie in overweging 285 van het litigieuze besluit naar haar beoordeling in de niet-nakomingsprocedure van 2015.

99 Een ontoereikende motivering, die neerkomt op een schending van wezenlijke vormvoorschriften, vormt hoe dan ook een middel van openbare orde dat in elke stand van het geding kan worden onderzocht, ook al heeft de partij die zich erop beroept dit niet aangevoerd voor het Gerecht (zie in die zin arresten van 1 juli 2008, Chronopost en La Poste/UFEX e.a., C‑341/06 P en C‑342/06 P, EU:C:2008:375, punten 48‑50 , en  26 maart 2020, Heroverweging Simpson/Raad en HG/Commissie, C‑542/18 RX‑II en C‑543/18 RX‑II, EU:C:2020:232, punt 57 ).

100 De in het kader van het derde onderdeel van het eerste middel in hogere voorziening aangevoerde grief dat niet is vastgesteld dat het litigieuze besluit ontoereikend is gemotiveerd, is derhalve ontvankelijk.

101 Wat de vraag betreft of het in het kader van dit derde onderdeel aangevoerde betoog gegrond is, zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak de in artikel 296 VWEU opgenomen motiveringsplicht een wezenlijk vormvoorschrift is dat moet worden onderscheiden van de vraag of de motivering gegrond is en die betrekking heeft op de inhoudelijke rechtmatigheid van de omstreden handeling. De door deze bepaling vereiste motivering moet beantwoorden aan de aard van de betrokken handeling en duidelijk en ondubbelzinnig de redenering van de instelling die deze handeling heeft verricht, tot uitdrukking doen komen, opdat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en de bevoegde rechter zijn toezicht kan uitoefenen. In dit verband is niet vereist dat alle feitelijke en juridische gegevens in de motivering worden gespecificeerd, aangezien bij de vraag of de motivering van een handeling aan de vereisten van dat artikel voldoet, niet alleen acht moet worden geslagen op de tekst ervan, maar ook op de context waarin deze is genomen en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen (zie arrest van 10 september 2024, Commissie/Ierland e.a., C‑465/20 P, EU:C:2024:724, punten 389, 391 en 392 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

102 In het licht van deze rechtspraak moet worden onderzocht of het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in essentie te oordelen dat de in overweging 285 van het litigieuze besluit ten overvloede geformuleerde conclusie rechtens genoegzaam was gemotiveerd omdat daarin een verwijzing naar de niet-nakomingsprocedure van 2015 was opgenomen.

103 Er zij aan herinnerd dat de Commissie in die overweging alleen heeft verklaard dat „zij de naleving door Hongarije van richtlijn [2014/25] in een afzonderlijke procedure [had] beoordeeld, waarbij de voorlopige conclusie op basis van beschikbare informatie [luidde] dat de in [die richtlijn] vastgestelde procedures niet van toepassing zouden zijn op de toewijzing van de bouw van twee reactoren op grond van artikel 50, onder c), van die richtlijn”.

104 Zoals de advocaat-generaal in punt 70 van haar conclusie heeft opgemerkt, kunnen een niet-nakomingsprocedure en de procedure van artikel 108 VWEU weliswaar worden gecumuleerd wanneer een overheidsmaatregel tegelijkertijd binnen de werkingssfeer van de steunbepalingen en de werkingssfeer van andere bepalingen van het Verdrag valt.

105 Tevens dient evenwel erop te worden gewezen dat het Hof reeds heeft geoordeeld dat de Commissie niet de bevoegdheid heeft om in het kader van een niet-nakomingsprocedure de rechten en verplichtingen van een lidstaat definitief te bepalen of hem te garanderen dat een bepaalde gedraging in overeenstemming is met het Unierecht, aangezien het Hof ingevolge artikel 260, lid 1, VWEU alleen bevoegd is om vast te stellen dat een lidstaat een krachtens de Verdragen op hem rustende verplichting niet is nagekomen. Bijgevolg kan de afsluiting door de Commissie van een niet-nakomingsprocedure tegen een lidstaat, die de uitoefening van een discretionaire beoordelingsbevoegdheid van de Commissie vormt die door het Hof bovendien niet aan een rechterlijke toetsing kan worden onderworpen, niet doorslaggevend zijn voor de beoordeling van de overeenstemming met het Unierecht van de nationale regeling of maatregel die het voorwerp van die procedure vormt (zie in die zin arrest van 4 oktober 2024, Tecno*37, C‑242/23, EU:C:2024:831, punten 29, 32 en 33 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

106 In casu belette dus niets de Commissie om in het litigieuze besluit te verwijzen naar de niet-nakomingsprocedure van 2015 en met name naar de conclusies die zij had getrokken na afloop van de daarbij verrichte beoordelingen, waarbij zij in voorkomend geval rekening had kunnen houden met gegevens of bewijzen die zij mogelijkerwijs na de afsluiting van die procedure en vóór de vaststelling van het litigieuze besluit had ontvangen.

107 Gelet op de in punt 105 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak kan daarentegen een eenvoudige verwijzing naar een dergelijke niet-nakomingsprocedure en naar de bepaling die volgens de Commissie op het onderhavige geval van toepassing is, zonder enige toelichting van de andere concrete elementen die zij in aanmerking heeft genomen, en zonder uitleg over hoe zij tot haar conclusie is gekomen, niet voldoen aan de vereisten van artikel 296 VWEU.

108 Uit punt 103 van het onderhavige arrest blijkt dat de door de Commissie in overweging 285 van het litigieuze besluit aangevoerde motivering geen elementen bevat die duidelijk en ondubbelzinnig blijk geven van de redenering die de Commissie heeft gevolgd om te kunnen vaststellen dat de rechtstreekse gunning van de bouwopdracht voor de twee nieuwe reactoren op het Paks‑terrein in overeenstemming was met richtlijn 2014/25.

109 Hieruit kan evenmin worden afgeleid waarom de Commissie zich in het litigieuze besluit op deze richtlijn heeft gebaseerd, terwijl overeenkomstig artikel 106, lid 1, en artikel 107, eerste alinea, van die richtlijn de termijn voor omzetting ervan was vastgesteld op 18 april 2016 en richtlijn 2004/17 pas met ingang van die datum werd ingetrokken. Dit geldt temeer daar de Commissie, toen zij daarover ter terechtzitting door het Hof werd ondervraagd, heeft verklaard dat richtlijn 2004/17 ratione temporis van toepassing was op het onderhavige geval.

110 Hoe dan ook en zelfs indien het Gerecht bij zijn beoordeling niet alleen rekening zou hebben gehouden met overweging 285 van het litigieuze besluit maar ook met overweging 372 ervan, zoals de Commissie het Gerecht had verzocht te doen (zie punt 34 van het onderhavige arrest), moet worden vastgesteld dat overweging 372 evenmin rechtvaardigingsgronden bevat in de zin van de punten 108 en 109 van het onderhavige arrest. Overweging 372 van dat besluit behoort immers tot het deel van dat besluit dat betrekking heeft op de mogelijke gevolgen van de parallelle exploitatie van de bestaande kernreactoren op het Paks‑terrein en de twee nieuwe kernreactoren. Daarin wordt weliswaar vermeld dat het de eerste keer zou zijn dat de technologie die voor de bouw van deze twee nieuwe kernreactoren werd gekozen in Europa werd gebruikt en dat „het technisch niet-vrijgestelde deel van het project zal worden aangekocht in overeenstemming met de aanbestedingsvoorschriften van de Unie”, maar deze elementen maken deel uit van de opmerkingen van Hongarije en zijn niet uitdrukkelijk bevestigd door de Commissie.

111 Wat voorts de naar aanleiding van een maatregel tot organisatie van de procesgang verkregen gegevens betreft die het Gerecht in aanmerking heeft genomen in de punten 42 tot en met 46 van het bestreden arrest en waarnaar in punt 34 van het onderhavige arrest wordt verwezen, alsook de gegevens die de Commissie ter terechtzitting voor het Hof heeft aangevoerd en waarnaar in punt 93 van het onderhavige arrest wordt verwezen, volstaat het op te merken dat de omstandigheid dat de Commissie zowel voor het Gerecht als voor het Hof in de loop van het geding gegevens heeft verstrekt die in voorkomend geval het litigieuze besluit kunnen motiveren, de ontoereikendheid van de aanvankelijke motivering van dat besluit niet kan verhelpen. De motivering kan namelijk niet voor het eerst en achteraf voor de rechter worden toegelicht, behalve in uitzonderlijke omstandigheden (zie naar analogie arrest van 11 mei 2023, Commissie/Sopra Steria Benelux en Unisys Belgium, C‑101/22 P, EU:C:2023:396, punt 88 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Noch het bestreden arrest, noch het aan het Hof overgelegde dossier geeft echter blijk van dergelijke omstandigheden.

112 In het licht van het bovenstaande moet worden vastgesteld dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in punt 48 van het bestreden arrest te oordelen dat de Commissie zich in casu terecht, ten overvloede, had gebaseerd op de uitkomst van de niet-nakomingsprocedure van 2015.

113 Tevens moet erop worden gewezen dat de onderhavige zaak niet kan worden vergeleken met de zaken die hebben geleid tot de arresten van 23 november 2023, Ryanair en Airport Marketing Services (C‑758/21 P, EU:C:2023:917 ), en  23 januari 2025, Neos/Ryanair en Commissie (C‑490/23 P, EU:C:2025:32 ).

114 Het is juist dat het Hof in punt 97 van het arrest van 23 november 2023, Ryanair en Airport Marketing Services (C‑758/21 P, EU:C:2023:917 ) heeft verklaard dat de Commissie in het kader van een procedure krachtens artikel 108 VWEU de argumenten van andere belanghebbenden dan de betrokken lidstaat niet hoefde te beantwoorden om te voldoen aan haar motiveringsplicht, aangezien uit het litigieuze besluit in de zaak die tot dat arrest had geleid op zijn minst impliciet bleek dat de Commissie van mening was dat het betoog dat die belanghebbenden voor de Commissie hadden aangevoerd, niet kon worden aanvaard. Uit de punten 92 en 93 van dat arrest kan evenwel worden afgeleid dat die belanghebbenden documenten hadden ontvangen die hun door de Commissie waren toegezonden en waaruit zij de elementen moesten kunnen afleiden waarvan zij de Commissie verweten dat zij die niet specifiek in dat besluit had vermeld.

115 Hiervan is in casu geen sprake, aangezien niet is aangetoond dat alle elementen van de niet-nakomingsprocedure die in dit verband de tekortkomingen in overweging 285 van het litigieuze besluit konden verhelpen, openbaar waren of althans toegankelijk waren voor de belanghebbenden die betrokken waren bij de door de Commissie krachtens artikel 108, lid 2, VWEU gevoerde procedure.

116 De onderhavige zaak kan evenmin worden vergeleken met de zaak die heeft geleid tot het arrest van 23 januari 2025, Neos/Ryanair en Commissie (C‑490/23 P, EU:C:2025:32 ). Zoals blijkt uit de punten 35 en 51 van dat arrest, heeft het Hof in die zaak immers de rechtspraak toegepast waarin is bepaald dat in een op grond van artikel 108, lid 3, VWEU vastgesteld besluit om geen bezwaar te maken tegen een steunmaatregel, dat bovendien binnen een kort tijdsbestek wordt genomen, alleen moet worden vermeld waarom de Commissie van mening is dat er geen ernstige moeilijkheden bestaan om de verenigbaarheid van de betrokken steun met de interne markt te beoordelen. Deze rechtspraak kan hoe dan ook niet op het onderhavige geval worden toegepast, aangezien het litigieuze besluit niet is vastgesteld na afloop van de in artikel 108, lid 3, VWEU bedoelde inleidende onderzoeksfase.

117 Overigens kan het in punt 95 van het onderhavige arrest uiteengezette betoog van de Franse Republiek, waarmee die lidstaat kort gezegd stelt dat de Commissie het vertrouwelijksheidsbeginsel moet eerbiedigen wanneer zij verwijst naar een beëindigde niet-nakomingsprocedure – hetgeen zou kunnen rechtvaardigen dat een beknopte motivering dienaangaande kan voldoen aan de vereisten van artikel 296 VWEU – niet slagen. In dit verband volstaat het immers erop te wijzen dat, volgens de rechtspraak, in het licht van deze verplichting een besluit van de Commissie inzake staatssteun weliswaar toereikend kan zijn gemotiveerd zonder dat daarin alle elementen zijn vermeld waarop de redenering van de Commissie berust, maar dit neemt niet weg dat zij haar redenering en de door haar gebruikte methode duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking moet doen komen, zodat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van het genomen besluit kunnen kennen en de Unierechter in staat is zijn toezicht dienaangaande uit te oefenen (zie in die zin arrest van 15 juli 2021, Commissie/Landesbank Baden-Württemberg en GAR, C‑584/20 P en C‑621/20 P, EU:C:2021:601, punt 111 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

118 Bijgevolg moet het derde onderdeel van het eerste middel in hogere voorziening worden aanvaard, voor zover het Gerecht daarmee wordt verweten dat het heeft nagelaten vast te stellen dat het litigieuze besluit ontoereikend is gemotiveerd.

119 Uit een en ander volgt, ten eerste, dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de Commissie zich in het litigieuze besluit heeft kunnen baseren op de door haar primair aangevoerde gronden volgens welke zij in casu niet hoefde te onderzoeken of de rechtstreekse gunning van de bouw van de twee nieuwe kernreactoren in overeenstemming was met de aanbestedingsregels van de Unie. Ten tweede heeft het Gerecht blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de Commissie haar in overweging 285 van het litigieuze besluit ten overvloede geformuleerde conclusie rechtens genoegzaam had gemotiveerd.

120 Aangezien het eerste middel in hogere voorziening moet worden aanvaard, moet het bestreden arrest worden vernietigd, zonder dat de andere in het kader van dit eerste middel aangevoerde grieven en de andere middelen in hogere voorziening hoeven te worden onderzocht.