Ga verder naar contentGa verder naar content en skip ook inhoudsopgave
OpMaat
Home

Conclusie van advocaat-generaal A. Rantos van 30 april 2025

Conclusie van advocaat-generaal A. Rantos van 30 april 2025

Gegevens

Instantie
Hof van Justitie EU
Datum uitspraak
30 april 2025

Conclusie van advocaat-generaal

A. Rantos

van 30 april 2025(1)

Zaak C‑282/24

Polismyndigheten

tegen

Konkurrensverket

[verzoek van de Högsta förvaltningsdomstol (hoogste bestuursrechter, Zweden) om een prejudiciële beslissing]

"„Prejudiciële verwijzing - Overheidsopdrachten - Richtlijn 2014/24/EU - Artikel 72, lid 2 - Wijziging van opdrachten gedurende de looptijd - Wijziging van het vergoedingsmodel in een raamovereenkomst die een geringe wijziging van de waarde van die raamovereenkomst tot gevolg heeft - Wijziging die een verandering van de algemene aard van die raamovereenkomst inhoudt”"

Inleiding

1. Dit verzoek om een prejudiciële beslissing heeft betrekking op de uitlegging van artikel 72, lid 2, van richtlijn 2014/24/EU(2), dat in wezen voorziet in de mogelijkheid om zonder nieuwe aanbestedingsprocedure wijzigingen van beperkte waarde in een overheidsopdracht of een raamovereenkomst aan te brengen, mits deze wijzigingen de algemene aard van de opdracht of de raamovereenkomst niet veranderen.

2. Het hoofdgeding heeft betrekking op raamovereenkomsten voor het afslepen van voertuigen tussen de Polismyndighet (politie, Zweden) en twee dienstverleners. Deze raamovereenkomsten, die zijn gesloten op basis van het criterium van de laagste prijs, zijn aanvankelijk gegund op basis van een vaste prijs voor het afslepen van voertuigen vanaf een ophaalpunt dat is gelegen binnen een straal van tien kilometer rond de plaats waarnaar deze voertuigen moeten worden overgebracht, en van een toeslag per kilometer voor transporten buiten deze straal. Vervolgens is de aanbestedende dienst met de gekozen inschrijvers overeengekomen om de vergoedingsvoorwaarden van de genoemde raamovereenkomsten te wijzigen, zonder de totale contractwaarde te verhogen, door de straal waarbinnen een zuiver vaste vergoeding wordt toegepast te vergroten van 10 tot 50 kilometer en door de prijzen te verhogen.

3. Tegen deze achtergrond wordt het Hof verzocht te onderzoeken of dergelijke wijzigingen tot gevolg hebben dat de algemene aard van de raamovereenkomst wordt veranderd in de zin van artikel 72, lid 2, van richtlijn 2014/24 en, derhalve, de verplichting doen ontstaan om een nieuwe aanbestedingsprocedure te starten.

Toepasselijke bepalingen

Unierecht

4. De overwegingen 1, 107 en 109 van richtlijn 2014/24 luiden als volgt:

„(1) Wanneer door of namens overheden van de lidstaten overheidsopdrachten worden gegund, moeten de beginselen van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) worden geëerbiedigd, met name het vrije verkeer van goederen, de vrijheid van vestiging en de vrijheid van dienstverlening, alsmede de daarvan afgeleide beginselen, zoals gelijke behandeling, niet-discriminatie, wederzijdse erkenning, evenredigheid en transparantie. Voor overheidsopdrachten met een waarde boven een bepaald drempelbedrag moeten echter bepalingen worden opgesteld die nationale procedures voor aanbestedingen coördineren om te waarborgen dat deze beginselen in de praktijk worden geëerbiedigd en dat overheidsopdrachten worden opengesteld voor mededinging.

[...]

(107) Rekening houdend met de desbetreffende rechtspraak van het Hof [...] moet duidelijkheid worden verschaft over de vraag onder welke voorwaarden wijzigingen van een opdracht tijdens de uitvoering ervan een nieuwe aanbestedingsprocedure vereisen. Een nieuwe aanbestedingsprocedure is vereist in geval van materiële wijzigingen van de aanvankelijke opdracht, in het bijzonder van de reikwijdte en de inhoud van de wederzijdse rechten en verplichtingen, waaronder de verdeling van intellectuele-eigendomsrechten. Deze wijzigingen tonen aan dat de partijen de intentie hebben opnieuw te onderhandelen over de wezenlijke voorwaarden van de opdracht. Dat doet zich met name voor indien de gewijzigde voorwaarden, hadden zij deel uitgemaakt van de aanvankelijke procedure, invloed zouden hebben gehad op het resultaat van de procedure.

Wijzigingen van de opdracht die een geringe wijziging van de waarde van de opdracht tot gevolg hebben, moeten tot op zekere hoogte altijd mogelijk zijn zonder dat een nieuwe aanbestedingsprocedure nodig is. Hiertoe en met het oog op de rechtszekerheid moet deze richtlijn voorzien in de-minimisdrempels waaronder een nieuwe aanbestedingsprocedure niet nodig is. Wijzigingen van de opdracht boven die drempels moeten mogelijk zijn zonder dat een nieuwe aanbestedingsprocedure nodig is, mits zij voldoen aan de relevante voorwaarden die zijn vastgelegd in deze richtlijn.

[...]

(109) Aanbestedende diensten kunnen worden geconfronteerd met externe omstandigheden die zij niet konden voorzien bij het plaatsen van de opdracht, met name wanneer de uitvoering van de opdracht zich over een langere termijn uitstrekt. In dat geval is enige flexibiliteit vereist om de opdracht zonder nieuwe aanbestedingsprocedure aan deze omstandigheden aan te passen. Het begrip onvoorzienbare omstandigheden betreft omstandigheden die niet konden worden voorzien ondanks een normaal zorgvuldige voorbereiding van de aanvankelijke gunning door de aanbestedende dienst, rekening houdend met de beschikbare middelen, de aard en de kenmerken van het specifieke project, de goede praktijk op het betrokken gebied en het feit dat er een redelijke verhouding moet zijn tussen de voor de voorbereiding van de gunning uitgetrokken middelen en de verwachte waarde ervan. Dit is echter niet van toepassing in gevallen waarin een wijziging tot een verandering van de aard van de gehele aanbesteding leidt, bijvoorbeeld als werken, leveringen of diensten worden vervangen door iets anders of als het soort aanbesteding wezenlijk wordt veranderd, aangezien dan kan worden aangenomen dat het resultaat is beïnvloed.”

5. Artikel 72 van deze richtlijn, met als opschrift „Wijziging van opdrachten gedurende de looptijd”, bepaalt:

„1.

Opdrachten en raamovereenkomsten kunnen in overeenstemming met deze richtlijn zonder nieuwe aanbestedingsprocedure worden gewijzigd in de volgende gevallen:

  1. wanneer de wijzigingen, ongeacht de geldelijke waarde ervan, in de oorspronkelijke aanbestedingsstukken zijn aangebracht in duidelijke, nauwkeurige en ondubbelzinnige herzieningsclausules, waaronder eventueel prijsherzieningsclausules of opties. Deze clausules omschrijven de omvang en de aard van mogelijke wijzigingen of opties alsmede de voorwaarden waaronder deze kunnen worden gebruikt. Zij voorzien niet in wijzigingen of opties die de algemene aard van de opdracht of raamovereenkomst kunnen veranderen;

[...]

  1. indien aan elk van de volgende voorwaarden is voldaan:

    1. de behoefte aan wijziging is het gevolg van omstandigheden die een zorgvuldige aanbestedende dienst niet kon voorzien;

    2. de wijziging brengt geen verandering in de algemene aard van de opdracht;

    3. de prijsverhogingen zijn niet hoger dan 50 % van de waarde van de oorspronkelijke opdracht of raamovereenkomst. Indien er verscheidene opeenvolgende wijzigingen worden doorgevoerd, geldt deze beperking voor de waarde van elke wijziging. Dergelijke opeenvolgende wijzigingen mogen niet worden gebruikt om deze richtlijn te omzeilen;

[...]

  1. indien de wijzigingen, ongeacht de waarde ervan, niet wezenlijk zijn in de zin van lid 4.

[...]

2.

Voorts, en zonder dat onderzocht moet worden of de in lid 4, onder a) tot en met d), genoemde voorwaarden vervuld zijn, kunnen opdrachten ook zonder een nieuwe aanbestedingsprocedure in overeenstemming met deze richtlijn worden gewijzigd indien het bedrag waarmee de wijziging gepaard gaat lager is dan elk van de volgende bedragen:

  1. de in artikel 4 genoemde drempels; en

  2. 10 % van de waarde van de aanvankelijke opdracht voor leveringen en diensten en minder dan 15 % van de waarde van de aanvankelijke opdracht voor werken.

De wijziging mag de algemene aard van de opdracht of raamovereenkomst evenwel niet veranderen. Wanneer een aantal opeenvolgende wijzigingen plaatsvinden, wordt de waarde beoordeeld op basis van de netto-cumulatieve waarde van de opeenvolgende wijzigingen.

[...]

4.

Een wijziging van een opdracht of een raamovereenkomst tijdens de looptijd wordt als wezenlijk beschouwd in de zin van lid 1, onder e), wanneer de opdracht of raamovereenkomst hierdoor materieel verschilt van de oorspronkelijke opdracht of raamovereenkomst. Onverminderd de leden 1 en 2 wordt een wijziging geacht wezenlijk te zijn wanneer aan één of meer van de volgende voorwaarden is voldaan:

  1. de wijziging voorziet in voorwaarden die, als zij deel van de aanvankelijke aanbestedingsprocedure hadden uitgemaakt, de toelating van andere dan de aanvankelijk geselecteerde gegadigden en de gunning van de opdracht aan een andere inschrijver mogelijk zouden hebben gemaakt dan wel bijkomende deelnemers aan de aanbestedingsprocedure zouden hebben aangetrokken;

[...]

5.

Voor andere wijzigingen dan de in de leden 1 en 2 genoemde wijzigingen die tijdens de looptijd van een overheidsopdracht of een raamovereenkomst dienen te worden aangebracht, is een nieuwe aanbestedingsprocedure overeenkomstig deze richtlijn nodig.”

Zweeds recht

6. Volgens § 8 van hoofdstuk 17 van de lag (2016:1145) om offentlig upphandling (wet nr. 1145 van 2016 inzake overheidsopdrachten, hierna: „wet inzake overheidsopdrachten”) kan een opdracht of een raamovereenkomst zonder nieuwe aanbestedingsprocedure worden gewijzigd indien de wijziging wordt aangebracht op grond van een van de bepalingen van de §§ 9 tot en met 14 van deze wet.

7. In § 9, eerste alinea, van deze wet wordt bepaald dat een opdracht of raamovereenkomst zonder nieuwe aanbestedingsprocedure kan worden gewijzigd indien de algemene aard van de opdracht of de raamovereenkomst niet wordt veranderd en indien de verhoging of de verlaging van de waarde van de opdracht of de raamovereenkomst ten eerste de vastgestelde drempel niet overschrijdt en ten tweede niet hoger is dan 10 % van de waarde van de opdracht of de raamovereenkomst indien het een aanbesteding van leveringen of diensten betreft.

8. In § 14, eerste alinea, van de wet inzake overheidsopdrachten wordt bepaald dat een opdracht of een raamovereenkomst zonder nieuwe aanbestedingsprocedure kan worden gewijzigd, ook indien de wijziging niet onder de bepalingen van de §§ 9 tot en met 13 van deze wet valt, mits de wijziging niet wezenlijk is. Volgens de tweede alinea, punt 1, van dit artikel wordt een wijziging als wezenlijk beschouwd indien zij met name voorziet in nieuwe voorwaarden die, indien zij in de aanvankelijke opdracht waren opgenomen, tot gevolg zouden hebben gehad dat andere gegadigden zouden zijn uitgenodigd om in te schrijven, dat ook andere inschrijvingen zouden zijn beoordeeld, of dat bijkomende leveranciers aan de aanbesteding zouden hebben deelgenomen.

Hoofdgeding, prejudiciële vraag en procedure bij het Hof

9. De politie heeft in de loop van 2020 een aanbesteding uitgeschreven voor het afslepen van voertuigen. In het kader van deze aanbesteding moesten de inschrijvingen worden beoordeeld op basis van de laagste aangeboden prijs. De inschrijvers moesten daarbij een vaste prijs opgeven voor het afslepen van voertuigen vanaf een ophaalpunt dat is gelegen binnen een straal van tien kilometer rond de plaats waarnaar deze voertuigen moeten worden overgebracht, alsmede een toeslag per kilometer voor transporten buiten deze straal. Deze prijzen mochten gedurende de gehele looptijd van de opdracht niet worden gewijzigd.

10. Begin 2021 zijn naar aanleiding van deze aanbesteding twee raamovereenkomsten ondertekend (hierna: „litigieuze raamovereenkomsten”), waarvan de vergoedingsvoorwaarden in de loop van hetzelfde jaar zijn gewijzigd bij een overeenkomst tussen de politie en twee dienstverleners. Om tot een evenwichtige verdeling van de kosten over de verschillende politiezones te komen en tegelijkertijd de totale contractwaarde van deze raamovereenkomsten niet te verhogen, is ten eerste de straal waarbinnen een vaste prijs voor de afsleepdiensten wordt toegepast vergroot van 10 tot 50 kilometer en zijn ten tweede de vaste prijzen en de prijzen per kilometer gewijzigd (hierna: „litigieuze wijzigingen”).(3)

11. Op verzoek van de Konkurrensverk (mededingingsautoriteit, Zweden) heeft de Förvaltningsrät i Stockholm (bestuursrechter in eerste aanleg Stockholm, Zweden) de politie een boete van 1 200 000 SEK (circa 120 000 EUR) opgelegd op grond dat zij de litigieuze raamovereenkomsten zonder nieuwe aanbestedingsprocedure heeft gewijzigd.(4) Na verwerping van haar hoger beroep bij de Kammarrätt i Stockholm (bestuursrechter in tweede aanleg Stockholm, Zweden) heeft de politie hogere voorziening ingesteld bij de Högsta förvaltningsdomstol (hoogste bestuursrechter, Zweden), de verwijzende rechter. In dit verband bestaat bij de verwijzende rechter in wezen twijfel over de uitlegging van artikel 72, lid 2, van richtlijn 2014/24, en meer in het bijzonder van de uitdrukking „verandering van de algemene aard” van de raamovereenkomst in de zin van die bepaling.

12. In deze omstandigheden heeft de Högsta förvaltningsdomstol de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:

„Kan een wijziging van het vergoedingsmodel in een raamovereenkomst die aanvankelijk is gegund op basis van het gunningscriterium van de laagste aangeboden prijs, waarbij het evenwicht tussen de vaste en de variabele prijzen wordt veranderd en de prijsniveaus zodanig worden aangepast dat de totale waarde van de opdracht niet meer dan marginaal verandert, meebrengen dat de algemene aard van de raamovereenkomst wordt veranderd in de zin van artikel 72, lid 2, van de aanbestedingsrichtlijn?”

13. Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door de politie, de mededingingsautoriteit, de Tsjechische en de Estse regering, alsmede door de Europese Commissie.

Analyse

14. In zijn enige prejudiciële vraag verzoekt de verwijzende rechter het Hof om uitlegging van artikel 72, lid 2, van richtlijn 2014/24, waarin is bepaald dat ook zonder nieuwe aanbestedingsprocedure wijzigingen van beperkte waarde in een raamovereenkomst kunnen worden aangebracht.

15. Vooraf stel ik vast dat artikel 72 van deze richtlijn bepaalt dat opdrachten en raamovereenkomsten zonder nieuwe aanbestedingsprocedure kunnen worden gewijzigd in een van de zes gevallen die in dit artikel worden omschreven(5), namelijk wanneer sprake is van:

  • wijzigingen in de oorspronkelijke aanbestedingsstukken, mits zij de algemene aard van de opdracht niet veranderen [lid 1, onder a)];

  • noodzakelijke aanvullende activiteiten (werken, diensten of leveringen), mits aan bepaalde voorwaarden wordt voldaan [lid 1, onder b)];

  • wijzigingen die het gevolg zijn van onvoorzienbare omstandigheden, waarbij de waarde van de oorspronkelijke raamovereenkomst met niet meer dan 50 % wordt verhoogd, mits zij de algemene aard van de opdracht niet veranderen [lid 1, onder c)];

  • in bepaalde gevallen bij vervanging van de aannemer [lid 1, onder d)];

  • niet-wezenlijke wijzigingen [lid 1, onder e), lid 4, alsmede overweging 107](6);

  • de-minimiswijzigingen(7), mits zij de algemene aard van de opdracht of de raamovereenkomst niet veranderen (lid 2).

16. Van deze zes gevallen lijken de twee laatstgenoemde relevant voor deze zaak. Aangezien de waarde van de litigieuze wijzigingen, voor wat een van de twee litigieuze raamovereenkomsten betreft, onder de de-minimisdrempels van artikel 72, lid 2, eerste alinea, onder i) en ii), van richtlijn 2014/24(8) ligt, is het namelijk aan de verwijzende rechter om na te gaan of deze wijzigingen de algemene aard van deze raamovereenkomst niet veranderen in de zin van de tweede alinea van deze bepaling. In dit opzicht verklaart deze rechter dat het Hof weliswaar verduidelijkingen heeft gegeven over het begrip „wezenlijke wijziging” van een opdracht als bedoeld in lid 1, onder e), van deze bepaling en zoals gedefinieerd in lid 4 daarvan, maar zich nog niet heeft uitgesproken over het begrip „verandering van de algemene aard” van de opdracht (als bedoeld in lid 2, tweede alinea, van dezelfde bepaling).(9)

17. Na deze opmerkingen vooraf zal ik in de volgende punten nader ingaan op de uitlegging die moet worden gegeven aan het begrip „verandering van de algemene aard” van een overheidsopdracht in de zin van artikel 72, lid 2, tweede alinea, van richtlijn 2014/24, met name in het licht van het begrip „wezenlijke wijziging” van een overheidsopdracht in de zin van lid 4 van deze bepaling, alvorens de verwijzende rechter aanwijzingen te verschaffen over de aard van de litigieuze wijzigingen.

Begrippen „verandering van de algemene aard” en „wezenlijke wijziging” van een overheidsopdracht in de zin van artikel 72 van richtlijn 2014/24

18. De partijen in het hoofdgeding en de interveniërende partijen nemen over de uitlegging van de begrippen „verandering van de algemene aard” en „wezenlijke wijziging” van een overheidsopdracht in de zin van artikel 72 van richtlijn 2014/24 verschillende standpunten in. Waar de politie en de Tsjechische en de Estse regering in wezen betogen dat een wezenlijke wijziging van een raamovereenkomst niet noodzakelijkerwijs een verandering van de algemene aard daarvan vormt, stellen de mededingingsautoriteit en de Commissie namelijk hoofdzakelijk dat de beide begrippen gelijkwaardig zijn.(10)

19. In dit verband zal ik de draagwijdte van de toepasselijke bepalingen onderzoeken en daarbij, volgens vaste rechtspraak van het Hof, rekening houden met zowel de bewoordingen als de context ervan alsook met de doelstellingen van de regeling waarvan zij deel uitmaken en, in casu, de ontstaansgeschiedenis van die regeling.(11)

20. Wat in de eerste plaats de tekstuele uitlegging van beide bovengenoemde begrippen betreft, wijs ik er meteen op dat, anders dan het begrip „wezenlijke wijziging” – waarvan de definitie is opgenomen in artikel 72, lid 4, van richtlijn 2014/24 – het begrip „verandering van de algemene aard” van de opdracht niet in deze richtlijn is gedefinieerd. Overigens zij opgemerkt dat de formulering van artikel 72 van deze richtlijn in dit opzicht niet uitblinkt door duidelijkheid.

21. Niettemin merk ik om te beginnen op dat in overweging 109 van deze richtlijn twee voorbeelden zijn opgenomen van „gevallen waarin een wijziging tot een verandering van de aard van de gehele aanbesteding leidt”, en dat deze formulering in wezen overeenkomt met het onderzochte begrip. Hierbij gaat het ten eerste om gevallen waarin de werken, leveringen of diensten die het voorwerp van de opdracht vormen door iets anders worden vervangen en, ten tweede, om situaties waarin het soort aanbesteding wezenlijk wordt veranderd, „aangezien dan kan worden aangenomen dat het resultaat is beïnvloed”, zoals het in deze overweging heet. Aangezien deze laatste formulering grotendeels overeenkomt met een geval van wezenlijke wijzigingen zoals genoemd in artikel 72, lid 4, onder a), van dezelfde richtlijn(12) impliceert dit, naar mijn oordeel, dat bepaalde veranderingen van de algemene aard van de opdracht ook wezenlijke wijzigingen van de opdracht zijn.

22. Vervolgens is artikel 72, lid 2, van richtlijn 2014/24 van toepassing, zoals blijkt uit de formulering ervan, „zonder dat onderzocht moet worden of de in lid 4, onder a) tot en met d), genoemde voorwaarden” (met betrekking tot wezenlijke wijzigingen) vervuld zijn(13), waardoor deze bepaling kan worden toegepast ongeacht het antwoord op de vraag of de daarin toegestane wijzigingen alle onder het begrip „wezenlijke wijzigingen” uit lid 1 van deze bepaling vallen.

23. Gelet op de in de omgangstaal gebruikelijke betekenis van de beide onderzochte formuleringen, lijkt het mij ten slotte tamelijk duidelijk dat het begrip „verandering van de algemene aard” van de opdracht impliceert dat sprake is van wijzigingen die verder gaan dan louter wezenlijke wijzigingen.(14)

24. Op grond van deze overwegingen concludeer ik dat, zuiver vanuit letterlijk oogpunt, het begrip „verandering van de algemene aard” van de opdracht een soort „subcategorie” vormt, waarvan de zwaarste gevallen van wezenlijke wijzigingen deel uitmaken(15), zonder echter uitputtend in te gaan op alle gevallen die tot deze categorie behoren(16).

25. Wat in de tweede plaats de ontstaansgeschiedenis en de context van artikel 72 van richtlijn 2014/24 betreft, breng ik in herinnering dat met deze bepaling, die de eerdere rechtspraak van het Hof uit de tijd vóór de inwerkingtreding van deze richtlijn codificeert(17), wordt beoogd vast te stellen welke wijzigingen van opdrachten gedurende de looptijd zijn toegestaan zonder dat een nieuwe aanbestedingsprocedure noodzakelijk is(18). In sommige gevallen zijn deze wijzigingen toegestaan voor zover zij geen verandering van de algemene aard van de opdracht tot gevolg hebben. Dat is het geval in de drie situaties die worden genoemd in lid 1, onder a) en c), en in lid 2 van artikel 72, waarin dergelijke wijzigingen worden toegestaan voor zover, in het eerste geval, zij in de aanbestedingsstukken zijn aangebracht, in het tweede geval, de behoefte aan wijziging het gevolg is van onvoorzienbare omstandigheden en de prijsverhogingen niet hoger zijn dan 50 % van de waarde van de oorspronkelijke opdracht of raamovereenkomst, of, in het derde geval, de de-minimisdrempel niet wordt overschreden.

26. In mijn ogen ziet die bepaling, in de drie in het vorige punt van deze conclusie uiteengezette gevallen, niet zonder meer op een „wezenlijke wijziging”, maar slechts op die wijzigingen die een „verandering van de algemene aard” van de opdracht tot gevolg hebben.(19) Zouden overigens beide aan de orde zijnde begrippen op dezelfde wijze worden uitgelegd, dan zou de de-minimisuitzondering van artikel 72, lid 2, van richtlijn 2014/24 haar nuttig effect worden ontnomen.(20)

27. In deze gevallen zijn bepaalde wezenlijke wijzigingen dus zonder nieuwe aanbestedingsprocedure mogelijk, met uitzondering van grotere wijzigingen, die veranderingen van de algemene aard van de opdracht zouden inhouden.(21)

28. Wat in de derde en laatste plaats de met artikel 72 van richtlijn 2014/24 nagestreefde doelstellingen betreft, wijs ik erop dat deze bepaling, blijkens de rechtspraak van het Hof, in wezen tot doel heeft ervoor te zorgen dat de beginselen van transparantie van de procedures worden geëerbiedigd en de inschrijvers gelijk worden behandeld, door te voorkomen dat de aanbestedende dienst en de gekozen inschrijver aan de bepalingen van deze opdracht zodanige wijzigingen aanbrengen dat deze bepalingen kenmerken vertonen die wezenlijk verschillen van die van de oorspronkelijke opdracht. Dit artikel is daarmee onderdeel van de meer algemene doelstelling van de aanbestedingsregels van de Unie, namelijk het garanderen van het vrij verkeer van diensten en de openstelling voor onvervalste mededinging in alle lidstaten.(22) In dit verband worden de in punt 25 van deze conclusie genoemde situaties, waarin volgens dat artikel bepaalde wezenlijke wijzigingen zijn toegestaan zonder nieuwe aanbestedingsprocedure, mijns inziens gerechtvaardigd door het feit dat deze, minder belangrijke, wijzigingen slechts in mindere mate van invloed kunnen zijn op de eerbiediging van de beginselen van transparantie van de procedures en gelijke behandeling van de inschrijvers.(23)

29. Hieruit volgt dat de twee onderzochte begrippen, zelfs in het licht van de met artikel 72 van richtlijn 2014/24 nagestreefde doelstellingen, niet als gelijkwaardig kunnen worden beschouwd en, meer in het bijzonder, dat het begrip „veranderingen van de algemene aard” van de opdracht weliswaar onder het begrip „wezenlijke wijzigingen” valt, maar is beperkt tot de grootste wezenlijke wijzigingen.(24)

30. Concluderend ben ik van mening dat de de-minimisuitzondering van artikel 72, lid 2, van richtlijn 2014/24 kan worden toegepast wanneer de wijzigingen van de opdracht weliswaar wezenlijk zijn, maar geen verandering van de algemene aard van de opdracht met zich meebrengen.(25) Nu dit vaststaat, ga ik in de volgende punten in op de litigieuze wijzigingen in het licht van laatstgenoemd begrip.

Aard van de litigieuze wijzigingen

31. Volgens de verwijzende rechter wordt met de litigieuze wijzigingen, die op basis van de informatie uit de oorspronkelijke aanbestedingsstukken niet voorzienbaar waren, de de-minimisdrempel van artikel 72, lid 2, eerste alinea, onder i) en ii), van richtlijn 2014/24 niet overschreden.(26) Derhalve moet worden nagegaan of deze wijzigingen „veranderingen van de algemene aard van de opdracht” in de zin van deze bepaling vormen.

32. Hoewel het aan de verwijzende rechter is om dit aspect definitief af te doen en tot een oordeel over de feiten van het hoofdgeding te komen, dient het Hof in dit verband nuttige aanwijzingen te verschaffen.

33. Zoals ik reeds heb uiteengezet(27), houden de litigieuze wijzigingen ten eerste geen veranderingen van de algemene aard van de opdracht in vanwege het enkele feit dat zij mogelijk worden aangemerkt als „wezenlijk wijzigingen”.(28)

34. Ten tweede blijkt, zoals aangegeven in punt 21 van deze conclusie, uit overweging 109 van richtlijn 2014/24, dat onder het begrip „veranderingen van de algemene aard” van de opdracht met name wijzigingen van het voorwerp van de aanbesteding of van het soort aanbesteding vallen.(29)

35. In dit verband valt een wijziging van de prijs mijns inziens, in beginsel, niet onder dit begrip, aangezien volgens de drie bepalingen waarin daarvan sprake is de geldelijke waarde van de wijzigingen niet relevant is(30), of drempelwaarden worden vastgesteld voor de toepassing van de uitzondering(31). In dit kader zal ik mij echter beperken tot de vaststelling dat, enerzijds, de litigieuze wijzigingen geen eenvoudige wijziging vormen van de vergoeding voor de dienst die het voorwerp is van de litigieuze raamovereenkomsten. De aanzienlijke vergroting van de straal waarbinnen de vaste prijs van toepassing is (van 10 naar 50 kilometer) en de significante verhoging van deze vaste prijs (van 0 tot 4 500 SEK, circa 450 EUR) hebben namelijk de opbouw van de vergoeding ingrijpend gewijzigd door, in wezen, een in hoofdzaak op een variabele prijs gebaseerd stelsel te veranderen in een stelsel dat op een vaste prijs is gebaseerd. Zoals aangegeven door de verwijzende rechter hebben deze wijzigingen anderzijds echter, voor een van de dienstverleners, een marginale verlaging van de totale waarde van de opdracht tot gevolg gehad.(32)

36. Concluderend ben ik van mening dat artikel 72, lid 2, van richtlijn 2014/24 aldus moet worden uitgelegd dat een wijziging van het vergoedingsmodel in een raamovereenkomst die aanvankelijk is gegund op basis van het criterium van de laagste aangeboden prijs, waarbij het evenwicht tussen de vaste en de variabele prijzen wordt veranderd en de prijsniveaus zodanig worden aangepast dat de totale waarde van de opdracht niet meer dan marginaal verandert, uitsluitend kan meebrengen dat de algemene aard van de raamovereenkomst wordt veranderd wanneer deze wijziging wijzigingen van het voorwerp van de aanbesteding of van het soort aanbesteding kan inhouden, ongeacht de vraag of een dergelijke wijziging onder het ruimere begrip „wezenlijke wijzigingen” in de zin van artikel 72, lid 1, onder e), en lid 4, van deze richtlijn valt.

Conclusie

37. Gelet op alle bovenstaande overwegingen geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vraag van de Högsta förvaltningsdomstol te beantwoorden als volgt:

„Artikel 72, lid 2, van richtlijn 2014/24/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2014 betreffende het plaatsen van overheidsopdrachten en tot intrekking van richtlijn 2004/18/EG

moet aldus worden uitgelegd dat

een wijziging van het vergoedingsmodel in een raamovereenkomst die aanvankelijk is gegund op basis van het criterium van de laagste aangeboden prijs, waarbij het evenwicht tussen de vaste en de variabele prijzen wordt veranderd en de prijsniveaus zodanig worden aangepast dat de totale waarde van de opdracht niet meer dan marginaal verandert, uitsluitend kan meebrengen dat de algemene aard van de raamovereenkomst wordt veranderd wanneer deze wijziging wijzigingen van het voorwerp van de aanbesteding of van het soort aanbesteding kan inhouden, ongeacht de vraag of een dergelijke wijziging onder het ruimere begrip ‚wezenlijke wijzigingen’ in de zin van artikel 72, lid 1, onder e), en lid 4, van deze richtlijn valt.”