Arrest van het Hof (Eerste kamer) van 5 juni 2025

Arrest

1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 2 van richtlijn 2004/18/EG van het Europees Parlement en de Raad van 31 maart 2004 betreffende de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor werken, leveringen en diensten (PB 2004, L 134, blz. 114).

2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen enerzijds Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w m.st. Warszawie S.A. (hierna: „aanbestedende dienst”) en anderzijds Veolia Water Technologies sp. z o.o. (hierna: „Veolia”), Krüger A/S, OTV France, Haarslev Industries GmbH en Warbud S.A. (hierna gezamenlijk: „consortium van ondernemingen”) over de betaling van contractuele geldboeten en de betaling van een schadevergoeding wegens de slechte uitvoering van een overheidsopdracht voor werken voor de modernisering en uitbreiding van de waterzuiveringsinstallatie Czajka (Polen).

Toepasselijke bepalingen

Hoofdgeding en prejudiciële vraag

13 Op 1 augustus 2008 heeft de aanbestedende dienst naar aanleiding van een openbare aanbestedingsprocedure een overeenkomst gesloten in het kader van de modernisering en uitbreiding van waterzuiveringsinstallatie Czajka met een consortium van in verschillende lidstaten gevestigde ondernemingen waarin Veolia, gevestigd te Warschau (Polen), de leiding had. In het bijzonder voorzag deze overeenkomst in de bouw van een installatie voor de thermische behandeling van zuiveringsslib, die twee recuperatoren op twee onafhankelijke afvalverbrandingslijnen omvatte. De datum voor de voltooiing van de werken, die aanvankelijk was vastgesteld op 30 oktober 2010, is vervolgens uitgesteld tot 30 november 2012.

14 Die overeenkomst bevatte een document met de titel „Kwaliteitsgarantie” (hierna: „garantieregels”), waarin stond dat de garantieperiode inging op de datum van afgifte van het certificaat van voltooiing van de werken, voor een looptijd van 36 maanden, en uiterlijk op 30 april 2015 moest aflopen, tenzij de eindtests en de oplevering niet konden worden verricht wegens omstandigheden waarvoor de medecontractant aansprakelijk is.

15 Artikel 6.1 van de garantieregels bepaalde: „De relevante bepalingen van het Poolse recht, in het bijzonder die van het burgerlijk wetboek, zijn van overeenkomstige toepassing op de kwesties die niet worden geregeld door deze garantieregels.” Er werd niet gepreciseerd of deze verwijzing naar het Poolse recht zich uitstrekte tot de bepalingen van het burgerlijk wetboek inzake het verstrekken van garanties bij verkoopovereenkomsten.

16 Op 21 maart 2013 is het certificaat van voltooiing van de werken afgegeven.

17 Op 26 september 2014 heeft de aanbestedende dienst het consortium van ondernemingen ervan in kennis gesteld dat een van de twee betrokken recuperatoren defect was. Deze recuperator is vervangen in het kader van de garantieregels en de nieuwe apparatuur is op 22 februari 2016 in gebruik genomen.

18 Op 3 maart 2015 heeft deze dienst dit consortium van ondernemingen in kennis gesteld van een tweede defect, met betrekking tot de andere recuperator. Deze recuperator is eveneens vervangen in het kader van de garantieregels en de nieuwe apparatuur is op 28 april 2016 in gebruik genomen.

19 Op 27 november 2018 heeft deze dienst het consortium van ondernemingen in kennis gesteld van een nieuw defect, ditmaal met betrekking tot beide recuperatoren. Het consortium van ondernemingen weigerde deze apparatuur te repareren of te vervangen op grond dat de garantieperiode volgens hen was verstreken.

20 Dit geschil heeft geleid tot een geding bij de Sąd Okręgowy w Warszawie (rechter in eerste aanleg Warschau, Polen), de verwijzende rechter, met name over de betaling van contractuele geldboeten en schadevergoedingen door het consortium van ondernemingen.

21 Volgens deze rechter worden de betrekkingen tussen partijen naar analogie beheerst door artikel 581, lid 1, van het burgerlijk wetboek, dat betrekking heeft op de garantie bij verkoopovereenkomsten, dat bepaalt dat de garantieperiode opnieuw begint te lopen wanneer het goed vrij van gebreken is geleverd of het gerepareerde goed is teruggezonden, zodat de recuperatoren op 27 november 2018 nog onder de garantie vielen, waarvan de termijn op respectievelijk 22 februari en 28 april 2016 opnieuw was ingegaan. Deze vraag is echter zowel in de rechtspraak van de Poolse rechtbanken als in de rechtsleer voorwerp van discussie.

22 De verwijzende rechter wijst er tevens op dat het consortium van ondernemingen de toepassing van artikel 581, lid 1, van het burgerlijk wetboek betwist op grond dat deze bepaling enkel betrekking heeft op verkoopovereenkomsten en op geen enkel moment is overeengekomen dat zij naar analogie de garantie in het kader van de betrokken overeenkomst voor werken regelt. Volgens dit consortium van ondernemingen is de toepassing van deze bepaling in strijd met de beginselen van transparantie, gelijke behandeling en mededinging, die zijn verankerd in richtlijn 2004/18 en inmiddels zijn overgenomen in richtlijn 2014/24/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2014 betreffende het plaatsen van overheidsopdrachten en tot intrekking van richtlijn 2004/18/EG (PB 2014, L 94, blz. 65), aangezien zij erop neerkomt dat aan dit consortium eisen worden tegengeworpen die niet duidelijk blijken uit de aanbestedingsdocumenten of de geldende Poolse regelgeving, maar enkel uit een – omstreden – uitlegging van het burgerlijk wetboek.

23 De verwijzende rechter vraagt zich af wat in deze context de draagwijdte is van de beginselen van gelijke behandeling en non-discriminatie in de rechtspraak van het Hof, en meer in het bijzonder of de beoordelingen in het arrest van 2 juni 2016, Pizzo (C‑27/15, EU:C:2016:404 ), moeten worden toegepast op de garanties die gelden in het kader van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde overeenkomst voor werken. Hij merkt met name op dat kennis van het nationale recht bepalend is voor de mogelijkheid voor de betrokken ondernemers om hun prijzen op het juiste niveau vast te stellen, en benadrukt dat de analoge toepassing van de bepalingen van het burgerlijk wetboek die de garantie bij verkoopovereenkomsten regelen, ondernemers uit andere lidstaten kan benadelen ten opzichte van nationale ondernemers.

24 In deze omstandigheden heeft de Sąd Okręgowy w Warszawie de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:

„Moeten de beginselen van transparantie, gelijke behandeling en eerlijke mededinging als bedoeld in artikel 2 van richtlijn [2004/18] (thans artikel 18, lid 1, van richtlijn [2014/24]) aldus worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan een uitlegging van het nationale recht volgens welke de inhoud van een overeenkomst inzake een overheidsopdracht die wordt gesloten met een consortium van marktdeelnemers uit verschillende lidstaten van de Unie kan worden vastgesteld door in die overeenkomst rekening te houden met een verplichting die indirect van invloed kan zijn op de vaststelling van de prijs in de door [dit consortium] ingediende offerte en die niet uitdrukkelijk wordt vermeld in [deze] overeenkomst of in de aanbestedingsdocumenten maar die voortvloeit uit een bepaling van nationaal recht die niet rechtstreeks maar naar analogie op [die] overeenkomst van toepassing is?”

Beantwoording van de prejudiciële vraag

25 Vooraf moet in navolging van de Europese Commissie worden opgemerkt dat, gelet op het voorwerp van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde overeenkomst voor werken, die betrekking heeft op de bouw van een installatie voor thermische behandeling van zuiveringsslib, twijfel kan bestaan over de vraag of het hoofdgeding binnen de werkingssfeer van richtlijn 2004/18 valt, waarnaar het verzoek om een prejudiciële beslissing verwijst, dan wel binnen die van richtlijn 2004/17.

26 Artikel 12 van richtlijn 2004/18 bepaalt dat deze richtlijn niet van toepassing is op „overheidsopdrachten die in het kader van richtlijn [2004/17] worden geplaatst door aanbestedende diensten die een of meer van de in de artikelen 3 tot en met 7 van [deze] richtlijn bedoelde activiteiten uitoefenen en die voor deze activiteiten worden geplaatst”. Artikel 4 van richtlijn 2004/17 bepaalt met name dat deze richtlijn van toepassing is op opdrachten betreffende de beschikbaarstelling of exploitatie van vaste netten bestemd voor openbare dienstverlening op het gebied van de productie, het vervoer of de distributie van drinkwater.

27 Hoewel het hoofdgeding, gelet op het voorwerp van de betrokken opdracht voor werken, eerder binnen de werkingssfeer van richtlijn 2004/17 dan binnen die van richtlijn 2004/18 lijkt te vallen, staat het niettemin aan de verwijzende rechter om zich daarvan te vergewissen in het licht van alle kenmerken van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde opdracht en rekening houdend met de door de aanbestedende dienst verrichte activiteit.

28 In die omstandigheden moet, teneinde de verwijzende rechter een nuttig antwoord te geven, worden geoordeeld dat de gestelde vraag betrekking heeft op de uitlegging van artikel 10 van richtlijn 2004/17, waarvan de bewoordingen identiek zijn aan die van artikel 2 van richtlijn 2004/18.

29 Gelet op het voorgaande moet worden geoordeeld dat de verwijzende rechter met zijn vraag in wezen wenst te vernemen of het beginsel van gelijke behandeling en de transparantieplicht als bedoeld in artikel 10 van richtlijn 2004/17 aldus moeten worden uitgelegd dat zij eraan in de weg staan dat op een overeenkomst voor werken bepalingen van nationaal recht die de garantie regelen bij verkoopovereenkomsten en waarvan de inhoud noch in de aanbestedingsdocumenten noch in die overeenkomst voor werken uitdrukkelijk is gepreciseerd, naar analogie worden toegepast, op grond van een uitlegging in de rechtspraak.

30 Meteen zij eraan herinnerd dat het beginsel van gelijke behandeling, als algemeen beginsel van Unierecht, vereist dat vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk worden behandeld, tenzij dat objectief gerechtvaardigd is (arrest van 6 oktober 2021, Conacee, C‑598/19, EU:C:2021:810, punt 36 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

31 Voor het Unierecht inzake overheidsopdrachten houdt het beginsel van gelijke behandeling, dat de grondslag vormt van de regels van de Unie op het gebied van procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten, met name in dat de inschrijvers zich in een gelijke positie moeten bevinden wanneer zij hun offerten voorbereiden en beoogt het de ontwikkeling van een gezonde en daadwerkelijke mededinging tussen de aan een overheidsopdracht deelnemende ondernemingen te bevorderen (arrest van 6 oktober 2021, Conacee, C‑598/19, EU:C:2021:810, punt 37 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

32 Dit beginsel vereist dus dat alle inschrijvers bij het opstellen van hun inschrijving dezelfde kansen krijgen. Het betekent derhalve dat bij deze inschrijvingen voor alle inschrijvers dezelfde voorwaarden moeten gelden (arresten van 29 april 2004, Commissie/CAS Succhi di Frutta, C‑496/99 P, EU:C:2004:236, punt 110 , en  2 juni 2016, Pizzo, C‑27/15, EU:C:2016:404, punt 36 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

33 Volgens vaste rechtspraak vloeit uit dit beginsel de transparantieplicht voort, die tot doel heeft te waarborgen dat er geen enkel risico van favoritisme en willekeur door de aanbestedende dienst bestaat. Die plicht impliceert dat alle voorwaarden en modaliteiten van de gunningsprocedure duidelijk, precies en ondubbelzinnig in de aankondiging van de opdracht of in het bestek worden geformuleerd, opdat, ten eerste, alle behoorlijk geïnformeerde en normaal oplettende inschrijvers de juiste draagwijdte ervan kunnen meten en zij deze op dezelfde manier kunnen begrijpen, en, ten tweede, de aanbestedende dienst in staat is om metterdaad na te gaan of de offertes van de inschrijvers beantwoorden aan de criteria die op de betrokken opdracht van toepassing zijn (zie in die zin arresten van 29 april 2004, Commissie/CAS Succhi di Frutta, C‑496/99 P, EU:C:2004:236, punt 111 ; 2 juni 2016, Pizzo, C‑27/15, EU:C:2016:404, punt 36 , en  4 april 2019, Allianz Vorsorgekasse, C‑699/17, EU:C:2019:290, punt 62 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

34 In dit verband moet worden benadrukt dat het Hof ook heeft geoordeeld dat het beginsel van gelijke behandeling en de transparantieplicht, die gelden voor alle procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten, vereisen dat de materiële en formele voorwaarden inzake de deelneming aan een opdracht tevoren duidelijk moeten zijn omschreven en bekend moeten zijn gemaakt, in het bijzonder de verplichtingen van de inschrijvers, zodat de betrokkenen exact de procedurele verplichtingen kunnen begrijpen en er zeker van kunnen zijn dat deze verplichtingen voor alle concurrenten gelden (arrest van 2 juni 2016, Pizzo, C‑27/15, EU:C:2016:404, punt 37 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

35 Artikel 10 van richtlijn 2004/17 formuleert deze vereisten door uitdrukkelijk te bepalen dat de aanbestedende diensten ondernemers op gelijke en niet-discriminerende wijze moeten behandelen en op doorzichtige wijze moeten handelen.

36 Hoewel, zoals blijkt uit de bewoordingen van dit artikel, het beginsel van gelijke behandeling en de transparantieplicht van toepassing zijn op de procedure voor het plaatsen van overheidsopdrachten, teneinde de nuttige werking ervan en de verwezenlijking van de daarmee nagestreefde doelstellingen te verzekeren, moeten dit beginsel en deze plicht ook door de aanbestedende dienst in de uitvoeringsfase van de betrokken overeenkomst worden geëerbiedigd.

37 Zo heeft het Hof reeds geoordeeld dat de aanbestedende dienst de door hemzelf vastgestelde criteria nauwgezet in acht dient te nemen, niet alleen tijdens de inschrijvingsprocedure als zodanig, maar meer in het algemeen tot aan het einde van de fase van uitvoering van de betrokken aanbesteding. Derhalve is het hem niet toegestaan om de algemene opzet van een inschrijving te veranderen door na die inschrijving eenzijdig één van de essentiële voorwaarden van deze inschrijving te wijzigen, in het bijzonder een bepaling die – indien zij in de aankondiging van de opdracht had gestaan – de betrokken inschrijvers ertoe zou hebben gebracht een inhoudelijk andere offerte in te dienen (zie in die zin arrest van 29 april 2004, Commissie/CAS Succhi di Frutta, C‑496/99 P, EU:C:2004:236, punten 115 en 116 ).

38 Als de aanbestedende dienst naar eigen goeddunken tijdens de fase van de uitvoering van een opdracht de aanbestedingsvoorwaarden zelf zou kunnen wijzigen, zonder hiertoe uitdrukkelijk te zijn gemachtigd, zouden immers de aanvankelijk overeengekomen voorschriften die de toewijzing van die opdracht regelen, worden omzeild (zie in die zin arrest van 29 april 2004, Commissie/CAS Succhi di Frutta, C‑496/99 P, EU:C:2004:236, punt 120 ).

39 Een dergelijke praktijk zou de transparantieplicht en het beginsel van gelijke behandeling van de inschrijvers schenden, aangezien de uniforme toepassing van de inschrijvingsvoorwaarden en de objectiviteit van de procedure niet langer zouden zijn gewaarborgd (zie in die zin arrest van 29 april 2004, Commissie/CAS Succhi di Frutta, C‑496/99 P, EU:C:2004:236, punt 121 ).

40 Wat in het bijzonder de looptijd van de garantie en de essentiële voorwaarden voor de uitvoering ervan betreft, volgt uit de punten 32 tot en met 39 van het onderhavige arrest dat, gelet op het belang ervan voor de vaststelling van de financiële voorwaarden van de door de betrokken inschrijvers ingediende offertes, deze elementen deel uitmaken van de elementen die vooraf duidelijk moeten zijn omschreven en bekend moeten zijn gemaakt, teneinde deze inschrijvers in staat te stellen de juridische en economische voorwaarden waarvan de gunning van de betrokken opdracht en de wijze van uitvoering ervan afhankelijk zijn gesteld, goed te begrijpen en hen ervan te verzekeren dat dezelfde eisen voor alle concurrenten gelden. Dit geldt met name voor opdrachten voor werken, waarbij het gebruik van de garantie, zoals blijkt uit de feiten van het hoofdgeding, een aanzienlijk financieel risico kan inhouden voor de ondernemer aan wie een opdracht is gegund.

41 Een behoorlijk geïnformeerde en normaal oplettende inschrijver moet dus reeds in de gunningsfase kunnen vaststellen welke gebeurtenissen in voorkomend geval de garantieperiode kunnen verlengen, alsook wat de omvang is van de verplichtingen die op hem kunnen rusten in het kader van de uitvoering van de betrokken overeenkomst.

42 Voorts moet worden opgemerkt dat de toepassing van een termijn of wezenlijke modaliteiten voor het gebruik van een garantie die niet uitdrukkelijk blijken uit de documenten betreffende de procedure voor het plaatsen van de betrokken opdracht of de betrokken overeenkomst voor werken, maar voortvloeien uit bepalingen die niet rechtstreeks van toepassing zijn op die overeenkomst en waarvan de inhoud slechts naar analogie van toepassing is, op grond van een uitlegging van het nationale recht of een praktijk van de nationale autoriteiten, bijzonder nadelig zou zijn voor in een andere lidstaat gevestigde inschrijvers. De kennis die deze inschrijvers hebben van het nationale recht en van de uitlegging daarvan, alsook van de praktijk van de nationale autoriteiten, kan immers niet worden vergeleken met die van binnenlandse inschrijvers (zie in die zin arrest van 2 juni 2016, Pizzo, C‑27/15, EU:C:2016:404, punt 46 ).

43 In casu blijkt uit het verzoek om een prejudiciële beslissing dat de garantieregels die zijn opgenomen in de betrokken overeenkomst voor werken en die de medecontractanten in het hoofdgeding binden, uitdrukkelijk voorzagen in een garantie voor een looptijd van 36 maanden, met als aanvangspunt de datum van afgifte van het certificaat van voltooiing van de werken, en dat daarin werd verwezen naar de overeenkomstige toepassing van de relevante bepalingen van het Poolse recht, in het bijzonder die van het burgerlijk wetboek, voor kwesties die niet door deze garantieregels worden geregeld.

44 Volgens de verwijzende rechter zou een dergelijke vermelding ertoe leiden dat artikel 581, lid 1, van het burgerlijk wetboek – dat de garantie bij verkoopovereenkomsten betreft en bepaalt dat wanneer de garantie binnen de aanvankelijk gestelde termijn is gebruikt, „de garantieperiode opnieuw [begint] te lopen vanaf de levering van het goed zonder gebreken of de teruggave van het herstelde goed” – van toepassing is op de in het hoofdgeding aan de orde zijnde overeenkomst voor werken.

45 Wat de gevolgen van deze elementen voor het hoofdgeding betreft, zij eraan herinnerd dat in het kader van de procedure van artikel 267 VWEU, die op een duidelijke scheiding van de taken van de nationale rechterlijke instanties en het Hof berust, de nationale rechter bij uitsluiting bevoegd is om de feiten van het hoofdgeding vast te stellen en te beoordelen alsook om het nationale recht uit te leggen en toe te passen, maar dat het daarentegen aan het Hof staat om de nationale rechterlijke instantie de gegevens over de uitlegging van het Unierecht te verschaffen die noodzakelijk kunnen blijken voor de beslechting van het hoofdgeding, rekening houdend met de in de verwijzingsbeslissing vervatte informatie over het op dat geding toepasselijke nationale recht en de kenmerkende feiten van dat geding (zie in die zin arrest van 21 december 2021, Euro Box Promotion e.a., C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 en C‑840/19, EU:C:2021:1034, punt 134 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

46 In dit verband moet worden opgemerkt dat artikel 581, lid 1, van het burgerlijk wetboek blijkens het verzoek om een prejudiciële beslissing is opgenomen in een deel van dat wetboek dat betrekking heeft op verkoopovereenkomsten, en dat uit de bewoordingen van deze bepaling niet blijkt dat de werkingssfeer ervan zich uitstrekt tot overeenkomsten voor werken als die welke in het hoofdgeding aan de orde is. Volgens dit verzoek is de toepassing, naar analogie, van deze bepaling op overeenkomsten voor werken het resultaat van een uitlegging in de rechtspraak en bestaan daarover bij de nationale rechterlijke instanties uiteenlopende opvattingen en is zij in de rechtsleer voorwerp van discussie.

47 Er zij aan herinnerd dat het Hof heeft geoordeeld dat richtlijn 2004/18 zich er in beginsel niet tegen verzet dat, met betrekking tot bepaalde technische specificaties, in de aankondiging of in het bestek wordt verwezen naar wettelijke of bestuurlijke bepalingen wanneer een dergelijke verwijzing in de praktijk onvermijdelijk is, voor zover daarnaast alle eventueel door deze richtlijn vereiste aanvullende aanwijzingen worden verstrekt (zie in die zin arrest van 10 mei 2012, Commissie/Nederland, C‑368/10, EU:C:2012:284, punt 68 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Zoals de advocaat-generaal in punt 73 van zijn conclusie in wezen heeft opgemerkt, is in dit opzicht de voorzienbaarheid, die verband houdt met de kennis van het nationale recht en met de mate van rechtszekerheid die door dit recht in het kader van overheidsopdrachten aan ondernemers moet worden gewaarborgd, bepalend.

48 Gelet op de in punt 46 van het onderhavige arrest vermelde elementen, lijkt een verwijzing naar het nationale recht als die in de garantieregels niet van dien aard te zijn dat een behoorlijk geïnformeerde en normaal oplettende inschrijver in de gunningsfase in staat wordt gesteld voldoende duidelijk vast te stellen dat het gebruik van de garantie binnen de in de betrokken overeenkomst gestelde oorspronkelijke termijn ertoe kan leiden dat een nieuwe garantieperiode ingaat, en a fortiori evenmin dat hij in staat wordt gesteld vast te stellen welke verplichtingen in het kader van de uitvoering van die overeenkomst op hem kunnen rusten.

49 Het staat echter aan de verwijzende rechter om zich daarvan te vergewissen, rekening houdend met alle relevante omstandigheden van het hoofdgeding, en met name met de vraag of de toepasselijkheid van artikel 581, lid 1, van het burgerlijk wetboek op de in het hoofdgeding aan de orde zijnde overeenkomst voldoende duidelijk en voorzienbaar was voor het consortium, gelet op de vestiging van Veolia, de leidende vennootschap van dit consortium, in Polen.

50 Gelet op een en ander moet op de gestelde vraag worden geantwoord dat het beginsel van gelijke behandeling en de transparantieplicht als bedoeld in artikel 10 van richtlijn 2004/17 aldus moeten worden uitgelegd dat zij eraan in de weg staan dat, op een overeenkomst voor werken bepalingen van nationaal recht die de garantie regelen bij verkoopovereenkomsten en waarvan de inhoud noch in de aanbestedingsdocumenten noch in die overeenkomst voor werken uitdrukkelijk is gepreciseerd, naar analogie worden toegepast, op grond van een uitlegging in de rechtspraak, wanneer de toepasselijkheid van dergelijke bepalingen voor een behoorlijk geïnformeerde en normaal oplettende inschrijver onvoldoende duidelijk en voorzienbaar is.

Kosten

51 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.