College van Beroep voor het bedrijfsleven, 21-09-2006, AY8684, AWB 05/461

AWB 05/461 21 september 2006

25100

A AA, te X, appellant,

tegen

Raad van Toezicht Beroepsuitoefening AA's, te 's-Gravenhage, verweerder,

gemachtigde: mr. E.J. Daalder, advocaat te 's-Gravenhage.

1. De procedure

Appellant heeft bij brief van 1 juli 2005, bij het College binnengekomen op 5 juli 2005, beroep ingesteld tegen een brief van verweerder van 23 juni 2005.

Bij deze brief heeft verweerder appellant bericht dat een factuur van 31 december 2004 in verband met kosten voor een periodieke preventieve toetsing waartegen appellant bezwaar maakt, geen kwestie betreft waarop de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing is.

Bij brief van 10 augustus 2005 heeft verweerder het College de op de zaak betrekking hebbende stukken doen toekomen en bij brief van 7 september 2005 heeft hij een verweerschrift ingediend.

Vervolgens zijn de volgende stukken ontvangen:

? een brief van verweerder van 21 september 2005;

? de repliek van appellant van 26 november 2005;

? de dupliek van verweerder van 23 december 2005;

? een brief van verweerder van 23 februari 2006, waarbij een (nieuwe) beslissing op bezwaar d.d. 16 februari 2006 is meegezonden;

? een faxbericht van appellant van 16 juni 2006.

2. De grondslag van het geschil

2.1 In de Wet op de Accountants-Administratieconsulenten (hierna: Wet) is onder meer het volgende bepaald:

" Artikel 1

In deze wet wordt verstaan onder:

(…)

c. NOvAA: de Nederlandse Orde van Accountants-Administratieconsulenten, bedoeld in artikel 2.

Artikel 2

1. Er is een Nederlandse Orde van Accountants-Administratieconsulenten die tot leden heeft degenen, die zijn ingeschreven in het register bedoeld in artikel 36.

2. De NOvAA is gevestigd te 's-Gravenhage. Zij is een openbaar lichaam in de zin van artikel 134 van de Grondwet.

3. De NOvAA heeft tot taak de bevordering van een goede beroepsuitoefening door Accountants-Administratieconsulenten en de behartiging van hun gemeenschappelijk belang. (…)

4. (…)

Artikel 4

De NOvAA heeft een ledenvergadering, een bestuur en een voorzitter.

Artikel 9

1. Het personeel, dat de NOvAA en de bij of krachtens deze wet ingestelde colleges voor de vervulling van hun taak behoeven, wordt door of namens de NOvAA in dienst genomen op arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht.

2. (…)

Artikel 24

1. De ledenvergadering maakt de verordeningen, die zij ter vervulling van de in artikel 2, derde lid, omschreven taak nodig oordeelt.

(…)

4. De ledenvergadering kan de bevoegdheid tot het geven van nadere voorschriften omtrent door haar bij verordening geregelde onderwerpen overdragen aan het bestuur.

Artikel 30

De NOvAA kan van haar leden jaarlijks bijdragen heffen, waarvan het bedrag voor elk boekjaar afzonderlijk door de ledenvergadering bij verordening wordt vastgesteld. Het bedrag kan voor verschillende categorieën van leden verschillend zijn.

Artikel 31

De NOvAA draagt alle kosten en is gerechtigd tot alle baten, uit de uitvoering van deze wet voortvloeiende.

Artikel 32

1. Het bestuur kan de krachtens deze wet aan de NOvAA verschuldigde bedragen, verhoogd met de op de invordering vallende kosten, bij dwangbevel invorderen. Geen invordering behoort te geschieden dan nadat de nalatige schuldenaar door het bestuur bij aangetekende brief tot betaling is aangemaand, doch in gebreke is gebleven binnen de in de aanmaning gestelde termijn, die tenminste tien dagen behoort te bedragen, aan zijn verplichting te voldoen.

2. Het dwangbevel levert een executoriale titel op, die met toepassing van de voorschriften van het Wetboek van Burgerlijke rechtsvordering kan worden tenuitvoergelegd.

Artikel 45

1. Hij, die in het accountantsregister wenst te worden ingeschreven, dient daartoe een aanvraag in bij het bestuur, onder betaling van een door de ledenvergadering bij verordening te bepalen bedrag.

2. Verordeningen vastgesteld krachtens het eerste lid, behoeven de goedkeuring van Onze Minister.

3. Onze Minister kan bepalen, welke gegevens bij de aanvraag dienen te worden verstrekt.

4. Op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag tot inschrijving is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing.

Artikel 83

1. Zij, die aan het theoretisch gedeelte of het praktijkgedeelte van het examen, dan wel aan onderdelen van deze gedeelten, wensen deel te nemen, worden daartoe niet toegelaten dan na betaling van een door de ledenvergadering bij verordening vast te stellen examengeld, dat dient ter vergoeding van de aan het examen verbonden kosten.

2. Verordeningen, vastgesteld krachtens het eerste lid, behoeven de goedkeuring van Onze Minister.

Artikel 96

1. Ter vergoeding van de kosten voor het afleggen van de proeve is de aanvrager een door de ledenvergadering bij verordening vast te stellen bedrag verschuldigd.

2. Verordeningen, vastgesteld krachtens het eerste lid, behoeven de goedkeuring van Onze Minister.

Artikel 98

Tegen een op grond van deze wet genomen besluit kan een belanghebbende beroep instellen bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven."

Op 31 oktober 2002 heeft de ledenvergadering van de NOvAA de Verordening op de Raad van Toezicht Beroepsuitoefening AA's (hierna: Verordening RvT) vastgesteld. Voor zover van belang is hierin het volgende bepaald:

" Artikel 2

1. Er is een Raad van Toezicht Beroepsuitoefening AA’s.

2. De Raad heeft tot taak het houden van toezicht op de beroepsuitoefening door Accountants-Administratieconsulenten.

Artikel 7

1. De Raad bepaalt met inachtneming van het tweede, derde en vierde lid van dit artikel, de invulling van de in artikel 2, tweede lid, bedoelde taak en de daarbij te hanteren werkwijze.

2. De Raad voert de in de Verordening op de Periodieke Preventieve Toetsing bedoelde toetsing uit.

3. De Raad kan zelfstandig een onderzoek instellen indien sprake is van een redelijk vermoeden van niet naleving van voor accountants geldende beroepsnormen.

4. De Raad kan op verzoek van een belanghebbende derde een onderzoek instellen indien sprake is van een redelijk vermoeden van niet naleving van voor accountants geldende beroepsnormen, tenzij deze derde reeds een dezelfde schending betreffende klacht bij de Raad van Tucht heeft ingediend.

5. De Raad stelt een onderzoek in indien het bestuur van de NOvAA daartoe verzoekt.

Artikel 8

1. De accountant dient op eerste aanvraag van de Raad alle gevraagde inlichtingen te verstrekken, inzage in zijn dossiers te geven en toe te staan dat afschriften worden gemaakt.

2. De accountant spant zich ervoor in dat het accountantskantoor waarin hij optreedt, op dezelfde wijze aan een toetsing of onderzoek zijn medewerking verleent als waartoe hijzelf is gehouden.

3. De accountant is met betrekking tot de in dit artikel neergelegde verplichtingen ontheven van zijn plicht tot geheimhouding zoals is geregeld in artikel 10 van de Gedrags- en Beroepsregels voor Accountants-Administratieconsulenten.

Artikel 11

1. De Raad kan voor zijn onderzoek externe deskundigen, waaronder accountants, inschakelen.

2. De Raad zal externe deskundigen verplichten tot geheimhouding ter zake van al hetgeen hen bij de vervulling van hun taak ter kennis komt.

Artikel 12

1. De door de Raad gemaakte kosten komen ten laste van de NOvAA.

2. Deze kosten worden door het bestuur van de NOvAA afzonderlijk in de begroting en financiële verantwoording van de NOvAA vermeld."

Eveneens op 31 oktober 2002 heeft de ledenvergadering van de NOvAA de Verordening op de Periodieke Preventieve Toetsing (hierna: Verordening PPT) vastgesteld. Ten tijde hier van belang, was hierin het volgende bepaald:

" Artikel 2

Om de kwaliteit van de beroepsuitoefening van een accountant te kunnen beoordelen, wordt een accountantskantoor in beginsel éénmaal in de zes jaar aan toetsing onderworpen.

Artikel 7

1. De Raad stelt vast welke accountantskantoren in een bepaald jaar in aanmerking komen voor een toetsing.

2. De Raad stelt ten behoeve van elke toetsing een toetsingsteam samen.

3. Het toetsingsteam is belast met de uitvoering van de toetsing van het accountantskantoor.

(…)

Artikel 18

De te hanteren tarieven voor toetsing en accreditatie worden, op voorstel van het bestuur van de NOvAA, jaarlijks door de ledenvergadering bij verordening vastgesteld."

Op 23 juni 2003 heeft de ledenvergadering van de NOvAA de Verordening op de Tarieven periodieke preventieve toetsing 2004 (hierna: Verordening Tarieven PPT 2004) vastgesteld. Ten tijde hier van belang, was hierin het volgende bepaald:

" Artikel 1

Het tarief voor de toetsing als bedoeld in artikel 18 van de Verordening op de Periodieke Preventieve Toetsing bedraagt:

voor een eerste toetsing € 450,- per toetser per dagdeel

voor een hertoetsing € 545,- per toetser per dagdeel

voor een marginale toetsing € 450,- per dagdeel

Artikel 3

1. Toetsers die voor een toetsing of accreditatie worden ingeschakeld, ontvangen voor de bij het te toetsen accountantskantoor of de te accrediteren koepelorganisatie bestede tijd een vergoeding ten bedrage van € 275,- per dagdeel.

2. Toetsers ontvangen een vergoeding van reis- en verblijfkosten overeenkomstig de regeling van de artikelen 1, 2 en 3 van de Verordening op de Kostenvergoedingen."

2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.

- Op 24 december 2004 heeft bij appellant een toetsing als bedoeld in de Verordening PPT plaatsgevonden.

- Op 31 december 2004 heeft verweerder appellant een factuur voor deze toetsing gezonden ten bedrage van € 1.800,- exclusief BTW.

- Bij brief gedateerd 8 februari 2005 heeft appellant hiertegen bezwaar gemaakt.

- Na enige correspondentie tussen partijen heeft verweerder appellant bij brief van 23 juni 2005 bericht dat het hier geen kwestie betreft waarop de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing is.

- Hiertegen heeft appellant beroep ingesteld bij het College.

- Hangende de procedure bij het College heeft verweerder appellant uitgenodigd voor een hoorzitting. Appellant heeft hiervan afgezien.

- Vervolgens heeft verweerder bij besluit van 16 februari 2006 het bezwaar van 8 februari 2005 ongegrond verklaard en beslist dat de factuur ongewijzigd dient te blijven.

3. Het besluit van 16 februari 2006

Bij dit besluit heeft verweerder, voor zover hier van belang, overwogen dat zowel de verplichting tot betaling als de hoogte van het gefactureerde bedrag rechtstreeks uit de Verordening PPT voortvloeien. Daarnaast is het in het maatschappelijk verkeer gebruikelijk dat de gebruiker betaalt voor een verleende dienst. De declaraties van de toetsers zijn door het secretariaat geverifieerd en correct bevonden. De factuur is in overeenstemming met de Verordening Tarieven PPT 2004. Verweerders beslissing luidt dat het bezwaar ongegrond is en dat het primaire besluit wordt gehandhaafd.

4. Het standpunt van appellant

Appellant heeft zich, voor zover voor de beoordeling van dit geschil van belang, op het standpunt gesteld, samengevat, dat noch in de Wet, noch in andere regelgeving is bepaald dat de kosten van toetsing voor zijn rekening komen.

Appellant heeft voorts bezwaar gemaakt tegen de zijns inziens te hoge aanmaningskosten.

5. De beoordeling van het geschil

5.1 De brief van verweerder van 23 juni 2005 is te beschouwen als een beslissing op het bezwaarschrift, waarbij niet inhoudelijk op de zaak is ingegaan omdat verweerder de Awb niet van toepassing achtte. Een nieuw oordeel is gegeven in het besluit van 16 februari 2006. Het beroep moet mede tegen dit besluit geacht worden te zijn gericht. Naar het oordeel van het College heeft appellant geen belang bij een beoordeling van de beslissing van 23 juni 2005, nu uit het besluit van 16 februari 2006 blijkt dat verweerder zelf van de eerdere beslissing is teruggekomen, en het besluit van 16 februari 2006 in deze procedure volledig aan de orde kan komen. Het beroep tegen de beslissing van 23 juni 2005 zal daarom niet-ontvankelijk worden verklaard.

5.2 Appellant heeft gesteld op 8 februari 2005, en derhalve tijdig, bezwaar te hebben gemaakt tegen de factuur van 31 december 2004, onder verwijzing naar een door hem overgelegde verzendbevestiging van een faxbericht. Uit die bevestiging blijkt dat op 8 februari 2005 een verzending heeft plaatsgevonden naar het faxnummer dat verweerder op de factuur heeft vermeld. Verweerder heeft gesteld het bezwaarschrift destijds niet te hebben ontvangen, maar heeft dit niet gestaafd met documenten, zoals bij voorbeeld een uitdraai van de op genoemde datum ontvangen faxberichten. Het College acht aannemelijk dat appellant op genoemde datum zijn bezwaarschrift van die datum aan verweerder heeft gefaxt. Het College gaat er daarom vanuit dat het bezwaarschrift van 8 februari 2005 binnen de wettelijke termijn van zes weken bij verweerder is ingediend.

5.3 Aan de orde is een geschil naar aanleiding van een factuur die betrekking heeft op de kosten voor de toetsing die bij appellant heeft plaatsgevonden. In het bestreden besluit van 16 februari 2006 heeft verweerder overwogen dat het in het maatschappelijk verkeer gebruikelijk is dat de gebruiker betaalt voor een verleende dienst. In de visie van verweerder zou derhalve een wettelijke grondslag niet nodig zijn. Het College volgt verweerder niet in die opvatting. Het geval waar verweerder mogelijk op doelt is de situatie waarin de gebruiker de vrije keuze heeft om een dienst (in dit geval de periodieke preventieve toetsing) al dan niet af te nemen. Het onderhavige geval verschilt daarvan echter, aangezien appellant niet zelf de keuze maakt of kan maken of hij wel of niet wordt getoetst en evenmin door wie, op welk moment en tegen welke kosten, maar tot het ondergaan van een toetsing krachtens de regels van de NOvAA, en derhalve op grond van het publiekrecht, wordt verplicht.

5.4 Het gaat hier derhalve om een door een bestuursorgaan van de NOvAA te nemen besluit tot het eenzijdig opleggen van bijdragen. Naar het oordeel van het College heeft verweerder zijn oorspronkelijk ingenomen standpunt dat de factuur van 31 december 2004 geen besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zou zijn, verlaten bij zijn besluit van 16 februari 2006, waarin het besluit ongegrond is verklaard. Naar het oordeel van het College terecht. Verweerder heeft immers bij die factuur op grond van de Verordening Tarieven PPT 2004 het bedrag vastgesteld dat zijns inziens door appellant moet worden betaald. Dat bedrag vloeit bovendien niet rechtstreeks uit die Verordening voort, aangezien het type toetsing, het aantal betrokken toetsers en het aantal bestede dagdelen moet worden bepaald.

Ook de vraag of een dergelijk besluit een besluit is dat dient te worden genomen door een bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1 van de Awb – een vraag die verweerder blijkens zijn verweerschrift zelf aanvankelijk ontkennend heeft beantwoord, van welk standpunt hij in de loop van de procedure weer is teruggekomen – wordt door het College bevestigend beantwoord.

5.5 Uit het hiervoor overwogene volgt dat ter toetsing voorligt een beslissing op een tijdig gemaakt bezwaar tegen een als besluit in de zin van de Awb te kwalificeren factuur. Dit leidt ertoe dat ambtshalve moet worden onderzocht of verweerder bevoegd was tot het nemen van dit besluit.

De NOvAA is een openbaar lichaam in de zin van artikel 134 van de Grondwet en derhalve een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld. Artikel 4 van de Wet, onderdeel van Titel II, paragraaf 2, handelende over de inrichting van de NOvAA, bepaalt dat de NOvAA een ledenvergadering, een bestuur en een voorzitter heeft. Andere organen worden in de Wet niet genoemd. Paragraaf 3 van genoemde Titel, luidende "Werkwijze van de organen van de NOvAA", geeft in de artikelen 10 tot en met 26 een regeling van de werkwijze van uitsluitend deze drie genoemde organen. Verweerder is in het leven geroepen bij een verordening van de algemene ledenvergadering. Het College is van oordeel dat de ledenvergadering aan de Wet niet de bevoegdheid kan ontlenen nieuwe bestuursorganen in het leven te roepen. Gelet op de door de wetgever voorziene structuur van de NOvAA, is het aan de wetgever om, indien hij dat nuttig en nodig oordeelt, andere organen dan ledenvergadering, bestuur en voorzitter te creëren, net als het aan de wetgever is om de taken en bevoegdheden van een dergelijk nieuw orgaan te bepalen.

5.6 Hieruit volgt dat Raad van Toezicht Beroepsuitoefening AA's niet kan worden beschouwd als een orgaan van de NOvAA dat als een bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, onder a, van de Awb kan worden aangemerkt. Aan deze conclusie doet niet af dat uit artikel 9, eerste lid, van de Wet blijkt dat ook krachtens de Wet colleges kunnen worden ingesteld voor de vervulling van de bij de Wet aan die colleges opgedragen taak. Voor de instelling van dergelijke colleges is immers een wettelijke grondslag nodig, zoals die bij voorbeeld te vinden is in artikel 51 van de Wet met betrekking tot de raden van tucht.

5.7 Verweerder is derhalve geen bestuursorgaan als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, onder a, van de Awb. Verweerder is evenmin te beschouwen als bestuursorgaan in de zin van onderdeel b van genoemd artikel, aangezien uit het systeem van de Wet volgt dat het openbaar gezag waar hier sprake van is, te weten het toezicht houden op de goede beroepsuitoefening van de Accountants-Administratieconsulenten, uitsluitend aan de NOvAA en haar organen toekomt.

Zulks doet niet af aan de mogelijkheid om bij mandaat personen of groepen van personen de bevoegdheid te geven, desgewenst onder de naam Raad van Toezicht Beroepsuitoefening AA's, namens een orgaan van de NOvAA de hierbedoelde beslissingen te nemen. Van een dergelijke mandatering is evenwel niet gebleken. Nu het bestreden besluit ook om andere redenen, zoals uit het navolgende zal blijken, niet in stand kan blijven, behoeft niet te worden onderzocht of het bevoegdheidsgebrek, bij voorbeeld door mandatering in de hiervoor bedoelde zin, nog voor deze uitspraak zou kunnen worden geheeld.

5.8 Aangezien verweerder geen bestuursorgaan is, kan hij niet bevoegdelijk besluiten nemen, zoals besluiten tot het eenzijdig opleggen van geldelijke bijdragen zoals hier in geding. Evenmin is hij bevoegd beslissingen op bezwaar te nemen.

5.9 Hieruit volgt dat het bestreden besluit van 16 februari 2006 moet worden vernietigd, aangezien het niet door een daartoe bevoegd bestuursorgaan is genomen.

5.10 Ook om een andere reden kan het bestreden besluit niet in stand blijven. Voor het College is namelijk komen vast te staan dat voor de doorberekening van de kosten van toetsing geen wettelijke grondslag bestaat.

Het College stelt in de eerste plaats vast dat de Wet zelf geen bepalingen omtrent de toetsing en evenmin omtrent de doorberekening van de kosten van toetsing bevat. Voorts stelt het College vast dat de Wet op tal van plaatsen daar, waar bepaalde kosten voorzien zijn, expliciet regelt dat de ledenvergadering bij verordening bedragen bepaalt die de leden aan de NOvAA verschuldigd zijn. Genoemd kunnen worden de artikelen 30, 45, 83 en 96 van de Wet. Dit leidt naar het oordeel van het College tot de conclusie dat het wettelijk systeem zodanig is dat het eenzijdig opleggen van bijdragen aan de leden – hetgeen, als gezegd, naar het oordeel van het College hier aan de orde is – uitsluitend mogelijk is in de door de wetgever voorziene gevallen. Een en ander sluit aan bij het – voor belastingen van het Rijk en van provincies en gemeenten in de Grondwet verankerde – uitgangspunt in de Nederlandse wetgeving dat heffingen niet worden opgelegd dan uit kracht van een wet.

5.11 Ter zitting heeft verweerder gesteld dat in artikel 18 Verordening PPT de bevoegdheid om tarieven in rekening te brengen, is vervat en dat de verordenende bevoegdheid van de NOvAA de bevoegdheid tot het opleggen van geldelijke bijdragen impliceert. Deze stelling kan niet worden aanvaard. Voor openbare lichamen voor beroep en bedrijf (zoals de NOvAA) en andere openbare lichamen bepaalt artikel 134 van de Grondwet dat bij of krachtens de wet verordenende bevoegdheid aan de besturen kan worden verleend. De Grondwet bevat weliswaar geen bepaling over de bevoegdheid van dergelijke openbare lichamen om bijdragen op te leggen, maar dit betekent niet dat de bevoegdheid tot het eenzijdig opleggen van bijdragen in de verordenende bevoegdheid besloten ligt. Zoals hiervoor is overwogen, geldt als uitgangspunt dat daarvoor een afzonderlijke wettelijke grondslag wordt gegeven. Aldus bij voorbeeld de Wet op de bedrijfsorganisatie, die de bevoegdheid tot het opleggen van heffingen en het heffen van retributies voor verrichte werkzaamheden afzonderlijk regelt in artikel 126. Ook de wet op de Accountants-Administratieconsulenten creëert in de hiervoor reeds genoemde artikelen steeds een afzonderlijke grondslag voor de verschillende bijdragen. Met dit systeem is onverenigbaar dat de ledenvergadering van de NOvAA verordeningen vaststelt met nieuwe, niet door de wetgever voorziene, bijdragen.

5.12 Bij afwezigheid van een toereikende wettelijke grondslag voor de doorbelasting van de onderhavige kosten, moet ervan worden uitgegaan dat de kosten op grond van artikel 31 van de Wet door de NOvAA worden gedragen, ter bestrijding waarvan, ingevolge artikel 30 van de Wet, de NOvAA van haar leden jaarlijks bijdragen kan heffen. De onderhavige bijdrage is evenwel niet op te vatten als een bijdrage die ingevolge artikel 30 van de Wet is opgelegd. Voor laatstbedoelde bijdrage geldt immers, ingevolge de laatste volzin van dat artikel, als differentiatiemogelijkheid slechts dat het bedrag voor verschillende categorieën van leden verschillend kan zijn. In de thans in geschil zijnde bijdrageregeling is de maatstaf voor differentiatie echter niet gelegen in de categorie waarin men als lid is ingedeeld, maar in de vraag of men al dan niet in een bepaald jaar aan een preventieve toetsing is onderworpen geweest en wat de omvang en duur van die toetsing is geweest.

5.13 Het College acht termen aanwezig om verweerder met toepassing van artikel 8:75 van de Awb te veroordelen in de proceskosten aan de zijde van appellant. Deze kosten worden op voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 233,00 (reiskosten en verletkosten van appellant).

6. De beslissing

Het College:

- verklaart het beroep tegen het besluit van 23 juni 2005 niet-ontvankelijk;

- verklaart het beroep tegen het besluit van 16 februari 2006 gegrond;

- vernietigt dat besluit;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 233,00

(zegge: tweehonderddrieëndertig euro), onder aanwijzing van de NOvAA als rechtspersoon die deze kosten

moet vergoeden;

- bepaalt dat de NOvAA aan appellant het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 138,00

(zegge: honderdachtendertig euro) vergoedt.