College van Beroep voor het bedrijfsleven, 12-09-2014, ECLI:NL:CBB:2014:365, AWB 13/181 AWB 13/209

Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van de Bijenstichting, gericht tegen de afwijzing van haar verzoeken om openbaarmaking, gedeeltelijk gegrond verklaard, en de openbaarmaking van, uiteindelijk, 35 documenten gelast. Verweerder heeft voorts bij het bestreden besluit beslist dat 49 andere documenten geheim dienen te blijven. Ter onderbouwing van het bestreden besluit heeft verweerder, samengevat weergegeven en voorzover in het kader van deze tussenuitspraak van belang, het volgende overwogen.

Vast staat dat de door de Bijenstichting gevraagde informatie betrekking heeft op milieugegevens in de zin van artikel 2 van Richtlijn 2003/4/EG van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2003 inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie en tot intrekking van Richtlijn 90/313/EEG van de Raad, PB L 41 van 14/02/2003, blz. 26–32 (de Milieu-informatierichtlijn). De discussie spitst zich toe op het bepaalde in artikel 4 van de Milieu-informatierichtlijn: de weigeringsgronden voor een verzoek om milieu-informatie. Bij weigering van een dergelijk verzoek moet een belangenafweging worden gemaakt tussen enerzijds het openbare belang bij openbaarmaking en anderzijds het specifieke belang bij geheimhouding. Voor zover het gaat om milieugegevens die moeten worden beschouwd als “emissies in het milieu”, geldt een verbijzonderd regime met beperkte weigeringmogelijkheden, waaronder – voor zover hier van belang – zijn begrepen intellectuele eigendomsrechten. In het geval van emissies in het milieu zijn de argumenten voor geheimhouding derhalve zeer beperkt. Uit een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 4 mei 2010 (ECLI:NL:RVS:2010:BM3265) blijkt dat er alleen sprake is van informatie over emissies in het milieu als het gaat om meetgegevens die direct zien op feitelijke uitstoot naar het milieu. Voor de begripsbepaling van emissies in het milieu heeft verweerder uiteengezet dat hij daarbij uitgaat van hetgeen daaromtrent in de Conclusie van Advocaat-Generaal Kokott van het Hof van Justitie van 23 september 2010 in de zaak C-266/09 (Jurisprudentie 2010, bladzijde I-13119) is vermeld. Verweerder heeft daarbij het volgende uit die conclusie geciteerd:

"86. Volgens artikel 4, lid 2, vierde volzin, van de richtlijn milieu-informatie mag de openbaarmaking van milieu-informatie niet worden geweigerd op grond van de vertrouwelijkheid van commerciële of industriële informatie, indien het verzoek om informatie betrekking heeft op informatie over emissies in het milieu. Weliswaar bevat de verwijzingsbeslissing geen vraag over de definitie van dergelijke informatie, doch dit staat in het hoofdgeding klaarblijkelijk centraal en wordt derhalve ook door partijen besproken.

87. De toepassingsleidraad voor het verdrag van Aarhus verwijst voor het begrip „emissies” naar de definitie in de richtlijn inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging. Volgens artikel 2, punt 5, daarvan is een emissie de directe of indirecte lozing, uit puntbronnen of diffuse bronnen van een installatie, van stoffen, trillingen, warmte of geluid in de lucht, het water of de bodem. Nederland en de Commissie stellen derhalve voor het begrip emissie te beperken tot emissies van installaties in de zin van de richtlijn inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging, zodat de introductie in het milieu van gewasbeschermingsmiddelen in de akkerbouw geen emissie is.

88. In beginsel is de leidraad een geschikt hulpmiddel bij de uitlegging van onbepaalde rechtsbegrippen in de richtlijn milieu-informatie. Weliswaar kan die leidraad de uitlegging van het verdrag van Aarhus niet bindend vastleggen, doch hij is in ieder geval met medeweten en steun van de partijen bij het verdrag opgesteld en aangenomen kan worden dat de wetgever bij de vaststelling van de richtlijn milieu-informatie daarmee bekend was.

89. Reeds te betwijfelen valt echter dat de leidraad met de verwijzing naar de richtlijn inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging het begrip „emissies” tot installaties heeft willen beperken. Het begrip „installatie” wordt in genoemde definitie slechts gebruikt omdat de richtlijn inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging betrekking heeft op installaties. Een dergelijke beperking van het begrip „emissie” kan daarentegen noch uit de richtlijn milieu-informatie noch uit het verdrag van Aarhus worden afgeleid.

90. In tegendeel: volgens artikel 4, lid 4, sub d, van het verdrag van Aarhus moet informatie over emissies die van belang is voor de bescherming van het milieu, bekend worden gemaakt. Of emissies afkomstig zijn uit installaties doet derhalve niet ter zake voor de vraag of zij van belang zijn voor de bescherming van het milieu. Te denken valt bijvoorbeeld aan de emissies van het verkeer.

91. Afgezien van de beperking tot installaties is de definitie van emissies in de richtlijn inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging zeer zeker zinvol. Bijgevolg kan zij zonder de verwijzing naar installaties worden overgenomen voor de toepassing van richtlijn milieu-informatie. Artikel 4, lid 2, vierde volzin, van de richtlijn milieu-informatie betreft dienovereenkomstig informatie over de directe of indirecte lozing, uit puntbronnen of diffuse bronnen, van stoffen, trillingen, warmte of geluid in de lucht, het water of de bodem.

92. Aldus opgevat komt het begrip „emissies” overigens in grote mate overeen met de definitie van artikel 2, punt 8, van richtlijn 2004/35 betreffende milieuaansprakelijkheid met betrekking tot het voorkomen en herstellen van milieuschade, die de Vereniging Milieudefensie aanvoert. Volgens die definitie moet onder „emissies” worden verstaan het als gevolg van menselijke activiteiten in het milieu brengen van stoffen, preparaten, organismen of micro-organismen. Deze richtlijn, die bij het opstellen van de leidraad nog niet bestond, komt qua werkingssfeer eerder overeen met de richtlijn milieu-informatie dan met de richtlijn inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging, aangezien zij niet is beperkt tot installaties.

93. Niettemin omvat informatie over emissies ook volgens die definitie niet informatie over stoffen die wanneer ook maar in het milieu worden gebracht. Zoals de Commissie terecht aanvoert, zal elke substantie in de regel op enig tijdstip in haar levenscyclus in het milieu worden geïntroduceerd. Veeleer gaat het om informatie over de introductie in het milieu als zodanig.

94. Voor zover is na te gaan, gaat het in casu slechts marginaal om informatie over het vrijkomen van stoffen als zodanig. Weliswaar moet worden aangenomen dat de proefverslagen vermelden welke hoeveelheden van het gewasbeschermingsmiddel waren aangebracht, doch zij zijn vooral van belang wegens de informatie over de op de slaplanten achterblijvende residuen. Daarbij gaat het om bepaalde gevolgen van de introductie in het milieu.

95. Dergelijke gevolgen vormen juist de reden om informatie over emissies in het milieu in de regel openbaar te maken. Het publiek heeft er immers meer belang bij om te vernemen hoe het door een emissie geraakt kan worden. Vóór de emissie waren uitwerkingen op de mens en het milieu eerder onwaarschijnlijk of althans beperkt tot de sfeer van de bezitter van de bedrijfsgeheimen. In het milieu geïntroduceerde stoffen treden daarentegen noodzakelijkerwijs in wisselwerking met het milieu en misschien ook met de mens. Derhalve beklemtoont de leidraad voor de uitvoering van het verdrag van Aarhus dat de bescherming van vertrouwelijke commerciële en industriële informatie ophoudt wanneer de substanties waarop de geheim gehouden informatie betrekking heeft, in het milieu worden geïntroduceerd. Mogelijke gevolgen voor het milieu mogen dientengevolge juist niet als vertrouwelijke commerciële en industriële informatie worden aangemerkt. Dit belang rechtvaardigt met name dat de grondwettelijke bescherming van bedrijfsgeheimen in het concrete geval zonder enige afweging moet wijken waar het om informatie over emissies gaat. Ook artikel 39, lid 3, van de TRIPs-overeenkomst laat openbaarmaking van dergelijke informatie toe indien dit noodzakelijk is ter bescherming van het publiek.

96. Bijgevolg moet informatie over residuen van emissies in het milieu als onderdeel van informatie over emissies in de zin van het verdrag van Aarhus worden aangemerkt."

Gelet op het voorgaande moeten, aldus verweerder in het bestreden besluit, documenten aangemerkt worden als bevattende gegevens over emissies in het milieu, als die documenten feitelijke informatie bevatten met betrekking tot de feitelijke, daadwerkelijke uitstoot van gewasbeschermingsmiddelen naar het milieu. Voor die documenten die informatie omtrent emissies in het milieu bevatten moet derhalve voor elke studie een afweging gemaakt worden tussen het algemeen belang van openbaarmaking enerzijds en het belang van de data-eigenaar/toelatinghouder anderzijds bij de bescherming van zijn intellectuele eigendomsrechten – in dit geval auteursrechten – op de studies. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat – waar het algemeen belang bij openbaarmaking afgewogen dient te worden tegen (enkel) het specifieke belang van de data-eigenaar bij zijn auteursrechten – het algemeen belang dient te prevaleren. Dat betekent dat de studies die zien op emissies in het milieu (uiteindelijk 35 documenten) aan de Bijenstichting openbaar zullen worden gemaakt.
Wat betreft studies die niet zien op emissies in het milieu geldt, volgens verweerder, dat de belangen bij openbaarmaking dienen te worden afgewogen tegen de belangen van de toelatinghouder bij geheimhouding. Deze belangenafweging is per studie gemaakt en weergegeven in de bijlage bij het bestreden besluit. In zijn algemeenheid geldt dat in de belangenafweging een rol spelen: dataprotectie, auteursrechten, investeringskosten en financieel/commerciële belangen. De mogelijkheid om via een zogenoemde reading room kennis te kunnen nemen van de documenten, speelt hierbij evenwel geen rol. Ten aanzien van de investeringskosten geldt dat deze, hoewel niet op studieniveau gespecificeerd en/of geconcretiseerd, wel door BCS aannemelijk zijn gemaakt en in de belangenafweging worden betrokken. Het door BCS gevreesde omzetverlies is echter zodanig algemeen gesteld dat dit aspect slechts een marginale rol kan spelen in de belangenafweging, aldus verweerder in het bestreden besluit.