College van Beroep voor het bedrijfsleven, 18-12-2018, ECLI:NL:CBB:2018:660, 17/1632
College van Beroep voor het bedrijfsleven, 18-12-2018, ECLI:NL:CBB:2018:660, 17/1632
Gegevens
- Instantie
- College van Beroep voor het bedrijfsleven
- Datum uitspraak
- 18 december 2018
- Datum publicatie
- 18 december 2018
- ECLI
- ECLI:NL:CBB:2018:660
- Formele relaties
- Eerste aanleg: ECLI:NL:RBROT:2017:7170, Overig
- Zaaknummer
- 17/1632
Inhoudsindicatie
Wet Markt en Overheid. Algemeen belangbesluit op grond van artikel 25h, zesde lid, van de Mededingingswet. Toetsingskader. Vernietiging wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb.
Uitspraak
uitspraak
zaaknummer: 17/1632
9700
uitspraak van de meervoudige kamer van 18 december 2018 op het hoger beroep van:
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 21 september 2017, kenmerk ROT 16/7146, in het geding tussen
(gemachtigden: mr. B.J.H. Blaisse-Verkooijen en mr. O.L. van der Pol)
Procesverloop in hoger beroep
Appellant heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (rechtbank) van 21 september 2017, ECLI:NL:RBROT:2017:7170.
Q-Park heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 september 2018. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Namens appellant zijn verder verschenen [naam 1] en [naam 2] en namens Q-Park [naam 3] .
Grondslag van het geschil
Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
De gemeente Hengelo exploiteert sinds 28 oktober 2014 de voorheen (sinds 2004) particulier geëxploiteerde parkeergarage “De Beurs” aan de B.P. Hofstedestraat (gemeentelijke garage), met ongeveer 325 plaatsen. Q-Park exploiteert (sinds 2000) de parkeergarage “De Brink” (Q-Park garage), met ongeveer 375 plaatsen. De gemeentelijke garage ligt aan de zuidoostkant van het winkelgebied en de Q-Park garage aan de zuidwestkant. De garages liggen ongeveer 300 meter van elkaar. De gemeentelijke garage ligt pal tegenover het City Hotel Hengelo (hotel) en op ongeveer 100 meter van de Schouwburg Hengelo (theater). De afstand van de uitgang van de Q-Park garage tot het hotel is ongeveer 250 meter en tot het theater ongeveer 300 meter. De tarieven van de gemeentelijke garage zijn: € 1,90 per uur; € 9,90 per dag; maximaal € 3,- tussen 18.00 uur en 05.00 uur. De tarieven van de Q-Park garage zijn: € 1,- per 28 minuten of een gedeelte daarvan; € 12,- per dag. Aan de noordwestelijke kant van het winkelgebied ligt de (sinds 1990) particulier geëxploiteerde parkeergarage Thiemsbrug (garage Thiemsbrug). Het tarief van garage Thiemsbrug is € 1,80 per uur. Het tarief voor straatparkeren is € 1,90 per uur van 9.00 uur tot 19.00 uur (op koopavond tot 21.00 uur). Het tarief voor de dag-parkeerterreinen is € 7,60 per dag.
Met ingang van 1 juli 2012 is in werking getreden de Wet van 24 maart 2011, Stb. 2011, nr. 162, ook wel Wet Markt en Overheid genoemd. Daarbij is in de Mededingingswet (Mw) een hoofdstuk 4b ingevoegd. Naar aanleiding van het expireren van het in artikel II van de Wet van 24 maart 2011 opgenomen overgangsrecht met ingang van 1 juli 2014, heeft appellant bij besluit van 3 december 2014 vastgesteld dat de exploitatie van de gemeentelijke garage een economische activiteit is die plaatsvindt in het algemeen belang als bedoeld in artikel 25h, vijfde lid, van de Mw. Appellant heeft zich op het standpunt gesteld dat het niet volledig in rekening brengen van de integrale kostprijs ten doel heeft het tarief zodanig te houden dat dit het gebruik maken van de gemeentelijke garage stimuleert en zo de aanwezige detailhandel, horeca en instellingen in het gebied te faciliteren. Daarnaast wenst appellant geen te grote verschillen in tarieven tussen de garages onderling, omdat anders bepaalde gebieden minder aantrekkelijk worden voor bezoekers.
Bij besluit van 4 oktober 2016 (bestreden besluit), waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft appellant - voor zover voor het hoger beroep van belang - in bezwaar het besluit van 3 december 2014 gehandhaafd, onder aanvulling van de motivering. Met verwijzing naar de “Nota Autoparkeren Hengelo 2008-2012” (Nota) van 6 oktober 2008 heeft appellant overwogen dat het daarin neergelegde beleid wordt gediend met een parkeergarage aan de B.P. Hofstedestraat om te voldoen aan de parkeervraag van het hotel en het theater. In de omgeving van het hotel en het theater is weinig parkeerruimte op het maaiveld. De gemeentelijke garage voorziet in de benodigde parkeerruimte. Daarmee wordt hinderlijk foutparkeren in dit deel van de binnenstad voorkomen. Bij piekbelastingen wordt verder voorkomen dat de ringweg komt vast te staan met auto’s op zoek naar een parkeerplaats. Verder is de gemeentelijke garage gebouwd om het aanbod van parkeergelegenheid geografisch te spreiden en af te stemmen op de richtingen waaruit het meeste verkeer de stad benadert. Aan de besluitvorming ligt verder de veronderstelling ten grondslag dat lagere parkeertarieven leiden tot meer bezoek aan de binnenstad. Appellant heeft vervolgens overwogen dat sprake is van ‘marktfalen’. Op de betrokken locatie is een parkeergarage niet rendabel te exploiteren. De bezetting is tijdens winkeluren relatief mager, maar in de avonduren is voor de potentieel relatief grote instroom van hotelgasten en voornamelijk theaterbezoekers een relatief grote capaciteit nodig. De parkeergarage is tien jaar particulier geëxploiteerd met een jaarlijks exploitatietekort van rond de € 360.000,-. Wanneer appellant de integrale kosten zou moeten doorberekenen, zou een tarief van ongeveer € 4,70 per uur gerekend moeten worden. Potentiële gebruikers zullen dan uitwijken naar andere voorzieningen. In de behoefte aan parkeergelegenheid op de betrokken locatie kan, gelet op de aard van de omgeving en het ruimtegebrek, alleen worden voorzien door middel van een dure voorziening als een parkeergarage. Vanuit de markt zou een dergelijk aanbod niet tot stand zijn gekomen. Met betrekking tot de belangenafweging heeft appellant overwogen dat het nagestreefde belang alleen kan worden gediend met een parkeergarage op die locatie, wat bij doorberekening van de integrale kosten niet gerealiseerd kan worden. Het belang van Q-Park wordt niet onevenredig geschaad. Het tarief van de gemeentelijke garage is marktconform, want het ligt feitelijk € 0,25 per uur onder dat van de Q-Park garage en
€ 0,10 boven dat van garage Thiemsbrug. Bezoekers zullen de Q-Park garage niet gaan mijden op grond van het voor de gemeentelijke garage geldende tarief. Naar aanleiding van een opmerking in het advies van de Commissie bezwaarschriften van de gemeente Hengelo heeft appellant aan de vaststelling dat de exploitatie van de gemeentelijke garage plaatsvindt in het algemeen belang, de voorwaarden verbonden dat de thans gehanteerde tarieven niet zullen worden verlaagd en dat geen gratis-parkeren-acties zullen worden uitgevoerd.
Uitspraak van de rechtbank
De rechtbank heeft - voor zover voor het hoger beroep van belang - het beroep van Q-Park gegrond verklaard, het bestreden besluit wegens strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) vernietigd, het besluit van 3 december 2014 herroepen en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. De rechtbank heeft het volgende overwogen.
Het besluit van 3 december 2014 geeft geen gedegen onderbouwing van de algemene belangen die daarmee zijn gediend en van de wijze waarop het die algemene belangen beschermt. Pas in het bestreden besluit stelt appellant - kort gezegd - dat (de aanwezigheid van) de gemeentelijke garage hinderlijk foutparkeren in het desbetreffende deel van de binnenstad voorkomt, parkeerstromen reguleert en dat lagere parkeertarieven leiden tot meer bezoek aan de binnenstad. Appellant heeft echter geen enkel onderzoek verricht naar de (mogelijke) effecten van een lager parkeertarief van de gemeentelijke garage op het voorkomen van hinderlijk foutparkeren, regulering van de parkeerstromen en het bezoek aan de binnenstad. Het is onvoldoende duidelijk gemaakt, anders dan door het uitspreken van de hoop en de verwachting, in hoeverre een lager parkeertarief van de gemeentelijke garage aan deze belangen een bijdrage kan leveren. In algemene zin valt op dat iedere feitelijke onderbouwing van de stellingen van appellant ontbreekt. Het gebrek aan onderbouwing klemt te meer nu Q-Park erop heeft gewezen dat er verschillende wetenschappelijke onderzoeken zijn waaruit blijkt dat winkelend publiek zich bij de keuze waarnaartoe niet in de eerste plaats laat leiden door de hoogte van parkeertarieven. Uit het dossier blijkt niet dat appellant voorafgaand aan het nemen van het besluit van 3 december 2014 kennis heeft vergaard over de af te wegen belangen. Daarmee blijkt dus ook niet dat appellant de belangen van derden, waaronder die van Q-Park, heeft meegewogen. In het besluit wordt enkel gesteld dat het tarief is bedoeld om het gebruik van de parkeergelegenheid te stimuleren, maar wel tegen een tarief dat niet zodanig is dat dit leidt tot een minder gebruik van de overige aanwezige mogelijkheden. Appellant onderbouwt echter niet dat het gekozen tarief geen omzetdaling bij de particuliere parkeergarages veroorzaakt. Appellant heeft miskend dat voorafgaand aan het nemen van het besluit van 3 december 2014 een daadwerkelijke belangenafweging had moeten plaatsvinden. De rechtbank is ten slotte van oordeel dat de door haar vastgestelde gebreken in de voorbereiding van de besluitvorming niet in bezwaar konden worden hersteld.