College van Beroep voor het bedrijfsleven, 07-01-2020, ECLI:NL:CBB:2020:18, 16/64

1. Gelet op artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep van appellante tegen het bestreden besluit mede betrekking op het herziene bestreden besluit, nu appellante heeft aangegeven het niet eens zijn met de inhoud van dit herziene besluit. Om deze reden komt aan het besluit van 22 juni 2017 geen zelfstandige betekenis toe. Nu ook het bestreden besluit bij het herziene bestreden besluit is ingetrokken, zal het College in deze uitspraak alleen oordelen over het herziene bestreden besluit.

2. Appellante kan zich niet verenigen met het herziene bestreden besluit omdat daarbij onvoldoende rekening is gehouden met de uitbreidingsmogelijkheden die zij had op basis van de aan haar op 10 juni 2015 verleende Natuurbeschermingswetvergunning en de op 16 april 2015 en 29 september 2015 verleende omgevingsvergunning 1e en 2e fase. De aanvragen voor deze vergunningen waren al lang voor 12 december 2013 in gang gezet. Voor het verkrijgen van de vergunningen heeft appellante ongeveer € 40.000,- betaald aan advieskosten en leges. Door het herziene bestreden besluit kan appellante geen gebruik maken van de vergunningen. Om die reden is sprake van een individuele, buitensporige last in de zin van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Verweerder had hier rekening mee moeten houden bij het nemen van het herziene bestreden besluit. In afwachting van haar beroep tegen de vaststelling van de MVFR heeft appellante geen aannemings- of financieringsovereenkomsten gesloten.

3. Verweerder heeft bij het herziene bestreden besluit de MVFR van appellante opnieuw vastgesteld op 6.447 kg fosfaat. Voor de beoordeling of sprake is van een individuele en buitensporige last, veroorzaakt door de toegekende MVFR, heeft verweerder gebruik gemaakt van het Beleidskader Individuele en buitensporige last (Beleidskader). Met inachtneming van dit beleidskader heeft verweerder zich kortgezegd op het standpunt gesteld dat uit de door appellante aangeleverde stukken blijkt dat zij op 12 december 2013, de datum waarop voorzienbaar was dat maatregelen voor de begrenzing van de fosfaatproductie zouden kunnen worden genomen, nog geen onomkeerbare verplichtingen was aangegaan ten behoeve van de geplande bedrijfsuitbreiding. Van bijzondere omstandigheden op grond waarvan moet worden geconcludeerd dat de MVFR van appellante leidt tot een individuele en buitensporige last voor appellante is daarom geen sprake.

4. Voor de relevante wettelijke en verdragsrechtelijke bepalingen, zoals deze luidden ten tijde als hier van belang, verwijst het College naar de bijlage bij deze uitspraak. In deze bijlage is ook het Beleidskader opgenomen.

5. Het College heeft in zijn uitspraken van 15 juni 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:149 en 150) geoordeeld dat de invoering van het stelsel van de Wet verantwoorde groei melkveehouderij (Wvgm) een inbreuk vormt op het uit artikel 1 van het EP voortvloeiende recht op ongestoord genot van de eigendom van de melkveehouderijen, maar dat sprake is van een redelijke mate van evenredigheid tussen de te dienen doelstellingen van de Wvgm en de maatregelen die door deze wet zijn ingevoerd. De ingevoerde maatregelen zijn in hun algemeenheid proportioneel. Een gemotiveerd beroep op artikel 1 van het EP brengt echter wel mee dat verweerder gehouden is tot een belangenafweging waarbij de bijzondere individuele omstandigheden worden betrokken. Dat betekent dat verweerder dient te onderzoeken of de vastgestelde MVFR op grond van bijzondere, niet voor alle melkveehouders geldende, feiten en omstandigheden in verband met de daarmee samenhangende verplichtingen bij of krachtens de Meststoffenwet (Msw) voor appellante een individuele, buitensporige last oplevert als bedoeld in artikel 1 van het EP, die buiten toepassing moet worden gelaten zolang niet is voorzien in (een) passende maatregel(en) ter compensatie van die last.

6. Appellante heeft, ter onderbouwing van haar standpunt dat sprake is van een individuele en buitensporige last, individuele omstandigheden gesteld. Wil sprake zijn van een dergelijke last die zou moeten leiden tot compensatie, dan moet aan hoge eisen worden voldaan. De bewijslast daarvoor ligt bij appellante. Appellante moet aantonen dat zij geconfronteerd wordt met feiten en omstandigheden die niet voor (alle) andere melkveehouders gelden en die meebrengen dat zij in bijzondere mate wordt getroffen door de maatregel.

7. Het College overweegt dat verweerder, bij de beoordeling van de vraag of de MVFR in het geval van appellante leidt tot een individuele en buitensporige last, heeft kunnen uitgaan van het door hem ontwikkelde Beleidskader. Het College acht de door verweerder gekozen uitgangspunten niet onredelijk. Het voorgaande laat onverlet dat het College in volle omvang toetst of er sprake is van strijd met artikel 1 van het EP en, zoals ook volgt uit zijn uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291), met artikel 17, eerste lid, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (Handvest).

8. Het College is met verweerder en anders dan appellante van oordeel dat de MVFR van appellante niet tot een individuele en buitensporige last leidt. Het College overweegt hiertoe als volgt. Appellante heeft niet gesteld dan wel aangetoond dat zij voor 12 december 2013 al zodanige, onomkeerbare uitbreidingsinvesteringen heeft gedaan, dat deze op zichzelf een individuele en buitensporige last vormen. Met betrekking tot de investeringen, onder meer leges- en advieskosten, die appellante bij de aankondiging van de met de Wvgm ingevoerde maatregelen wellicht al had gedaan, is niet aannemelijk dat deze een individuele en buitensporige last met zich brengen. De bewijslast hiervoor ligt bij appellante. Niet is gesteld of gebleken van overige investeringen en/of financieringsverplichtingen die appellante voor 12 december 2013 is aangegaan, het moment dat duidelijk was, of in ieder geval voor appellante duidelijk kon zijn, dat extra investeringen in de verwerking van mest dan wel de aankoop van grond nodig zouden zijn, in het geval dat de plannen voor de bedrijfsuitbreiding zouden worden doorgezet. Eventuele nadien gemaakte kosten zouden daarom in hun geheel voor het eigen ondernemersrisico van appellante komen.

9. In dit verband is ook relevant dat de aan appellante verleende vergunningen alle zijn afgegeven in 2015, dus ruim na 12 december 2013. Met verweerder is het College van oordeel dat eventueel opgelopen vertraging in het vergunningentraject moet worden aangemerkt als een ondernemersrisico.

10. Gelet op het bovenstaande is de conclusie dat het bestreden besluit niet in strijd is met artikel 1 van het EP en artikel 17, eerste lid, van het Handvest. Het beroep is ongegrond.

11. Nu verweerder na het instellen van beroep tegen het bestreden besluit, dit besluit heeft ingetrokken en herzien is er, ondanks de ongegrondverklaring van het beroep, aanleiding om verweerder te veroordelen tot vergoeding van de proceskosten bedoeld in artikel 1, onder a, van het Besluit proceskosten bestuursrecht.

Deze kosten worden vastgesteld op € 525,- (1 punt voor het (aanvullend) beroepschrift en een wegingsfactor van 1). Tevens dient verweerder het betaalde griffierecht aan appellante te vergoeden.