College van Beroep voor het bedrijfsleven, 20-04-2021, ECLI:NL:CBB:2021:425, 18/1196 en 18/1197
College van Beroep voor het bedrijfsleven, 20-04-2021, ECLI:NL:CBB:2021:425, 18/1196 en 18/1197
Gegevens
- Instantie
- College van Beroep voor het bedrijfsleven
- Datum uitspraak
- 20 april 2021
- Datum publicatie
- 20 april 2021
- ECLI
- ECLI:NL:CBB:2021:425
- Formele relaties
- Eerste aanleg: ECLI:NL:RBROT:2018:3752, Overig
- Zaaknummer
- 18/1196 en 18/1197
Inhoudsindicatie
Avv of bas?
Besluit aanwijzing hoofdspoorwegen
Besluit aanwijzing lokale spoorwegen in verband met de ombouw van de hoofdspoorweg Schiedam – Hoek van Holland (de Hoekse Lijn) tot metrolijn
Een avv is een naar buiten werkende, voor de daarbij betrokkenen bindende regel, uitgegaan van het openbaar gezag dat de bevoegdheid daartoe aan de wet ontleent. Een algemeen verbindend voorschrift onderscheidt zich van andere besluiten doordat het algemene abstracte regels bevat, die zich zonder nadere normering voor herhaalde concrete toepassing lenen. Van een algemeen verbindend voorschrift wordt onderscheiden een concretiserend besluit van algemene strekking. Een dergelijk besluit kan worden omschreven als een besluit dat het toepassingsbereik van een algemeen verbindend voorschrift naar tijd, plaats, persoon of object nader bepaalt (concretiseert), zonder evenwel in een zelfstandige normstelling te voorzien. Het ontbreken van een zelfstandige normstelling is het meest onderscheidende criterium.
Uit de tekst van het besluit blijkt dat het niet voorziet in een zelfstandige normstelling, zich ook niet leent voor herhaalde toepassing, maar het (geografische) toepassingsbereik van de normen die zijn neergelegd in de Spoorwegwet en de Wet lokaal spoor (nader) concretiseert. Nu niet in die wetten zelf is aangewezen waar de daarin opgenomen rechtsnormen gelden, maar is bepaald dat aanwijzing geschiedt bij een nader koninklijk besluit, zijn het Besluit aanwijzing hoofdspoorwegen en het Besluit aanwijzing lokale spoorwegen concretiserende besluiten van algemene strekking. Hetzelfde geldt voor een besluit tot wijziging in die aanwijzing, zoals het besluit van 17 februari 2017. Hiermee sluit het College aan bij het in de door partijen aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 18 november 2015 neergelegde criterium.
In het belang van de rechtszekerheid overweegt het College aansluitend dat het, in lijn met het voorgaande, thans van oordeel is dat (ook) het Besluit hoofdrailnetwerk een concretiserend besluit van algemene strekking is en dat hetzelfde geldt voor een besluit tot wijziging daarvan. In artikel 65, eerste lid, van de Wp2000 is bepaald dat onder het hoofdrailnet wordt verstaan: de spoorvervoerdiensten die als zodanig bij koninklijk besluit zijn aangewezen. In (artikel 1 van) het Besluit hoofdrailnet wordt hieraan uitvoering gegeven door de spoorverbindingen (spoorlijnen) aan te wijzen die deel uitmaken van het hoofdrailnet. Het gevolg daarvan is dat wordt geconcretiseerd op welke spoorvervoerdiensten de rechtsnormen van (onder andere) de artikelen 65, derde lid, 66, 66a en 67 van de Wp2000 van toepassing (kunnen) zijn.
Uitspraak
uitspraak
zaaknummers: 18/1196 en 18/1197
(gemachtigde: mr. J.R. van Angeren)
en
de vereniging Spoorgoederenvervoer Nederland, te Den Haag, (Spoorgoederenvervoer Nederland)
(gemachtigde: mr. J.R. van Angeren),
gezamenlijk ook: appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 17 mei 2018, kenmerk ROT 17/4916 en 17/4917, in de gedingen tussen
appellanten
en
(gemachtigde: mr. J.R.C. Tieman)
(gemachtigde: mr. D.M.C. van der Pas)
Procesverloop in hoger beroep
DB Cargo en Spoorgoederenvervoer Nederland hebben hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 17 mei 2018 (ECLI:NL:RBROT:2018:3752; aangevallen uitspraak).
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
Appellanten hebben een reactie ingediend op het verweerschrift. ProRail heeft een schriftelijke uiteenzetting over de zaak gegeven. De staatssecretaris heeft vervolgens een reactie ingediend. Partijen hebben toestemming gegeven zonder zitting uitspraak te doen.
Grondslag van het geschil
Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
Bij besluit van 4 juli 2017 (bestreden besluit) heeft de toenmalige staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, thans de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat (eveneens: staatssecretaris), de bezwaarschriften van (onder andere) DB Cargo, Spoorgoederenvervoer Nederland tegen het besluit van 17 februari 2017, houdende wijziging van het Besluit aanwijzing hoofdspoorwegen en het Besluit aanwijzing lokale spoorwegen in verband met de ombouw van de hoofdspoorweg Schiedam – Hoek van Holland (de Hoekse Lijn) tot metrolijn, niet-ontvankelijk verklaard.
Bij het bestreden besluit, waartegen de beroepen van DB Cargo en Spoorgoederenvervoer Nederland bij de rechtbank waren gericht, heeft de staatssecretaris zich op het standpunt gesteld dat het besluit van 17 februari 2017 moet worden aangemerkt als een algemeen verbindend voorschrift, gezien de uitspraak van het College van 9 februari 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:21). Het College oordeelde in die uitspraak dat de aanwijzing van het hoofdrailnet in het Besluit hoofdrailnet het karakter heeft van een algemeen verbindend voorschrift. Gelet daarop dienen volgens de staatssecretaris ook het besluit tot aanwijzing van een spoorweg als hoofdspoorweg als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Spoorwegwet en het besluit tot aanwijzing van een spoorweg als lokale spoorweg als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Wet lokaal spoor als zodanig te worden aangemerkt. De aanwijzing van de Hoekse Lijn als lokaal spoor en de daarmee samenhangende onttrekking van deze lijn aan het hoofdspoor komt naar aard en inhoud immers overeen met de aanwijzing van spoorlijnen als onderdeel van het hoofdrailnet.
Uitspraak van de rechtbank
De rechtbank heeft de beroepen van DB Cargo en Spoorgoederenvervoer Nederland ongegrond verklaard. Daartoe heeft de rechtbank het volgende overwogen.
“(...)
5. Op grond van artikel 8:3, eerste lid, onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in samenhang gelezen met artikel 7:1, eerste lid, van de Awb staat tegen een besluit inhoudende een algemeen verbindend voorschrift geen bezwaar of beroep open.
6. Naar vaste jurisprudentie is een algemeen verbindend voorschrift een naar buiten werkende, voor de daarbij betrokkenen bindende regel, uitgegaan van het openbaar gezag dat de bevoegdheid daartoe aan de wet ontleent. Een algemeen verbindend voorschrift onderscheidt zich van andere besluiten doordat het algemene abstracte regels bevat, die zich zonder nadere motivering voor herhaalde concrete toepassing lenen. Een besluit waarin nader naar plaats, tijd of object de toepassing van een in een algemeen verbindend voorschrift besloten liggende norm wordt bepaald, kan zelf geen algemeen verbindend voorschrift zijn.
7. Verweerder stelt dat zij tot aan de onder 3 genoemde uitspraak van het CBb aannam dat Koninklijke Besluiten tot aanwijzing van hoofdspoorwegen op basis van de Spoorwegwet, tot aanwijzing van lokale spoorwegen op basis van de Wet lokaal spoor en de aanwijzing van het hoofdrailnet op basis van de Wet personenvervoer 2000, moeten worden aangemerkt als concretiserende besluiten van algemene strekking waartegen bezwaar en beroep openstaat. Dit is in lijn met wat hierover met verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 13 januari 2000 (ECLI:NL:RVS:2000:AA4601) is opgenomen in de MvT bij de Spoorwegwet. In de procedure bij het CBb heeft verweerder dan ook het standpunt ingenomen dat aanwijzing van een spoorlijn op een kaart geen voor herhaalde toepassing vatbaar voorschrift bevat, maar slechts de reikwijdte bepaalt van de reeds in wet (voor het HRN in de Wet personenvervoer 2000) neergelegde voorschriften. Verweerder stelt dat dat standpunt door het CBb echter uitdrukkelijk is afgewezen. In het licht daarvan heeft verweerder het nu bestreden besluit genomen.
8. In zijn uitspraak van 9 februari 2017 heeft het CBb voor zover hier relevant het volgende overwogen:
“2.2.2 Verweerder heeft zich in dit verband op het standpunt gesteld dat de omvang van het HRN niet in deze procedure aan de orde kan komen. Verweerder heeft daartoe betoogd dat appellanten hebben nagelaten een rechtsmiddel aan te wenden tegen het KB van 8 december 2014 (waarbij het HRN is uitgebreid met de HSL-Zuid). Dat KB heeft formele rechtskracht en daarmee, behoudens zich hier niet voordoende bijzondere omstandigheden, geldt dat KB, zowel naar wijze van totstandkoming als wat betreft zijn inhoud, als rechtmatig.
Het College volgt verweerder niet in die zienswijze. Een algemeen verbindend voorschrift is een voor herhaalde toepassing vatbaar voorschrift, algemeen naar persoon en vastgesteld door een bestuursorgaan op grond van een aan een wet in formele zin daartoe ontleende bevoegdheid (vgl. Kamerstukken II, 1993-1994, 23700, nr 3, blz. 105). In lijn met jurisprudentie van het College (zie bijvoorbeeld uitspraken van 5 september 2002 (ECLI:NL:CBB:2002:AE7398), 21 januari 2014 (ECLI:NL:CBB:2004:AO2133) en 18 augustus 2014 (ECLI:NL:CBB:2014:349) is het College van oordeel dat de aanwijzing van het HRN een algemeen verbindend voorschrift betreft. (...).”
Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat de aanwijzing van spoorlijnen op grond van het Besluit hoofdrailnet, op grond van het Besluit aanwijzing hoofdspoorwegen en op grond van het Besluit aanwijzing lokale spoorwegen naar aard en inhoud met elkaar overeenkomen. In alle gevallen gaat het immers om een aanwijzing van een specifieke spoorlijn (of een deel daarvan) die als gevolg van deze aanwijzing door de Kroon onder de reikwijdte van een specifieke wettelijke regeling wordt gebracht of daaraan wordt onttrokken. (...)”