College van Beroep voor het bedrijfsleven, 30-08-2022, ECLI:NL:CBB:2022:580, 20/223

Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.

Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw, bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, (de 5%-drempel), het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling).

Appellante exploiteert een melkveehouderij in [plaats] .

Appellante beschikte op 2 juli 2015 over 210 volwassen melk- en kalfkoeien en 153 stuks jongvee. Op 6 april 2011 verkreeg appellante een revisievergunning op grond van de Wet Milieubeheer voor het uitbreiden van haar veestapel naar 621 melk- en kalfkoeien en 141 stuks jongvee.

3. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante bij het primaire besluit vastgesteld op 16.782 kg en is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Bij het bestreden besluit heeft verweerder een ontheffing verleend in verband met de vertraagde aanvoer van 121 stuks melkvee uit Duitsland en de omvang van de ontheffing vastgesteld op 3.187 kg. Bij het herzieningsbesluit I heeft verweerder de ontheffing verlaagd naar 2.876 kg. Bij het herzieningsbesluit II heeft verweerder het aantal fosfaatrechten vastgesteld op 17.455 kg door een verhoging van 5 stuks overgenomen jongvee van Landbouwbedrijf [naam 3] . De ontheffing is bij dit besluit op 2.876 kg gehandhaafd.

4. Blijkens de brief van appellante van 27 januari 2022 zijn de volgende punten nog in geschil.

Appellante stelt dat haar bedrijf als grondgebonden aangemerkt dient te worden. Appellante heeft vóór 2018 de veehouderijtakken van drie veehouderijen, het bedrijf [naam 4] , het bedrijf Maatschap [naam 5] en Landbouwbedrijf [naam 3] , overgenomen. Appellante voert aan dat conform de motie Vissers en Lodders (Kamerstukken II, 2016-2017, 21501-32 nr. 973) haar (samengevoegde) bedrijf wel als één bedrijf grondgebonden aangemerkt hoort te worden. De referentiegegevens voor de fosfaatrechten van appellante en door haar overgenomen bedrijven moeten bij elkaar worden opgeteld, zonder toepassing van een korting.

Appellante stelt verder dat zij op 30 juni 2015 121 melkrunderen heeft gekocht van firma [naam 6] in Duitsland. Door een vervoersverbod dat door een Duitse veearts is opgelegd vanwege een hittegolf, waren de nieuw aangekochte dieren niet voor de peildatum 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig. Verweerder heeft vastgesteld dat appellante hierdoor een individuele en buitensporige last draagt en hiervoor een ontheffing verleend. Appellante stelt zich op het standpunt dat zij recht heeft op fosfaatrechten, in plaats van de verleende ontheffing.

Appellante doet verder een beroep op de knelgevallenregeling en stelt dat sprake is van bijzondere omstandigheden. In 2015 hebben zich twee dierziektes (Mycoplasma en IBR) voorgedaan op het bedrijf. Op 29 augustus 2015 werd voor het eerst de dierziekte 1BR geconstateerd. Hierdoor heeft appellante dieren moeten afvoeren. Dit heeft invloed gehad op de dieraantallen en de melkproductie in 2015. Volgens appellante, is anders dan verweerder stelt, niet relevant of de dierziekte zich vóór of na de peildatum van 2 juli 2015 heeft voorgedaan. Het gaat immers om de melkproductie in het gehele jaar 2015 in welk kader het beroep op de bijzondere omstandigheid is gedaan. Appellante heeft ter onderbouwing een rapport overgelegd. Zij stelt verder dat sprake is van een causaal verband tussen de dierziekte en het en het lagere fosfaatrecht op de peildatum door de afgenomen melkproductie. Appellante verzoekt om 29 augustus 2015 te hanteren als alternatieve peildatum. Zij voldoet dan aan de 5%-drempel en heeft recht op de toekenning van meer fosfaatrechten.

Appellante stelt zich op het standpunt dat verweerder op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw niet de bevoegdheid toekomt om een verleende ontheffing geheel of deels in te trekken of om alsnog voorwaarden te verbinden aan een verleende ontheffing die hier bij de toekenning van de ontheffing niet aan verbonden waren.

Tot slot heeft appellante een verzoek gedaan tot vergoeding van de immateriële schade als gevolg van de overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).

In het herzieningsbesluit II heeft verweerder aangegeven dat het transport van de op 30 juni 2015 aangekochte dieren moest worden uitgesteld tot 7 juli 2015 in verband met een hittegolf. Door deze hittegolf was het voor appellante niet mogelijk om de aangekochte melkkoeien vóór de peildatum 2 juli 2015 te transporteren waardoor deze dieren op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig zouden zijn. Verweerder is daarom van oordeel dat sprake is van een (zeer) bijzondere individuele omstandigheid die buiten de invloedssfeer van appellante ligt in de zin van artikel 1 EP. Ter compensatie van deze last heeft verweerder een ontheffing van 2.875,13 kg verleend.

Verweerder heeft het beroep op de knelgevallenregeling wegens dierziekte afgewezen, omdat niet is voldaan aan de 5%-drempel. In de overgelegde dierenartsverklaring is opgenomen dat appellante in 2015 te maken kreeg met IBR en Mycoplasma, maar is geen datum van intreding genoemd. Verder heeft appellante gesteld dat de dierziekte zich na 7 juli 2015 heeft voorgedaan en dit voor het eerst is geconstateerd op 29 augustus 2015. Hieruit leidt verweerder af dat de dierziekte zich na de peildatum van 2 juli 2015 heeft voorgedaan. Geplande, maar niet gerealiseerde uitbreidingen in de veestapel worden in de toekenning van fosfaatrechten niet meegenomen, omdat compensatie van niet gerealiseerde uitbreidingen nooit het doel van de knelgevallenregeling is geweest. Verweerder komt daarom niet toe aan een beoordeling van het beroep op de knelgevallenregeling.

Volgens verweerder is verder bij de berekening van fosfaatrechten het uitgangspunt dat de melkproductie wordt gehanteerd van een periode die representatief is voor het bedrijf en aansluit bij de gestelde bijzondere omstandigheden (ECLI:NL:CBB:2019:280, r.o. 6.2). Appellante heeft aangegeven dat de melkproductie in 2015 en 2016 niet representatief is. Appellante heeft daarbij niet aangegeven wat de representatieve periode is. Appellante heeft een rapport overgelegd waarin een theoretische berekening van de melkproductie op basis van geschatte gegevens wordt gehanteerd. Dit geeft geen representatief beeld van de melkproductie in 2015 nu er wordt gerekend met verwachtingen. Hierdoor kan voor de melkproductie van 2015 niet worden aangesloten bij de melkproductie zoals die blijkt uit het rapport.

Niet gebleken is dat appellante nog belang heeft bij een beoordeling van de beroepen tegen het bestreden besluit en herzieningsbesluit I. Deze beroepen zijn dan ook niet-ontvankelijk wegens het ontbreken van procesbelang. Wel is er aanleiding voor vergoeding van griffierecht en proceskosten. Met betrekking tot het beroep tegen herzieningsbesluit II overweegt het College als volgt.

Met betrekking tot het betoog van appellante dat haar bedrijf als grondgebonden moet worden aangemerkt vanwege de overname van de veehouderijtakken van de drie bedrijven vóór 2018, heeft het College in zijn uitspraak van 9 februari 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:124) geoordeeld dat de grondgebondenheid van de bedrijven afzonderlijk dient te worden beoordeeld. Verweerder heeft in het geval van appellante het fosfaatrecht bepaald door het haar toekomende fosfaatrecht vast te stellen op basis van de referentiegegevens van haar bedrijf op de peildatum 2 juli 2015 en daarbij het fosfaatrecht van de overgenomen bedrijven op basis van de referentiegegevens van deze bedrijven op de peildatum op te tellen. Het fosfaatrecht van de later samengevoegde bedrijven is dus voor ieder bedrijf afzonderlijk bepaald op grond van de situatie op 2 juli 2015. Het College is daarom van oordeel dat verweerder op juiste wijze toepassing heeft gegeven aan artikel 23, vierde lid, van de Msw. De beroepsgrond faalt.

Niet in geschil is dat appellante door intreding van de hittegolf een individuele en buitensporige last draagt als bedoeld in artikel 1 van het EP. Verweerder heeft daarom bij het herzieningsbesluit II een ontheffing aan appellante verleend ter compensatie van deze last. Wat betreft de door verweerder gekozen vorm van de compensatie, verwijst het College naar zijn uitspraak van 6 juli 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:708). Daarin is geoordeeld dat de keuze van verweerder voor het verlenen van een ontheffing en niet – zoals verlangd door appellante – voor een verhoging van de vastgestelde hoeveelheid fosfaatrecht, past binnen de grenzen van de beslissingsruimte van verweerder. Het ligt in eerste instantie op de weg van verweerder om te bepalen in welke vorm deze compensatie aan appellante wordt aangeboden. Niet is gebleken dat verweerder, gelet op de betrokken belangen, niet heeft mogen kiezen voor het verlenen van een ontheffing. Een ontheffing is een geschikt middel om de noodzakelijk gebleken compensatie te bieden. Voor de gewone bedrijfsvoering is er geen verschil tussen fosfaatrechten en een ontheffing, alleen is de ontheffing, anders dan fosfaatrechten, niet over te dragen aan een ander bedrijf. Dat verschil maakt de keuze niet onevenwichtig. De beroepsgrond faalt.

Het College is verder van oordeel dat verweerder een juiste toepassing heeft gegeven aan de knelgevallenregeling van artikel 23, zesde lid, van de Msw. Zoals het College in zijn uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NLCBB:2019:4, onder 5.2) heeft geoordeeld en in de uitspraak van 11 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:232, onder 4.1) heeft bevestigd, wordt daarbij geen rekening gehouden met op de peildatum van 2 juli 2015 (nog) niet gerealiseerde uitbreidingsplannen en wordt een vergelijking gemaakt tussen de bedrijfssituatie op het moment van het intreden van de buitengewone omstandigheid en de bedrijfssituatie op de peildatum van 2 juli 2015. Appellante wil dat een fictieve uitbreiding wordt meegenomen bij de toepassing van de knelgevallenregeling en dat een alternatieve peildatum wordt gekozen die na 2 juli 2015 ligt, namelijk 29 augustus 2015. Dit kan niet en er wordt daarom niet toegekomen aan de vraag of aan de voorwaarden van de knelgevallenregeling wordt voldaan. Voor zover appellante stelt dat voor de berekening van de melkproductie uit dient te worden gegaan van de berekening in het overgelegde rapport, is het College van oordeel dat voor het betrekken van niet gerealiseerde melkproductie (ten gevolge van ziekte), evenals voor het betrekken van niet gerealiseerde uitbreiding, geen plaats is (zie de eerder in deze alinea genoemde uitspraken).

Het College is verder van oordeel dat appellante niet heeft onderbouwd waarom de correctie van de ontheffing naar 2.876 kg onjuist is. Uit de door appellante overgelegde CRV mineraal veesaldokaart blijkt onder meer dat vanuit Duitsland een lager aantal dieren is geleverd dan de beoogde 121. Anders dan appellante betoogt staat artikel 38, tweede lid, van de Msw niet aan de correctie van een gebleken en voor appellante kenbare onjuistheid in de weg.

Appellante heeft verder aangevoerd dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM is overschreden, in verband waarmee zij heeft verzocht om een immateriële schadevergoeding.

Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase samen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten.

De behandeling van het bezwaar en het beroep hebben naar boven afgerond drie jaar en zeven maanden geduurd. Dit betekent dat ten tijde van deze uitspraak de hiervoor bedoelde termijn van twee jaar in deze zaak met 19 maanden is overschreden. Nu geen sprake is van factoren die aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduur gerechtvaardigd te achten, moet worden vastgesteld dat de overschrijding van de redelijke termijn 19 maanden bedraagt. Uitgaande van een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, moet worden vastgesteld dat appellante in dit geval recht heeft op € 2.000,- schadevergoeding.

De overschrijding van de redelijke termijn is 5 maanden aan verweerder en 14 maanden aan het College toe te rekenen. De overschrijding van de redelijke termijn is dus zowel aan verweerder als aan het College toe te rekenen. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Awb verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van € 526,32 (5/19 x € 2.000,-) aan appellante en de Staat veroordelen tot betaling van een bedrag van € 1473,68 (14/19 x € 2.000,-) aan appellante.

Het beroep tegen het bestreden besluit en herzieningsbesluit I is niet-ontvankelijk. Het beroep tegen herzieningsbesluit II is ongegrond.

Het College zal het verzoek om immateriële schadevergoeding toewijzen.

Het College zal verweerder en de Staat veroordelen in de proceskosten. Deze worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor het beroep vastgesteld op € 1.518,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor de zitting, met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 1) en op € 379,50 voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand (1 punt voor het indienen van het verzoek tot schadevergoeding, met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 0,5). Er is geen aanleiding voor de vergoeding van de kosten van de deskundigenrapporten, nu deze zijn uitgebracht voor het primaire besluit, respectievelijk het bestreden besluit.