College van Beroep voor het bedrijfsleven, 19-12-2023, ECLI:NL:CBB:2023:724, 21/740 en 22/1028

De maatschap heeft een landbouwbedrijf met rundvee in [plaats] , [provincie] . Dit bedrijf heeft ruim 55 hectare landbouwgrond en houdt graasdieren, die een groot deel van het jaar buiten staan.

In 2018 had de maatschap een derogatievergunning. Dat houdt in dat de maatschap onder voorwaarden meer stikstof uit dierlijke mest mocht gebruiken dan op basis van de reguliere gebruiksnormen is toegestaan, namelijk 250 kilogram (kg) stikstof per hectare in plaats van de reguliere norm van 170 kg. Eén van de vergunningsvoorwaarden is dat de fosfaatgebruiksnorm niet overschreden mag worden.

Op 31 januari 2020 heeft de minister bij de maatschap informatie opgevraagd over haar mestgebruik in het jaar 2018. Op 13 februari 2020 heeft de maatschap deze informatie aangeleverd. Op basis daarvan heeft de minister een berekening gemaakt van het mestgebruik van de maatschap.

Op 17 december 2020 heeft de minister het boetebesluit en het intrekkingsbesluit genomen. Daaraan heeft de minister ten grondslag gelegd dat de maatschap in 2018 de fosfaatgebruiksnorm heeft overschreden. Omdat zij daarmee de vergunningsvoorwaarden van de derogatievergunning heeft overtreden, heeft de minister die vergunning met terugwerkende kracht ingetrokken. Zonder deze vergunning moest de maatschap voldoen aan de reguliere gebruiksnorm van 170 kg stikstof uit dierlijke mest per hectare. Die norm is volgens de minister ook overschreden. Vanwege overschrijding van de fosfaat- en stikstofnormen heeft de minister aan de maatschap een boete van € 20.499,58 opgelegd.

De minister heeft met het bestreden besluit het boetebesluit herroepen, aan de maatschap een boete van € 5.990,94 opgelegd en het intrekkingsbesluit gehandhaafd. Voor zover het bestreden besluit betrekking heeft op het boetebesluit heeft de maatschap daartegen beroep ingesteld bij de rechtbank en voor zover het bestreden besluit betrekking heeft op het intrekkingsbesluit heeft zij daartegen beroep ingesteld bij het College.

De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit voor zover dat betrekking heeft op het boetebesluit gegrond verklaard en dat besluit vernietigd voor zover dat ziet op de hoogte van de boete. De rechtbank heeft de boete gematigd en zelf vastgesteld op € 5.661,45. De reden voor deze matiging is het tijdsverloop tussen het voornemen tot boeteoplegging en het daadwerkelijke boetebesluit.

De rechtbank heeft beoordeeld of de maatschap het verbod van artikel 7 van de Msw om meststoffen op of in de bodem te brengen heeft overtreden. Daarbij is de rechtbank ervan uitgegaan dat de materiële bewijslast ten aanzien van de naleving van de gebruiksnormen volgens het systeem van de Msw primair bij degene ligt die de meststoffen op of in de bodem brengt of laat brengen. Om een geslaagd beroep te kunnen doen op de opheffing van het verbod om meststoffen in de bodem te brengen, zal de maatschap aannemelijk moeten maken dat de gebruiksnormen niet door haar zijn overschreden. De rechtbank ziet geen reden om te twijfelen aan de juistheid van de door de minister vastgestelde oppervlakte van 55,74 hectare. Wat de maatschap heeft aangevoerd leidt er niet toe dat de op basis van de Handreiking Bedrijfsspecifieke excretie melkvee (Handreiking) uitgevoerde BEX-berekening van de maatschap als de best beschikbare gegevens kan worden gezien. Verder heeft de minister afdoende gemotiveerd dat de berekening met gemiddelde gehalten in dit geval de best beschikbare gegevens oplevert. De maatschap heeft aan de hand van alternatieve gegevens over de geproduceerde mest onvoldoende aannemelijk gemaakt dat de gebruiksnormen niet zijn overschreden. Wat betreft het stikstofgat heeft de minister toegelicht dat bij de berekeningen van de mestproductie van graasdieren, zoals op het bedrijf van de maatschap, al een correctie is opgenomen voor stikstofvervluchtiging, zodat voor een afzonderlijke berekening van gasvormige stikstofverliezen geen plaats is. Tot slot is de minister van de juiste normen uitgegaan.

De maatschap voert aan dat de minister de mestproductie in 2018 te hoog heeft vastgesteld. De minister gaat uit van een productie die 4.187 kg fosfaat bevat en 11.488 kg stikstof, terwijl dit volgens de maatschap respectievelijk 3.915 kg en 9.050 kg moet zijn. Dit blijkt uit de overgelegde alternatieve berekening van [naam 2] . De maatschap beroept zich daarbij op de vrije bewijsleer. Die berekening is gebaseerd op de best beschikbare wetenschappelijke inzichten. Daarbij geldt het uitgangspunt: mestproductie is de voederbehoefte van het vee minus de vastlegging in groei van dieren, melkproductie of productie van eieren. [naam 3] , verbonden aan de Wageningen University & Research (WUR), bevestigt, zo stelt de maatschap, dat dit onbetwist het beste uitgangspunt is. Hierop is ook de Handreiking gebaseerd. Die is weliswaar niet van toepassing op het vleesveebedrijf van de maatschap, maar zij mag niet van de vrije bewijsleer worden uitgesloten. Anders is sprake van willekeur. De alternatieve berekening mocht daarom niet ongemotiveerd en onbeoordeeld terzijde worden geschoven, aldus de maatschap.

De minister voert aan dat hij de mestproductie juist heeft vastgesteld. De BEX-berekening is niet van toepassing op vleesveebedrijven als de maatschap, omdat deze expliciet is opgesteld voor de berekening van de excretie van melkvee. De mestproductie voor vleesvee wordt forfaitair bepaald.

Uit artikel 66, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) volgt dat de jaarlijkse mestproductie van graasdieren wordt bepaald door het vermenigvuldigen van het gemiddeld aantal aanwezige dieren met forfaitaire productienormen, uitgedrukt in kilogram fosfaat en stikstof per dier per jaar. Voor melkvee en staldieren wordt de mestproductie op een andere wijze bepaald (artikel 66, tweede en derde lid, van het Uitvoeringsbesluit). Zoals volgt uit de Toelichting op de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Stcrt. 2005, nr. 226, blz. 34 e.v.) is de bepaling van de mestproductie van graasdieren anders dan die van staldieren, omdat gedurende de graasperiode, waarin de dieren buiten staan, de voeropname niet is te meten. De bij staldieren gebruikte stalbalansmethode is dan niet bruikbaar, omdat kenbare voerstromen daarbij een belangrijke variabele zijn, terwijl bij melkvee de stikstof- en fosfaatexcretie (mede) kan worden bepaald door specifieke factoren, zoals de omvang van de melkproductie en het ureumgehalte van de melk. Voor graasdieren bestaan zulke specifieke factoren niet. Voor graasdieren zijn daarom forfaitaire normen ontwikkeld die zijn gebaseerd op berekeningen onder verantwoordelijkheid van de Commissie van Deskundigen Meststoffenwet (CDM) van de WUR. Bij die berekeningen worden kengetallen per diercategorie betrokken voor voerverbruik, dierlijke productie, groei en vastlegging in het dier. Bij de bepaling van de stikstofnorm wordt ook rekening gehouden met de gasvormige stikstofverliezen per diercategorie. Periodiek wordt beoordeeld of er aanleiding is deze normen aan te passen. De door de minister gehanteerde forfaitaire normen voor het jaar 2018 zijn, zoals de minister heeft toegelicht, in 2020 nog beoordeeld en gehandhaafd. De minister heeft de mestproductie van de maatschap berekend overeenkomstig de uit de regelgeving volgende forfaitaire normen.

Met de alternatieve berekening heeft de maatschap niet aangetoond dat die berekening van de minister onjuist is. Hoewel op grond van de vrije bewijsleer een veehouder kan aantonen dat de algemene methode van mestproductiebepaling in zijn specifieke geval te hoog uitvalt, zal hij op onderbouwde wijze moeten aangeven welke waarden in zijn situatie dan wèl hebben te gelden en zal hij een en ander moeten kunnen staven aan de hand van bewijsstukken (Stcrt, 2005, nr. 226, blz. 36). De alternatieve berekening van de maatschap is gebaseerd op de uitgangspunten van de Handreiking. Deze handreiking is van toepassing op melkvee en geeft aan dat deze methode onvoldoende nauwkeurig en betrouwbaar is voor andere categorieën en situaties, zoals vleesveebedrijven. Zoals de minister heeft toegelicht houdt de BEX-berekening voor melkvee rekening met voldoende in kaart gebrachte voerstromen en met de melkgift van melkvee. Zonder deze variabelen is deze berekening niet op betrouwbare wijze toepasbaar. Het College is het daarom met de minister eens dat de maatschap niet voldoende heeft onderbouwd dat haar situatie afwijkt van de forfaitaire normen waarvan de minister is uitgegaan. Dat betekent niet dat, zoals de maatschap stelt, de minister het leveren van tegenbewijs zonder meer uitsluit, maar dat hij de door de maatschap ingebrachte alternatieve berekening daarvoor ongeschikt acht. Deze beroepsgrond slaagt niet.

De maatschap voert aan dat zij onvoldoende in de gelegenheid is gesteld om de berekening van de stikstofvervluchtiging te betwisten. Anders dan fosfaat, vervluchtigt stikstof uit meststoffen in de vorm van ammoniak en stikstofgassen. Dat betekent dat er minder stikstof in de meststoffen achterblijft. Als dat verschil niet wordt gecorrigeerd, wordt te veel stikstof in de meststoffen berekend. Daarom wordt bij staldieren gewerkt met een extra afvoerpost van vervluchtigde stikstof, berekend met een vaste formule. Bij graasdieren is die vervluchtiging verdisconteerd in de forfaitaire normen van mestproductie. De juistheid van die berekening kan niet worden getoetst, aldus de maatschap. In de alternatieve berekening van [naam 2] is de stikstofvervluchtiging wel apart berekend. De minister heeft geweigerd de juistheid daarvan te beoordelen. Het is in strijd met het verbod op willekeur dat de minister bij staldieren wel de juistheid van de (apart berekende) stikstofcorrectie toetst, maar bij graasdieren niet. De maatschap heeft in dit kader verwezen naar enkele stukken, zoals het rapport ‘Stikstofverlies uit opgeslagen mest’ van het Centraal Bureau voor de Statistiek uit oktober 2019 en het advies ‘Stikstofverliezen uit mest in stallen en mestopslagen’ van het CDM van 18 juni 2020.

Volgens de minister is er geen sprake van willekeur, omdat het over twee verschillende situaties gaat die verschillend berekend worden.

Zoals de minister heeft toegelicht, staan de graasdieren van de maatschap een groot deel van het jaar buiten waardoor mestproductie buiten de stal plaatsvindt. In de buitenlucht zijn de gasvormige verliezen groter dan bij in de stal geproduceerde mest. Met die verliezen is al rekening gehouden bij de bepaling van de forfaits, waarmee de mestproductie van graasdieren op grond van artikel 66, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit wordt berekend. Voor staldieren geldt dat de mestproductie wordt berekend door middel van de zogenoemde stalbalansmethode, zoals beschreven in artikel 66, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit. Bij die methode worden de gasvormige stikstofverliezen als aparte post meegenomen. De stukken waarnaar de maatschap verwijst gaan over de discussie over de manier waarop die berekening voor staldieren plaatsvindt en zien niet op de situatie van graasdieren. Die stukken onderbouwen dan ook niet dat de forfaits waarmee de minister de mestproductie van de maatschap heeft berekend onjuist zijn. Zoals overwogen onder 5.3 worden de forfaits periodiek beoordeeld en zijn deze in 2020 nog gehandhaafd. Ook in zoverre bestaat in wat de maatschap aanvoert geen grond voor het oordeel dat de minister niet mocht uitgaan van de uit de regelgeving volgende forfaits. Dit betekent dat de beroepsgrond niet slaagt.

De maatschap voert aan dat onvoldoende transparant is hoe de hoeveelheden stikstof en fosfaat zijn vastgesteld in de afgevoerde dierlijke meststoffen. Volgens de maatschap zijn de onzekerheidsmarges op de afvoer van dierlijke mest onjuist toegepast. Er zijn in 2018 drie mengmonsters genomen. Mengmonsters hebben een lagere betrouwbaarheid dan unieke waarnemingen. De minister heeft bovendien elke vracht afvoer als unieke waarneming beschouwd, ook als daarvan geen unieke monstername is geweest. Door uit te gaan van te veel waarnemingen wordt een te hoge betrouwbaarheid gesuggereerd wat zich vertaalt in een te lage onzekerheidsmarge.

De minister voert aan dat hij de regelgeving heeft toegepast en dat deze voldoende transparant is. Voor zover de minister de nauwkeurigheidsmarges verkeerd heeft gehanteerd, is dit juist in het voordeel van de maatschap geweest.

Op grond van artikel 77 van de Uitvoeringsregeling meststoffenwet (Uitvoeringsregeling) worden de hoeveelheden stikstof en fosfaat in afgevoerde mest vastgesteld door middel van een analyse van een uit de desbetreffende meststoffen genomen monster, of door een analyse van een uit verschillende vrachten samengesteld mengmonster. De minister heeft toegelicht dat hij hierbij een onnauwkeurigheidsmarge hanteert, omdat het in de praktijk niet mogelijk is alles foutloos en uitputtend te meten. Die marge is gebaseerd op een berekening van de WUR, die is gepubliceerd, zo heeft de minister toegelicht. Er zijn ook situaties waarin niet alle afgevoerde vrachten bemonsterd hoeven te worden; in die gevallen maakt de minister gebruik van forfaits. In die forfaits is al een onnauwkeurigheidsmarge meegenomen. Het overgrote deel van de in 2018 door de maatschap afgevoerde mest is onbemonsterd afgevoerd. Daarvoor heeft de minister de forfaits gebruikt. Daarnaast zijn er enkele mengmonsters genomen. De minister heeft een onnauwkeurigheidsmarge toegepast op alle afgevoerde vrachten, ook die waarbij gerekend is met forfaits, hoewel daarin dus al een onnauwkeurigheidsmarge is verdisconteerd. Deze onjuiste toepassing van de onnauwkeurigheidsmarge was echter in het voordeel van de maatschap. Voor het standpunt dat de berekening onvoldoende transparant is, ziet het College geen grond. Dit betekent dat de beroepsgrond niet slaagt.

De maatschap is het ook oneens met de door de minister berekende begin- en eindvoorraden van fosfaat en stikstof in dierlijke mest. De minister heeft die gebaseerd op de hoeveelheden stikstof en fosfaat in de in 2017 en 2018 bemonsterde vrachten afgevoerde mest. Omdat de maatschap de meeste vrachten onbemonsterd afvoert, zijn deze monsters volgens haar onvoldoende representatief. De minister had bij de voorraadbepaling daarom gebruik moeten maken van forfaitaire gehaltes.

De minister voert aan dat hij conform de regelgeving gebruik heeft gemaakt van de best beschikbare gegevens.

Uit artikel 94 van de Uitvoeringsregeling volgt dat het stikstof- en fosfaatgehalte van de op een bedrijf opgeslagen hoeveelheden dierlijke mest wordt bepaald aan de hand van de best beschikbare gegevens. Uit de toelichting op dit artikel (Stcrt. 2005, nr. 226, blz. 59) volgt dat de best beschikbare gegevens verkregen worden door de gehele voorraad te bemonsteren en te analyseren. Indien deze gegevens niet beschikbaar zijn, kan gerekend worden met de gemiddelde stikstof- en fosfaatgehalten van de in het betreffende jaar bemonsterde afgevoerde mest. Als laatste, alleen als geen afvoer heeft plaatsgevonden, kan gebruik worden gemaakt van forfaitaire gehalten. Deze invulling van ‘best beschikbare gegevens’ is ook opgenomen in het door de minister gehanteerde Boetebeleid. Omdat gegevens over de gehele voorraad niet beschikbaar waren, heeft de minister voor de bepaling van de begin- en de eindvoorraad in 2018 gerekend met de gemiddelde stikstof- en fosfaatgehalten van bemonsterde afgevoerde mest in 2017 respectievelijk 2018. Die berekening is conform artikel 94 van de Uitvoeringsregeling. De maatschap heeft daartegenover geen gegevens gesteld op grond waarvan de minister daarvan had moeten afwijken. Deze beroepsgrond slaagt niet.

Tot slot voert de maatschap aan dat de oppervlakte van haar landbouwgrond moet worden vastgesteld op 55,75 hectare in plaats van op 55,74 hectare. De maatschap erkent dat dit voor de boete weliswaar een minimaal verschil zou betekenen, maar stelt zich op het standpunt dat de minister onvoldoende heeft gemotiveerd dat de strook van 0,01 hectare geen landbouwgrond is. Bij de uitbetaling van de inkomenssteun uit het Gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) voor het jaar 2018 heeft de minister deze strook namelijk wel meegenomen als landbouwgrond.

Ook deze beroepsgrond faalt. Het College is het met de minister eens dat de betreffende 0,01 hectare op perceel 14 geen landbouwgrond is. Op de op de zitting getoonde luchtfoto van dit perceel is duidelijk te zien dat het hier gaat om een verbindingspad dat tussen bomen is gelegen die al zijn uitgetekend van het geconstateerde perceel landbouwgrond.

10. Uit het voorgaande volgt dat de minister terecht heeft vastgesteld dat de maatschap in 2018 de fosfaatgebruiksnorm heeft overschreden. Daarmee heeft zij een voorwaarde van de aan haar verleende vergunning geschonden. De minister mocht die vergunning daarom intrekken. Zonder die vergunning gold voor de maatschap de reguliere stikstofnorm van 170 kg per hectare. Uit het voorgaande volgt eveneens dat zij ook die norm heeft overtreden. De minister mocht daarom een boete opleggen wegens overschrijding van de stikstof- en fosfaatgebruiksnorm. De maatschap is verder niet opgekomen tegen de hoogte van de door de rechtbank vastgestelde boete. Dit betekent het hoger beroep en het beroep ongegrond zijn en dat de door de rechtbank opgelegde boete en het intrekkingsbesluit in stand blijven.

11. Het College zal in de zaak 21/740 het door de maatschap ingestelde beroep ongegrond verklaren en in de zaak 22/1028 de aangevallen uitspraak bevestigen. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.